歐洲地方治理改革：一個(gè)國(guó)際比較的視角

赫爾穆特·沃爾曼

（北京大學(xué)德國(guó)研究中心，北京 100871）

地方治理已經(jīng)日益成為世界各國(guó)政府關(guān)注的重點(diǎn)問題。東方國(guó)家公共行政組織的首要問題就是提高地方政府治理質(zhì)量。為了給亞太地區(qū)各國(guó)提供參考，筆者擬就歐洲各國(guó)為促進(jìn)地方政府和地方治理現(xiàn)代化所做的努力展開論述，以期為亞太國(guó)家提供國(guó)際比較視野。

筆者將分三個(gè)階段闡述所討論的問題：首先，筆者將對(duì)府際結(jié)構(gòu)及地方政府的體制結(jié)構(gòu)和功能進(jìn)行概述，并重點(diǎn)闡述府際結(jié)構(gòu)分權(quán)及地方政府改革。其次，筆者將闡述地方政府的功能概況。最后，也是最重要的部分，筆者將闡述自1980年代以來受新公共管理啟發(fā)而展開的地方行政改革的一些關(guān)鍵方面。由于篇幅所限，對(duì)文章這三個(gè)維度的討論，顯然沒有完全和徹底地涵蓋主題所涉及的問題。然而，筆者希望能夠充分闡明歐洲國(guó)家和地方政府的相關(guān)發(fā)展，并為有興趣的讀者提供一些有用的比較信息。

一、多樣化的權(quán)力下放形式

在歐洲國(guó)家，府際結(jié)構(gòu)包括縱向關(guān)系和橫向關(guān)系兩種維度（見表1）。

表1 部分歐洲國(guó)家的府際關(guān)系（2006年-2009年）

來源：由沃爾曼匯編。

近年來，大多數(shù)歐洲國(guó)家的府際結(jié)構(gòu)都經(jīng)歷了重大的權(quán)力下放過程。權(quán)力下放通常被理解和定義為一個(gè)政治概念。這涉及將公共責(zé)任、職能和權(quán)力轉(zhuǎn)移或下放到下級(jí)政府，該政府是由民主選舉產(chǎn)生并負(fù)有政治責(zé)任的決策機(jī)構(gòu)（對(duì)議會(huì)或準(zhǔn)議會(huì)負(fù)責(zé)）。舉例來說，權(quán)力下放可以在中央和區(qū)兩個(gè)層級(jí)之間進(jìn)行。在聯(lián)邦制中，區(qū)一級(jí)的“聯(lián)邦”地位具有雙重意義。首先，聯(lián)邦在憲法上擁有自己的立法和行政權(quán)力。第二，區(qū)一級(jí)不僅涉及與中央的關(guān)系，也涉及與地方的關(guān)系。相較而言，權(quán)力下放本質(zhì)上是一個(gè)行政概念，因?yàn)樗馕吨姓毮軓囊粋€(gè)行政級(jí)別或機(jī)構(gòu)通過授權(quán)轉(zhuǎn)移到另一個(gè)更低層次的級(jí)別或機(jī)構(gòu)。

筆者將選擇一些具有典型意義的歐洲國(guó)家作為范例，簡(jiǎn)要概述和討論地方政府層面權(quán)力下放和非集權(quán)化的進(jìn)程及其影響。

表2 政府層面的公共部門就業(yè)信息（百分比）（1988年，1994年和2005年）

1.德國(guó)

德國(guó)的傳統(tǒng)聯(lián)邦體系由聯(lián)邦政府和16個(gè)聯(lián)邦州組成，其中柏林，漢堡，不萊梅三個(gè)被稱為“城市州”。城邦具有州和市的功能。地方政府包括縣和市兩個(gè)層級(jí)。較大的市擁有非縣屬市，其結(jié)合了縣和市的功能（見表1，第1行）。

在職能的垂直劃分上，大多數(shù)的立法和決策權(quán)在聯(lián)邦一級(jí)，但大量的行政職能分配給了州政府，部分職能分配給了州內(nèi)部的地方相關(guān)部門。這種職能的垂直劃分可以通過各級(jí)政府間相應(yīng)的人事分配反映出來（見表2）。這顯然是德國(guó)聯(lián)邦制度的特點(diǎn)，即1949聯(lián)邦憲法明確禁止聯(lián)邦一級(jí)建立自己區(qū)域的或當(dāng)?shù)氐霓k事機(jī)構(gòu)。然而，也有一些例外，如聯(lián)邦就業(yè)機(jī)構(gòu)。由上所述，聯(lián)邦雇員僅占整個(gè)公共部門人事份額的約10%。相比之下，有53%的公共部門人員受雇于州政府（其中大部分是從事教師和警察行業(yè)），而有35%是地方政府人員。地方政府執(zhí)行了包括自治政府本身的以及由聯(lián)邦州“授權(quán)”給地方當(dāng)局的廣泛的職能。

2006年，德國(guó)聯(lián)邦憲法進(jìn)行了重大改革。部分立法權(quán)力從聯(lián)邦一級(jí)分權(quán)或下放到了州一級(jí)。州一級(jí)對(duì)整個(gè)教育部門以及對(duì)自己的人事和地方政府人事的監(jiān)管都有了獨(dú)立的立法權(quán)。2006年的這些改革和其他的憲法修正案被廣泛地解讀為德國(guó)的聯(lián)邦制從主要是“同質(zhì)性”和“單一聯(lián)邦國(guó)家”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱愘|(zhì)性”和“競(jìng)爭(zhēng)性”的聯(lián)邦國(guó)家。

近年來，一些州開始通過將行政職能移交給地方當(dāng)局來進(jìn)一步下放其行政系統(tǒng)。例如，2005年，位于德國(guó)西南部的巴登-符騰堡州將350個(gè)（共有450個(gè)）區(qū)和地方行政辦公室解散，并將其職能和人員通過授權(quán)轉(zhuǎn)移給了縣和非縣屬市。因此，就行政機(jī)構(gòu)和人事方面而言，州對(duì)次區(qū)域和地方政府的管理在很大程度上已“收縮”。就國(guó)際比較方面而言，權(quán)力下放很明顯。

2.英國(guó)

歷史上，英國(guó)現(xiàn)代地方政府的起源可以追溯到1835年的《市自治政府法》。在1888年到1894年長(zhǎng)期地方改革的基礎(chǔ)上，英國(guó)現(xiàn)代化的兩級(jí)地方政府結(jié)構(gòu)已形成，并持續(xù)到了20世紀(jì)70年代。地方委員會(huì)職責(zé)范圍非常廣泛，這些職責(zé)基本上由部門委員會(huì)（政府委員會(huì)）執(zhí)行，經(jīng)費(fèi)幾乎全部來自當(dāng)?shù)卣魇盏呢?cái)產(chǎn)稅。由于這些原因，20世紀(jì)初的英國(guó)經(jīng)歷了“地方自治的黃金時(shí)代”，這在國(guó)外的當(dāng)代觀察員中備受推崇。

自1980年代以來，英國(guó)政府結(jié)構(gòu)中地方當(dāng)局的地位、職能和自主權(quán)已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。保守黨政府在總理撒切爾夫人帶領(lǐng)下，通過一系列深刻的政策決定和措施，大規(guī)模減少了地方政府的政治和財(cái)政自主權(quán)和職能范圍。結(jié)果，這直截了當(dāng)?shù)匕岩粋€(gè)歷史上“統(tǒng)一的高度分散的”國(guó)家變成一個(gè)“單一的高度集中”的國(guó)家。自1997年以來，托尼·布萊爾領(lǐng)導(dǎo)的新工黨政府通過引進(jìn)新公共管理（NPM）驅(qū)動(dòng)的“最優(yōu)價(jià)值”管理體系進(jìn)一步加強(qiáng)了中央集權(quán)。這使得地方當(dāng)局活動(dòng)受到了中央政府嚴(yán)格的自上而下的績(jī)效管理控制。此后，戴維·卡梅倫領(lǐng)導(dǎo)下的保守自由主義聯(lián)盟政府宣布通過向地方當(dāng)局提供額外權(quán)力來扭轉(zhuǎn)這一中心主義勢(shì)力。2011年的《地方主義法》宣布將下放重要權(quán)力。然而，中央政府對(duì)地方當(dāng)局的財(cái)務(wù)和績(jī)效管理集中控制幾乎沒有減少。

就中央和區(qū)層面之間的關(guān)系而言，新工黨政府通過20世紀(jì)90年代末在蘇格蘭和威爾士建立的選舉產(chǎn)生的區(qū)議會(huì)（議會(huì)），開始了一項(xiàng)歷史性的權(quán)力下放政策。這是通過在上述兩個(gè)地區(qū)舉行的全民公投來進(jìn)行的。隨后，新權(quán)力被分配給新的區(qū)議會(huì)和行政部門。英國(guó)已走上了“準(zhǔn)聯(lián)邦制道路”。然而，這導(dǎo)致了一個(gè)基本上“不對(duì)稱”的異質(zhì)體，因?yàn)樵搰?guó)只有全部人口的約13%居住在這些“準(zhǔn)聯(lián)邦”地區(qū)，而其他人仍然居住在“集權(quán)”統(tǒng)治的英格蘭（見表1，第3行）。2014年9月，在蘇格蘭舉行了一次公投，以決定蘇格蘭是否將繼續(xù)留在英國(guó)或成為獨(dú)立國(guó)家。最終微弱的多數(shù)優(yōu)勢(shì)選擇將蘇格蘭仍留在英國(guó)。公民投票之前和之后的政治爭(zhēng)論引發(fā)了關(guān)于英國(guó)憲法改革，包括地方政府的未來角色和職能的辯論。

3.法國(guó)

法國(guó)是傳統(tǒng)意義上的單一制國(guó)家，可以被認(rèn)為是一個(gè)高度集中的政權(quán)形式。它可以追溯到拿破侖在1800年建立的政權(quán)結(jié)構(gòu)，因此被稱為“拿破侖”時(shí)期。其中大多數(shù)公共任務(wù)由中央執(zhí)行，即通過中央部委或由中央政府任命的省長(zhǎng)指導(dǎo)下的省（100個(gè)）層面的國(guó)家行政部門來執(zhí)行。省和公社的功能較小，并且處于行政長(zhǎng)官的嚴(yán)格掌控下。

在1982年第一次重大的權(quán)力下放行動(dòng)中，該國(guó)府際結(jié)構(gòu)由于地方政府層級(jí)在政治和職能上的提升而出現(xiàn)了深刻的調(diào)整。除了加入22個(gè)大區(qū)作為額外的第三個(gè)地方政府層級(jí)外，改革明確和顯而易見地回避了準(zhǔn)聯(lián)邦制度。這種權(quán)力下放的主要受益者是地方政府自治形式下的100個(gè)省。迄今為止，部門級(jí)別的國(guó)家行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的重要責(zé)任，特別是由國(guó)家有關(guān)人員執(zhí)行的社會(huì)政策和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的責(zé)任，轉(zhuǎn)移到了地方自治形式的省里執(zhí)行。

2003年，法國(guó)進(jìn)入到了權(quán)力下放的第二個(gè)階段?！稇椃ā返谝淮蚊鞔_承認(rèn)法國(guó)是一個(gè)分權(quán)化國(guó)家，提出“部門組織是分權(quán)化的”。與此同時(shí)，各省、區(qū)以及級(jí)別更低的市的職能已經(jīng)擴(kuò)大。由于地方一級(jí)仍然沒有進(jìn)行地方改革，因此，法國(guó)仍有大約3.5萬個(gè)市政府，平均每個(gè)市政府僅有1600名居民。為了支持小城市執(zhí)行地方職能，法國(guó)府際結(jié)構(gòu)就顯得異常復(fù)雜（見表1，第2行）。

盡管權(quán)力下放取得了進(jìn)展，但法國(guó)公共行政仍然具有“雙重性”，根據(jù)這種雙重性，大部分公共任務(wù)繼續(xù)由國(guó)家總部外辦事處在省和地方各級(jí)進(jìn)行。這明顯表現(xiàn)為盡管權(quán)力下放，但仍有一半的公共部門人員是國(guó)家雇員，而且這一份額沒有減少，相反自1980年代以來略有增加。

為了應(yīng)對(duì)復(fù)雜的制度中產(chǎn)生的業(yè)務(wù)問題和職能的紊亂，法國(guó)近年來開始進(jìn)入了府際改革的第三階段，主要目的是精簡(jiǎn)復(fù)雜的體制結(jié)構(gòu)。目前，法國(guó)正在采取立法程序以減少區(qū)的數(shù)量，并創(chuàng)建大都市地方機(jī)構(gòu)。

4.瑞典

瑞典傳統(tǒng)上是一個(gè)單一但明顯分權(quán)的國(guó)家，中央政府基本上履行決策職能。1862年的國(guó)家立法確立了由縣和市組成的兩級(jí)地方政府結(jié)構(gòu)。法律從一開始就賦予這些地方各級(jí)政府自主征稅以支付地方開支的權(quán)力。法國(guó)公共部門人員不到20%是中央政府雇用，而80%以上的公共部門人員是兩級(jí)地方政府系統(tǒng)的雇員，這是法國(guó)權(quán)力下放的有力佐證（見表2，第4行）。

二、地方改革

在歐洲國(guó)家，地方政府通常由市和縣兩個(gè)政府層級(jí)組成。并且不同的國(guó)家具體名稱或術(shù)語不同。德國(guó)，奧地利、比利時(shí)等聯(lián)邦國(guó)家以及西班牙和意大利等準(zhǔn)聯(lián)邦國(guó)家均是如此。在一些國(guó)家，較大的地方當(dāng)局兼具了市級(jí)政府和中央政府的職能，例如德國(guó)的“不設(shè)縣的市”和英國(guó)的“單一政府”（見表1，第1和第3行）。

從19世紀(jì)起，歐洲地方政府已經(jīng)發(fā)展成有組織原則的多職能政府。這一原則意味著廣泛的職能和機(jī)構(gòu)將被吸收并整合到一個(gè)單一的地方政府內(nèi)，由一個(gè)單一的全面負(fù)責(zé)的民選地方當(dāng)局管理和協(xié)調(diào)。

通過對(duì)兩種不同類型歐洲國(guó)家的分析可以區(qū)分當(dāng)?shù)卣母锬Ｊ剑浩渲幸活惛母锸且杂?guó)、瑞典和德國(guó)等為代表的北歐模式。北歐模式地方改革的特點(diǎn)是，假定受影響的市當(dāng)局應(yīng)該有機(jī)會(huì)聽取改革意見，但實(shí)際上國(guó)家政府一級(jí)實(shí)行這種改革是通過強(qiáng)制性立法來進(jìn)行的。在1974年，美國(guó)實(shí)施了地方改革，基層政府（區(qū)/市）平均為14萬居民，其規(guī)?？涨啊ｋS后瑞典也實(shí)行了地方改革，其自治市平均3萬人（見表3）。

第二類改革是在歐洲初具規(guī)模的南歐模式。采取南歐模式的國(guó)家在歷史上和文化上都遵循自愿原則,市政府的合并要基于地方委員會(huì)或有關(guān)當(dāng)?shù)鼐用竦耐?。由于這一原因，很少有市級(jí)政府選擇合并。因此，這些國(guó)家的城市極其分散。雖然市級(jí)政府的地方結(jié)構(gòu)基本上沒有改變，但是為了向這些小規(guī)模的市級(jí)政府提供行政幫助以使其能夠運(yùn)作和提供公共服務(wù)，市級(jí)政府間的新的政府層級(jí)建立起來。

表3 部分歐洲國(guó)家市當(dāng)局和市機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)（2005年）

法國(guó)產(chǎn)生了多且復(fù)雜的包含財(cái)團(tuán)和社區(qū)的市級(jí)政府間間機(jī)構(gòu)（共同體）約15400個(gè)（見表3），在這方面法國(guó)已成為典范。盡管數(shù)量上不那么多，其他南歐國(guó)家也有類似的市政模式。

近年來，新一輪地方一級(jí)的合并在越來越多的國(guó)家呈抬頭之勢(shì)。這一方面是因?yàn)樵诶碚撋虾驼紊?，人們?cè)絹碓蕉嗟嘏行⌒褪泻褪屑?jí)政府間機(jī)構(gòu)的職能，另一方面，地方政府也試圖通過擴(kuò)大轄區(qū)和提升能力來改善地方政府的行政績(jī)效。2007年,丹麥實(shí)施了對(duì)其地方政府的徹底整頓,形成了了平均5.5萬居民的市鎮(zhèn)。希臘與東德國(guó)家也采取了同樣的地方轄區(qū)溫和合并的改革路徑。

最近，打造“大都市的地方政府”勢(shì)頭迅猛，法國(guó)和意大利的大都市較為著名。在法國(guó)目前的改革舉措將建立14個(gè)大都市，包括法國(guó)最大的城市，人口介于660萬人（大巴黎）和21萬人（布列斯特市）之間。在其基本概念中，大都市旨在重構(gòu)成員市的大部分功能，以及相關(guān)部門的一些功能。

應(yīng)該補(bǔ)充說，在大多數(shù)歐洲國(guó)家的大都市，都建立了城內(nèi)區(qū)政府，以便“下放”城市內(nèi)的行政職能，并增加公民參與城市內(nèi)部決策的機(jī)會(huì)。在一些國(guó)家如法國(guó)，其區(qū)政府執(zhí)行主要的行政職能。其他國(guó)家如德國(guó)，區(qū)政府是由當(dāng)選的區(qū)議會(huì)和區(qū)長(zhǎng)建立起來的。德國(guó)最大的兩個(gè)城市柏林和漢堡就屬于這種情況。

總體來看，27個(gè)歐盟國(guó)家的市級(jí)政府平均有5410個(gè)居民，土地面積平均有47平方公里。其中82%地區(qū)的人口少于5000人；500個(gè)城市有10萬以上居民，平均人口為5410人/平方公里；五個(gè)城市有200多萬居民：倫敦740萬，柏林320萬，馬德里320萬，羅馬250萬，巴黎220萬。此外，總共有18個(gè)城市有100多萬居民。

三、職能說明

地方自治的發(fā)展歷史在歐洲國(guó)家有兩種不同的傳統(tǒng)概念。一方面，基本上在歐洲大陸國(guó)家地方自治被認(rèn)為關(guān)鍵在于“基本勝任原則”。這一概念已經(jīng)在憲法和國(guó)家立法以及歐洲委員會(huì)1985年10月通過的“歐洲地方自治憲章”中作了規(guī)定。

《歐洲憲章》第3條規(guī)定：地方當(dāng)局在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，有權(quán)和有能力根據(jù)自己的責(zé)任和當(dāng)?shù)厝嗣竦睦鎸?duì)很大一部分的公共事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和治理。

另一方面，英國(guó)的政治和法律傳統(tǒng)植根于所謂的越權(quán)原則。根據(jù)這一原則,地方當(dāng)局只能行使那些通過立法明確分配給它的責(zé)任和職能。然而基本勝任與越權(quán)這兩項(xiàng)原則之間的區(qū)別已不是特別明確并有些模糊，這主要是出于兩個(gè)原因。首先，2000年《英國(guó)地方政府法》賦予地方當(dāng)局“促進(jìn)其地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境福利”的權(quán)利和義務(wù)。因此，地方當(dāng)局的責(zé)任范圍在立法上更接近于歐洲大陸傳統(tǒng)中的“基本勝任”條款。第二，歐洲大陸國(guó)家的憲法和法律規(guī)定，地方當(dāng)局只能“在法律范圍內(nèi)”行使職權(quán)。這一保留條款常常被證明是一種“特洛伊木馬”?；谶@一原則，（國(guó)家）立法可以制定更嚴(yán)格的法律法規(guī)，其詳細(xì)度已接近越權(quán)原則的效果。

還值得注意的是，大多數(shù)歐洲國(guó)家已將大量工作分配給地方當(dāng)局。如前所述，地方政府層面在個(gè)別國(guó)家府際體系中發(fā)揮功能作用的合理指標(biāo)可以從地方當(dāng)局雇用的人員與公共部門的整體勞動(dòng)力的比例中看出（見表2）。

四、行政現(xiàn)代化

1.新公共管理推動(dòng)的改革

由新公共管理推動(dòng)行政現(xiàn)代化進(jìn)程的這些歐洲國(guó)家已經(jīng)顯示出共同點(diǎn)和差異性，筆者將再次選擇英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、瑞典、匈牙利等幾個(gè)歐洲國(guó)家作為例子來進(jìn)行說明。

在撒切爾政府以及對(duì)要求擴(kuò)大福利國(guó)家的新自由主義批判的推動(dòng)下，1979年后在英國(guó)推行的行政改革旨在減少地方政府所謂的“核心”職能。二十世紀(jì)八十年代，撒切爾政府通過了強(qiáng)制競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)（CCT）立法，責(zé)成地方當(dāng)局將他們的許多業(yè)務(wù)和服務(wù)用于招標(biāo)，目的是通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來消除地方當(dāng)局現(xiàn)有的準(zhǔn)壟斷。由于市政當(dāng)局已按照“買方/提供者拆分”進(jìn)行改組以及“外部活動(dòng)和服務(wù)”外包給外部（一般是適應(yīng)企業(yè)）提供商，因此強(qiáng)制競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)立法對(duì)地方政府的影響在內(nèi)部和外部都相當(dāng)大。1997年之后，英國(guó)新工黨政府撤銷了前保守黨政府的有約束力的強(qiáng)制競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)立法，并反對(duì)前保守黨政府在私有化服務(wù)提供方面的政策。盡管如此，新工黨政府仍然致力于并更進(jìn)一步推進(jìn)了前任政府的新公共管理理論，引進(jìn)且實(shí)行了一個(gè)中央確定和控制的基于指標(biāo)的業(yè)績(jī)管理制度。雖然中央政府對(duì)地方政府自上而下的業(yè)績(jī)管理控制力度有所減小，但該控制力度仍是歐洲其他國(guó)家做不到的。

二十世紀(jì)八十年代，德國(guó)仍然置身于當(dāng)時(shí)國(guó)際上主流的新公共管理推動(dòng)的改革辯論之外。20世紀(jì)90年代初，面對(duì)由德國(guó)統(tǒng)一造成的大量預(yù)算問題，許多地方當(dāng)局轉(zhuǎn)而將新公共管理作為降低成本和提高管理效率的解決方案。在德國(guó)，“新的指導(dǎo)模式”（作為德國(guó)版的新公共管理）主要針對(duì)的是糾正傳統(tǒng)的馬克斯韋伯模型以及其規(guī)則約束的合法性和分層制。這項(xiàng)工作是通過引入管理主義原則，例如業(yè)績(jī)指標(biāo)、成本核算、監(jiān)測(cè)等，以提高行政業(yè)務(wù)的靈活性和效益。同時(shí)它引發(fā)了一場(chǎng)辯論，引引了人們對(duì)自上二十世紀(jì)七十年代以來一直處于被漠視狀態(tài)的（傳統(tǒng)）改革概念的興趣。

法國(guó)在地方政府一級(jí)的組織和人事結(jié)構(gòu)的建設(shè)相對(duì)較晚。1982年權(quán)力下放改革之前，法國(guó)大多數(shù)公共職能都是由中央國(guó)家及其區(qū)和地方辦事處進(jìn)行的。1982年之后,國(guó)家以下各級(jí)才開始建立和管理自己的行政當(dāng)局。更具體而言，社會(huì)政策部門不得不從國(guó)家行政部門中抽調(diào)部分人員來創(chuàng)建組織和人事，以應(yīng)付他們所面臨的新任務(wù)。新的公共管理辯論也伴隨著地方政府的擴(kuò)大而愈發(fā)激烈。在1983年的市長(zhǎng)選舉之后，部分大城市選出了一些堅(jiān)持以新公共管理理念將城市當(dāng)作企業(yè)來經(jīng)營(yíng)的市長(zhǎng)。進(jìn)一步地，基于指標(biāo)基礎(chǔ)之上的績(jī)效管理理念被大力提倡?！耙徽臼健毙偷胤綑C(jī)構(gòu)或服務(wù)社區(qū)提供了一項(xiàng)重要?jiǎng)?chuàng)新，使不同部門、社區(qū)、私人等服務(wù)提供商為公民或客戶提供“一站式”服務(wù)。

在20世紀(jì)90年代初，由于新自由主義政策和市場(chǎng)化要求，國(guó)家新公共管理的辯論終于爆發(fā)，與此同時(shí)瑞典進(jìn)入了緊張的經(jīng)濟(jì)危機(jī)——這是自1945年以來的第一次。一個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的多數(shù)黨政府，暫時(shí)取代當(dāng)時(shí)執(zhí)政的社會(huì)民主黨，在瑞典這一福利國(guó)家宣布了一項(xiàng)“制度變革”。由于社會(huì)服務(wù)傳統(tǒng)上是由地方政府提供的，因此新公共管理部門主要強(qiáng)調(diào)要引入市場(chǎng)化機(jī)制以及外包服務(wù)。而且，“優(yōu)惠券”概念也被引入公共部門以便為希望將子女送到“私立學(xué)校”或非公立學(xué)校的家長(zhǎng)提供財(cái)政補(bǔ)償。由資產(chǎn)階級(jí)多數(shù)黨統(tǒng)治的市,特別是在斯德哥爾摩周圍經(jīng)濟(jì)富裕地區(qū)，都采用了市場(chǎng)導(dǎo)向的外包方法。盡管如此，外包這一行為在地方政府的活動(dòng)和服務(wù)仍然非常有限，平均約占總活動(dòng)和服務(wù)的10%。

在匈牙利，國(guó)家從社會(huì)主義和國(guó)家經(jīng)濟(jì)向民主憲政國(guó)家和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本性轉(zhuǎn)變對(duì)地方行政的構(gòu)建具有決定性的作用。行政現(xiàn)代化面臨著雙重挑戰(zhàn)：一是行政現(xiàn)代化需要通過建立職業(yè)化的無黨派、“韋伯主義”和以規(guī)則為基礎(chǔ)的行政手段,以克服政黨政治化和大部分不稱職政黨過去執(zhí)政的遺留問題。二是國(guó)際和歐洲的新公共管理話語權(quán)與概念影響和驅(qū)動(dòng)了行政現(xiàn)代化。與此同時(shí)，匈牙利加入歐盟的愿望進(jìn)一步推動(dòng)了行政現(xiàn)代化。雖然在內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)調(diào)整過程中，新公共管理的管理工具和手段不斷被引入，但行政現(xiàn)代化進(jìn)程還是受到了以下因素的嚴(yán)重影響：新公共管理概念被引入之時(shí)，“韋伯主義”古典理論、無黨派特征和以規(guī)則為基礎(chǔ)的行政管理等這些基本特征仍未完全建立。

2.對(duì)新公共管理啟發(fā)的行政管理改革的評(píng)價(jià)

在國(guó)際比較研究文獻(xiàn)中，對(duì)國(guó)家行政現(xiàn)代化展開評(píng)價(jià)的研究成果較為豐富。相較而言，對(duì)各級(jí)地方政府新公共管理啟發(fā)采取的行政現(xiàn)代化的研究和評(píng)價(jià)則仍很缺乏。

盡管如此,在德國(guó)進(jìn)行的基于新公共管理指導(dǎo)的經(jīng)驗(yàn)性評(píng)估研究：《德國(guó)的“新治理模式”（CNSM）——指導(dǎo)地方一級(jí)的行政現(xiàn)代化》仍可以為這一研究提供可借鑒思路。研究報(bào)告指出，盡管新公共管理或新治理模式驅(qū)動(dòng)的地方行政現(xiàn)代化建設(shè)影響重大，但其仍未能達(dá)到預(yù)期。對(duì)經(jīng)濟(jì)效率和問責(zé)制在公共行政部門必要性認(rèn)識(shí)的深化，補(bǔ)充、轉(zhuǎn)變和削弱了以前對(duì)法律正確性的固有認(rèn)識(shí),從而有助于在人們文化上和行為上的轉(zhuǎn)變。此外，追溯到二十世紀(jì)七十年代和二十世紀(jì)八十年代的傳統(tǒng)改革概念，目前又重新受到重視并與新公共管理/新治理概念和要素合并。國(guó)際比較分析將傳統(tǒng)法律規(guī)則約束（“韋伯主義”）模型與新公共管理概念和要素結(jié)合為“新韋伯主義”模式。

3.新公共管理與公共部門的腐敗

面對(duì)新公共管理理論的拓展和其在歐洲行政管理的實(shí)踐,一些人提出的問題是：與傳統(tǒng)的韋伯主義管理模式相比，新公共管理的引進(jìn)和應(yīng)用是否對(duì)公共部門人員的行為產(chǎn)生了更積極或負(fù)面的影響。一些學(xué)者提出了質(zhì)疑，認(rèn)為新公共管理可能充滿著助長(zhǎng)腐敗的因素。一方面，在資源和人員管理方面，內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的權(quán)力下放，以及隨之對(duì)分層管理和法律監(jiān)督的控制，可能使有關(guān)公共管理者更容易腐敗。此外，隨著公共職能和服務(wù)的市場(chǎng)化和契約化的增加，公共和私人之間的界限正在模糊，促進(jìn)了公共和私有行為者之間的直接互動(dòng)和談判。因此，置身其中的公共和私有行為者都被納入“機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)”，可能會(huì)助長(zhǎng)賄賂、回扣和尋租的發(fā)生。

有經(jīng)驗(yàn)表明，公共部門人員的“腐敗”自引進(jìn)和應(yīng)用新公共管理的原則和工具以來已經(jīng)有所增加。任何一方的“腐敗”似乎都是危害極大的，尤其是當(dāng)公共部門的職能和服務(wù)是政府從私營(yíng)部門“委托”、“購(gòu)買”和“采購(gòu)”的。

透明國(guó)際對(duì)全球近180個(gè)國(guó)家的公共管理“用戶和客戶”進(jìn)行了調(diào)查和訪談，定期組織腐敗感知指標(biāo)（CPI），以獲得一些新公共管理引致腐敗的實(shí)證證據(jù)。一個(gè)國(guó)家的 CPI得分是基于公共部門人員的腐敗程度——在“0”和“100”之間，即“高度腐敗”和“非常廉潔”之間。

根據(jù)CPI的調(diào)查，歐洲國(guó)家分為三個(gè)明顯不同的類型：一般意義上，“北歐”國(guó)家的得分最高，在共177個(gè)國(guó)家中，北歐有11個(gè)國(guó)家排名前15位，丹麥排名第一，英國(guó)排名第14位?！澳蠚W”國(guó)家形成了另一個(gè)明顯不同的CPI指數(shù)，西班牙排名第40，意大利排名第69，希臘排名第80。最后，中歐和東歐國(guó)家（中東歐國(guó)家）形成了一個(gè)不同的CPI指數(shù)，排名從第38（波蘭）、第47（匈牙利）、第61（斯洛伐克）乃至到越來越靠后的羅馬尼亞和保加利亞，排名分別為69和77。

在闡述國(guó)家和國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的CPI差異時(shí)，需要考慮一系列復(fù)雜因素。在新公共管理驅(qū)動(dòng)的行政現(xiàn)代化之前，國(guó)家傳統(tǒng)的和特定的行政和文化活動(dòng)被視為可能導(dǎo)致腐敗的因素。在南歐國(guó)家，具有歷史和傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)的公共行政的“保護(hù)主義”和“裙帶關(guān)系”（包括黑手黨的滲透）可能會(huì)持續(xù)存在于當(dāng)前的形勢(shì)下并仍然會(huì)促發(fā)腐敗行為。而北歐11國(guó)均是歷史上專業(yè)的行政管理國(guó)家，特別是在“北歐”和“日耳曼”國(guó)家，“韋伯式的”分層管理和“法治”型的法律監(jiān)督使得腐敗得到了控制。

在這種背景下,可以有理由說,引進(jìn)新公共管理對(duì)腐敗形成具有不同的潛在影響。就中東歐國(guó)家而言，可以推斷新公共管理必然會(huì)助長(zhǎng)腐敗行為。因?yàn)樵?990年新公共管理理念被引入時(shí)，管理人員被賦予了靈活的自由裁量權(quán)，但在此之前，專業(yè)的韋伯官僚制公共管理在這些國(guó)家并未得到充分發(fā)展。

在這一點(diǎn)上，在中歐和東歐國(guó)家轉(zhuǎn)型的早期階段（關(guān)于發(fā)展中國(guó)家的普遍問題），世界銀行（和其他有影響力的國(guó)際組織）提倡立即引進(jìn)和應(yīng)用新公共管理。然而，后來世界銀行和其他類似組織已經(jīng)明顯改變了他們的想法和戰(zhàn)略，并接受了“順序”的概念和戰(zhàn)略,他們現(xiàn)在建議在引進(jìn)新公共管理之前要首先建立一個(gè)專業(yè)的“韋伯式”官僚機(jī)構(gòu)。