閑置及低效利用土地處置方略探究

【摘要】當(dāng)前，經(jīng)濟社會發(fā)展需求與國土資源相對稀缺的矛盾日益突出，閑置及低效利用土地卻在各地仍不同程度的存在，有的數(shù)量還比較大。針對這種現(xiàn)狀，筆者從客觀、主觀方面對閑置及低效利用土地存在的原因進(jìn)行了深入分析，并提出了合理化的處置方略。

【關(guān)鍵詞】閑置；低效；土地；處置

當(dāng)前，經(jīng)濟社會快速發(fā)展，土地資源供需矛盾日益突出。特別是在全國耕地面積越來越逼近18億畝“紅線”的嚴(yán)峻形勢下，中央加大了對土地的宏觀調(diào)控，土地利用管理實行了嚴(yán)而又嚴(yán)的審批制度。然而，有的地方土地批而未征、征而未供、供而未用，土地閑置及低效利用的現(xiàn)象卻仍然大量存在，造成了土地資源和資產(chǎn)的浪費，阻礙了經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

那么，造成土地閑置及低效利用的原因是什么呢？又如何清理和盤活這些閑置及低效利用的土地，對其進(jìn)行科學(xué)利用與管理，更好地服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展呢？筆者就此談幾點初淺的看法。

一、閑置或低效利用土地存在的原因分析

（一）土地利用規(guī)劃、供地計劃的制定不合理和執(zhí)行不力是造成閑置或低效利用土地的源頭。土地利用規(guī)劃、供地計劃在制定過程中沒有經(jīng)過科學(xué)嚴(yán)密的論證，制定出的土地利用規(guī)劃、供地計劃不合理，不能發(fā)揮其應(yīng)有的權(quán)威指導(dǎo)作用，執(zhí)行過程中隨意調(diào)整。有的用地項目選址不符合規(guī)劃需要進(jìn)行一系列的規(guī)劃調(diào)整審批；列入供地計劃的項目由于各種原因卻不能得到落實，而未列入供地計劃的項目卻急著要上，這必然造成部分項目用地在一定時間內(nèi)會閑置或低效利用。

（二）征地供地工作推進(jìn)不及時，造成土地閑置或低效利用。在征地過程中，不少農(nóng)民對補償標(biāo)準(zhǔn)、土地價格、利益分配等問題存有異議，影響和干擾征地工作。還有一些項目由于缺少建設(shè)用地指標(biāo)，導(dǎo)致政府無法如期征地，有些農(nóng)用地在進(jìn)行了前期開發(fā)，但后續(xù)工作跟不上，難以有效利用。有的用地項目雖然已經(jīng)批準(zhǔn)征地，由于政策調(diào)整和規(guī)劃變更等原因，在項目實施過程中又必須進(jìn)行調(diào)整，或改變選址范圍、或改變規(guī)劃參數(shù)等條件，影響了項目的供地進(jìn)而影響開工，從而造成土地閑置或低效利用。

（三）部分開發(fā)商存在囤地現(xiàn)象。土地作為一種稀缺資產(chǎn)，具有保值和增值作用，從長遠(yuǎn)來看有很好的增值預(yù)期，囤積和炒賣土地比正常的開發(fā)行為周期短、利潤高，省心省事、風(fēng)險小。因此，一些開發(fā)商意識到坐等地價翻番是比建房、賣房更大、更快的暴利獲取方式后，他們看中的便不再是土地的產(chǎn)出效應(yīng)，而是土地的升值效應(yīng)。取得一塊土地后，對其投入盡可能少的資金，然后拿這塊土地抵押后繼續(xù)購入新的土地，采取推遲開發(fā)來獲得更多的利潤導(dǎo)致了土地的閑置。另外，部分企業(yè)由于自身資金周轉(zhuǎn)或經(jīng)濟實力發(fā)生變化，大部分資金用于繳納土地出讓金，無法消化土地，放緩開發(fā)節(jié)奏，也導(dǎo)致了囤地現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（四）經(jīng)濟體制改革造成土地閑置或低效利用。隨著經(jīng)濟體制改革的逐步深化，市場經(jīng)濟快速發(fā)展，國家宏觀調(diào)控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷變化，許多企業(yè)被兼并、重組或關(guān)閉，有的停產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)或破產(chǎn)，企業(yè)原有部分土地長期處于閑置或低效利用狀態(tài)。這些企業(yè)因資金和規(guī)劃等原因，如果不能轉(zhuǎn)產(chǎn)新上項目，所占大量土地將在一定時間內(nèi)持續(xù)閑置或低效利用。

（五）尚未形成完善的閑置或低效利用土地查處機制。每一宗閑置或低效利用土地的出現(xiàn)，都牽涉錯綜復(fù)雜的社會關(guān)系，涉及相應(yīng)的人、財、物，涉及地方政府前期的拆遷、人員安置、土地補償、基礎(chǔ)設(shè)施配套、規(guī)劃審批等多種問題。查處難是顯而易見的，僅僅靠國土資源管理部門來認(rèn)定、處置，很難達(dá)到目的，必須依靠當(dāng)?shù)卣?、法院、公安、財政、建設(shè)、規(guī)劃、審計等多個管理部門。相關(guān)法律法規(guī)的不完善也是導(dǎo)致閑置土地處置難度大一個原因。

二、防范和處置閑置或低效利用土地的方略

（一）制定并嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃和供地計劃，從源頭上遏制土地閑置或低效利用?？茖W(xué)制定并嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃和供地計劃，統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地，保障土地的可持續(xù)利用，充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃和供地計劃應(yīng)有的權(quán)威指導(dǎo)作用，從源頭上減少和防范閑置或低效利用土地的出現(xiàn)。

（二）積極解決困難，及時做好征地供地工作，有效防范閑置或低效利用土地的產(chǎn)生。深入基層，廣泛聽取村兩委和被征地農(nóng)民的意見，對征地工作中人民群眾反映強烈的問題，認(rèn)真研究解決，總結(jié)經(jīng)驗，破解難題。同時，切實做好失地農(nóng)民保障工作，合力制定征地補償標(biāo)準(zhǔn)，解決失地農(nóng)民的后顧之憂，確保如期征地供地，防止因征地供地工作推進(jìn)不及時，影響用地項目審批手續(xù)的辦理，造成土地閑置或低效利用。

（三）建立健全土地市場誠信體系，有效遏制企業(yè)囤地行為。通過建立土地市場誠信體系并與有關(guān)部門共享。對于開發(fā)商自身原因造成的閑置，除了收回閑置土地，取消有嚴(yán)重閑置土地行為的發(fā)展商在土地一級市場上投標(biāo)的資格外，還可以通過限制貸款和融資、收取稅費等措施提高閑置土地的財務(wù)成本，從而加大開發(fā)商的財務(wù)風(fēng)險、政策風(fēng)險和市場風(fēng)險等，減少囤地行為。

（四）建立健全閑置或低效利用土地的共同查處機制。由于造成土地閑置或低效利用的原因很多，情況復(fù)雜，推進(jìn)閑置或低效利用土地的處置利用和再開發(fā)需要各個部門互相配合，形成合力才能實現(xiàn)。由政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)，組織專門班子，建立由發(fā)改、城建、規(guī)劃、國土以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等多部門分工協(xié)作的共同查處機制。配合土地批后跟蹤監(jiān)管工作，了解每宗土地是否開工以及開工進(jìn)度等信息，及時掌握每宗土地的利用動態(tài)，構(gòu)建閑置或低效利用土地數(shù)據(jù)庫。同時，政府部門應(yīng)定期公布所有土地開發(fā)情況、閑置情況及閑置土地依法處置的情況，將每一幅用地都置于公眾監(jiān)督之下，以借助社會和輿論的壓力來監(jiān)督和打擊開發(fā)商的囤地行為。

（五）針對各類土地閑置或低效利用的原因，進(jìn)行分類處置。在建立閑置土地數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，根據(jù)每宗閑置土地產(chǎn)生的原因，擬定不同處置方案。

對土地閑置超過1年的用地單位征收土地閑置費；對開發(fā)面積不足三分之一或者已投資占總投資額不足25%，除征收土地閑置費外，對建設(shè)單位的經(jīng)濟能力、土地實際需求量進(jìn)行重新評估；對確因無力全面開發(fā)，切實做好協(xié)調(diào)工作，采取補償?shù)姆绞接枰允栈?。對閑置超過2年的建設(shè)用地，應(yīng)無償收回。收回的國有土地要納入儲備，作為存量建設(shè)用地進(jìn)行管理使用。