我國(guó)地方稅體系存在的問(wèn)題及對(duì)策

張忠慧，馬照一

（佳木斯大學(xué)，黑龍江 佳木斯 154007）

地方稅是由中央或地方立法后通過(guò)地方征收、管理，并最終歸入地方進(jìn)行分配和使用的稅，它主要服務(wù)于地方，是現(xiàn)代公共財(cái)政制度不可或缺的重要構(gòu)成。地方稅立法、執(zhí)法、收入分配中具有明顯的地發(fā)性特點(diǎn)，同時(shí)，它還具有稅源同一性、稅種相對(duì)獨(dú)立性的特定，也體現(xiàn)了稅權(quán)平行性、稅權(quán)交叉性、稅收管理滲透性等特點(diǎn)，是促進(jìn)地方發(fā)展和建設(shè)的重要支柱和保證。由此不難發(fā)現(xiàn)，地方稅體系的建立和完善是分稅制財(cái)政體制改革的必然趨勢(shì)和發(fā)展需求，這是由其自身的特殊性和重要性所決定的。本文中，筆者就以“我國(guó)地方稅體系存在的問(wèn)題及對(duì)策”為話題進(jìn)行探討，希望能夠有所貢獻(xiàn)性作用。

1 我國(guó)地方稅體系存在的問(wèn)題

隨著我國(guó)綜合國(guó)力的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增長(zhǎng)，財(cái)政收入在GDP中占的比例也在不斷增加，這就使得各地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和收入也在不斷表現(xiàn)出攀升的勢(shì)頭，這就迫切需要我國(guó)分稅制改革的貫徹和執(zhí)行。但是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，不能忽視的是，財(cái)權(quán)重心上移而管理權(quán)重心下移的現(xiàn)象使得其中的矛盾和問(wèn)題日益顯露并逐漸突出化，這就會(huì)導(dǎo)致基層財(cái)政困難和不合理，加劇了其發(fā)展的艱巨性。此外，隨著資源制約的加大，不動(dòng)產(chǎn)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的影響愈來(lái)愈大，很多關(guān)于分稅制的問(wèn)題也在加劇，這些問(wèn)題諸如地方財(cái)政收入不足等，這就反映出了地方政府將其工作重心或是財(cái)政重心放在了興辦企業(yè)、大搞建設(shè)、增加地價(jià)、增加土地出租等短期性活動(dòng)上。這些嚴(yán)重影響了正常的市場(chǎng)政策，給我們的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)很大的困擾。因此，我國(guó)地方稅體系中最根本的問(wèn)題是沒(méi)有真正形成、執(zhí)行并落實(shí)分稅制，導(dǎo)致了我國(guó)地方稅體系的改革滯后性。下面就我國(guó)地方稅體系存在的問(wèn)題進(jìn)行以下幾個(gè)方面的具體分析。

（1）我國(guó)地方稅體系中的稅收立法權(quán)存在和過(guò)于集中化的問(wèn)題，非常不利于地方獨(dú)立行使其職能。目前，我國(guó)地方稅體系面對(duì)的是稅制建立和執(zhí)行依據(jù)不足的局面，沒(méi)有有效的規(guī)范性依據(jù)和執(zhí)行保證，而中央與地方兩層的稅收立法權(quán)和管理權(quán)都沒(méi)有權(quán)威性和具體性的規(guī)定，致使地方稅種開(kāi)征及調(diào)節(jié)范圍也沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)威性和具體性的規(guī)定。這樣以來(lái)，我們的發(fā)展水平就會(huì)受到很大的局限，讓我們?cè)谶M(jìn)行稅種改革的過(guò)程中走了很多的彎路。以其他國(guó)家相比，我國(guó)在很多方面都表現(xiàn)的不盡如人意，例如：目前世界上超過(guò)130個(gè)國(guó)家和地區(qū)有房地產(chǎn)稅或類(lèi)似稅種，通過(guò)房地不分割的規(guī)定來(lái)統(tǒng)一征收房地產(chǎn)稅或財(cái)產(chǎn)稅并將其作為地方稅；此外，這些國(guó)家或地區(qū)的地方政府或議會(huì)都有著對(duì)于稅率和計(jì)稅依據(jù)等多個(gè)方面制定的自主權(quán)。

（2）我國(guó)地方稅體系中具有地方稅收收入規(guī)模較小且與地方財(cái)政支出需求之間有差距的問(wèn)題。稅制改革以來(lái)，除了具有共享性的幾個(gè)稅種（如營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)或個(gè)人所得稅等）以外，絕大部分的地方稅種普遍存在著收入規(guī)模小、稅源分散、征收難度大的特點(diǎn)，這就加劇了地方稅收收入在整體稅收收入中比重偏小的矛盾，也加劇了地方財(cái)政收入和地方財(cái)政支出比例的嚴(yán)重不平衡性。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)地方稅收收入在地方財(cái)政中的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際水平。為此，在實(shí)際的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，地方政府不得不分擔(dān)很多諸如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生發(fā)展、公路道路建設(shè)、農(nóng)田水利發(fā)展等具有基礎(chǔ)性建設(shè)意義的發(fā)展重任，使得地方政府會(huì)出現(xiàn)財(cái)政上的嚴(yán)重不平衡性，造成保障地方財(cái)政經(jīng)常性支出需求的嚴(yán)重不足。

（3）我國(guó)地方稅體系中具有地方稅制結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題，這就使得那些影響力強(qiáng)的主體稅種缺乏情況的產(chǎn)生。根據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，我國(guó)每年地方稅收入與國(guó)家稅收總收入的比例均在26%以下，在所有這些地方稅種中，只有城市維護(hù)建設(shè)稅和房產(chǎn)稅的收入可以達(dá)到百億元的規(guī)模，其他稅種達(dá)不到所規(guī)定的規(guī)模。根據(jù)目前的稅制結(jié)構(gòu)分析，我國(guó)地方稅種中的共享稅和地方稅的比例嚴(yán)重不平衡，前者的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于后者，這就使得地方稅收在其地方經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮的建設(shè)性和發(fā)展性作用有限，使得地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展得到極大限制。從實(shí)質(zhì)上說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行的地方稅體系中最根本的問(wèn)題就是缺乏具有對(duì)地方財(cái)力起到?jīng)Q定性、長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性的主體稅種，這就使得地方財(cái)政收入往往會(huì)呈現(xiàn)出不穩(wěn)定、費(fèi)規(guī)模性的局面，最終結(jié)果就是會(huì)導(dǎo)致地方政府自主調(diào)控經(jīng)濟(jì)能力的削弱。

2 我國(guó)地方稅體系存在問(wèn)題的對(duì)策

通過(guò)以上對(duì)于我國(guó)地方稅體系中存在問(wèn)題的分析，我們必須要認(rèn)識(shí)到解決這些問(wèn)題的緊迫性和必要性。為此，應(yīng)該把握世界稅制改革與發(fā)展趨勢(shì)，通過(guò)將我國(guó)基本國(guó)情和世界各國(guó)先進(jìn)有效的各種稅制改革成功經(jīng)驗(yàn)的結(jié)合來(lái)解決我國(guó)地方稅體系存在的問(wèn)題。以稅收效率與稅收公平為基本原則，科學(xué)有效地進(jìn)行地方稅主體稅種的選擇和執(zhí)行，構(gòu)建主稅種和輔稅種的合理配置，共同促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和協(xié)同，加快地方稅的改革進(jìn)程，為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造科學(xué)的稅制大環(huán)境。那么，以下幾個(gè)方面就是進(jìn)行我國(guó)地方稅體系存在問(wèn)題的具體對(duì)策。

（1）進(jìn)行稅權(quán)劃分的法制化。中央應(yīng)賦予地方政府一定的地方稅種設(shè)置權(quán)力，這是進(jìn)行稅權(quán)劃分法制化的具體體現(xiàn)。根據(jù)西方各國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，以法律的形式將中央與地方稅權(quán)劃分確定下來(lái)并予以執(zhí)行是非常有效的手段。為此，可以采用“全國(guó)性公共產(chǎn)品由中央政府來(lái)提供、地方性公共產(chǎn)品由地方政府來(lái)提供、幾個(gè)地區(qū)共同受惠的公共產(chǎn)品由地區(qū)聯(lián)合提供”的做法來(lái)進(jìn)行稅權(quán)劃分，保證各級(jí)政府都具有各自獨(dú)立的收入和支出，并在法律范圍內(nèi)為地方政府的財(cái)政運(yùn)行提供了基本準(zhǔn)則和活動(dòng)依據(jù)，極大地避免了中央和地方政府之間互相扯皮、混亂不清的問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，稅權(quán)的縱向劃分以中央有選擇性集權(quán)與地方適度分權(quán)相結(jié)合為原則，構(gòu)建各自相對(duì)獨(dú)立的稅收體系并以相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)助制度為輔助以形成具有“中央集權(quán)為約束、地方政府履行貫徹、共同規(guī)范公平發(fā)展”的良性發(fā)展局面。

（2）要鞏固和完善營(yíng)業(yè)稅的主體地位，加強(qiáng)地方稅所發(fā)揮的配置性作用。將營(yíng)業(yè)稅作為地方主體稅種主要是因?yàn)椋菏紫?，營(yíng)業(yè)稅具有稅源豐富和增長(zhǎng)潛力大的特點(diǎn)，對(duì)于地方財(cái)政增長(zhǎng)具有重要保障性作用；再者，營(yíng)業(yè)稅是一種屬于地方征收稅范圍的服務(wù)業(yè)稅，它本身對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要促進(jìn)性作用；最后，營(yíng)業(yè)稅在為地方政府的配置資源以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中起著重要的決策性作用。是政府增加收入，保障民生的一個(gè)重要組成部分。基于以上原因的分析，將營(yíng)業(yè)稅作為地方主體稅種勢(shì)必會(huì)促進(jìn)地方資源配置的合理化和有效化，并且它可以在相對(duì)來(lái)說(shuō)長(zhǎng)期的時(shí)間內(nèi)存在。

（3）要積極改革財(cái)產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅，使得它們可以積極發(fā)揮分配調(diào)節(jié)性功能。財(cái)產(chǎn)稅的特點(diǎn)是具有不可移動(dòng)性、地域性和普遍性，是地方稅稅基的理想選擇。因此，要積極改革所轄地區(qū)內(nèi)的財(cái)產(chǎn)稅，鼓勵(lì)并督促企業(yè)和居民承擔(dān)其所應(yīng)擔(dān)負(fù)的納稅義務(wù)。讓財(cái)產(chǎn)稅在所有稅種中占的比例逐漸增大，有利于政府稅收的增加。此外，財(cái)產(chǎn)稅稅基具有非流動(dòng)性和直接性等優(yōu)勢(shì)，這就可以為地方財(cái)政提供穩(wěn)定的收入且不易于波動(dòng)，可以對(duì)于營(yíng)業(yè)稅的缺陷起到互補(bǔ)的作用。另一方面，還要積極通過(guò)調(diào)整征收范圍的設(shè)置和完善性調(diào)整，將個(gè)人所得稅的征收與居民的實(shí)際生活水平結(jié)合起來(lái)，解決以往出現(xiàn)的更“逆調(diào)節(jié)”等弊端，促進(jìn)地方政府稅收的良性發(fā)展。

（4）要積極改革資源稅和環(huán)境稅并以此來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的完善性轉(zhuǎn)變。改革資源稅的重點(diǎn)在于征收范圍的擴(kuò)大，以強(qiáng)化收入和兼顧級(jí)差等為原則，完善改革資源稅和環(huán)境稅，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的完善性發(fā)展。因此，除了要繼續(xù)保證對(duì)于礦產(chǎn)品和鹽等稅收的征收，還要加大范圍對(duì)于諸如原油、天然氣、煤炭、地?zé)帷⒌V泉水、各種原礦等進(jìn)行稅收征收，逐步實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)因自然資源所產(chǎn)生的級(jí)差收入以及由于市場(chǎng)價(jià)格差異產(chǎn)生的不同收益等。征收環(huán)境稅從根本上來(lái)說(shuō)是為要根提高國(guó)民的生活環(huán)境質(zhì)量，從源頭上對(duì)于污染源進(jìn)行抑制的同時(shí)還要強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性，這樣就能使生態(tài)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于社會(huì)的長(zhǎng)期健康發(fā)展。

（5）對(duì)于城建稅也進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)家發(fā)展小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略策略以及實(shí)施。在我國(guó)，目前的城市維護(hù)建設(shè)稅屬于一種附加征收稅種，那么，首先要改革和完善城市維護(hù)建設(shè)稅的征稅性質(zhì)，將其設(shè)置為一種獨(dú)立的稅種，明確其具體的征收對(duì)象、征收范圍以及稅款用途等，與國(guó)家大力發(fā)展小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略方針保持一致性。而后，還要在征收范圍擴(kuò)大化上進(jìn)行努力，進(jìn)一步明確只要是在中華人民共和國(guó)境內(nèi)所有享受公共設(shè)施、社會(huì)公益服務(wù)并有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入的單位和個(gè)人均應(yīng)該繳納城建稅；對(duì)于計(jì)稅依據(jù)做出明確規(guī)定，基于城建設(shè)施收益與稅收負(fù)擔(dān)相一致的原則來(lái)進(jìn)行計(jì)稅依據(jù)的制定，合理設(shè)置稅率標(biāo)準(zhǔn)并給與切實(shí)執(zhí)行。

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