建設(shè)工程招投標(biāo)過程中圍標(biāo)串標(biāo)問題分析及對策研究

【摘要】圍標(biāo)串標(biāo)等不正當(dāng)競爭行為在很大程度上擾亂了招投標(biāo)市場的正常秩序、影響了建設(shè)工程的合理實(shí)施，甚至還成為腐敗滋生的源頭。本文基于我國建設(shè)工程招投標(biāo)中圍標(biāo)串標(biāo)的具體表現(xiàn)，對我國建設(shè)市場常見的一些圍標(biāo)串標(biāo)行為進(jìn)行了特征分類和成因分析，并從資格審查、監(jiān)督管理、電子招投標(biāo)制度、建設(shè)領(lǐng)域誠信體系的建立和大力懲治招投標(biāo)腐敗五個方面有針對性的提出了遏制圍標(biāo)串標(biāo)行為的相應(yīng)對策，以期完善招投標(biāo)流程，促進(jìn)建筑市場有序發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】建設(shè)工程；招投標(biāo)；圍標(biāo)串標(biāo)；對策研究

0 引言

如何有效防范建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)活動中的圍標(biāo)串標(biāo)行為，使招投標(biāo)程序更加公平和完善，是工程建設(shè)招投標(biāo)領(lǐng)域的一個重要課題。近年來，隨著建設(shè)項(xiàng)目的不斷膨脹，各級招投標(biāo)監(jiān)管部門也隨著市場的變化采取了一些有效的積極措施，對工程建設(shè)領(lǐng)域中存在的問題進(jìn)行認(rèn)真督察和治理，工程建設(shè)市場也得到了不斷的完善，使建設(shè)市場監(jiān)管體系日趨健全，盡管如此，建設(shè)市場招投標(biāo)過程中屢見不鮮的圍標(biāo)串標(biāo)問題嚴(yán)峻[1]。由于建設(shè)項(xiàng)目的圍標(biāo)串標(biāo)具有隱蔽性強(qiáng)、欺騙性大、危害性重和取證難等特點(diǎn)[2]，監(jiān)管部門對于圍標(biāo)串標(biāo)行為的查處往往會陷入困境。

為此，本文從建設(shè)工程項(xiàng)目圍標(biāo)串標(biāo)的定義入手，明確界定圍標(biāo)串標(biāo)的特征和分類，并據(jù)此深入分析造成建設(shè)市場圍標(biāo)串標(biāo)之風(fēng)盛行的內(nèi)在因素，最后，筆者從嚴(yán)格投標(biāo)人資格條件審查、積極推行電子招標(biāo)投標(biāo)制度、加強(qiáng)工程中標(biāo)后的監(jiān)督管理、健全建設(shè)領(lǐng)域誠信體系和加大查處力度堅(jiān)決懲治腐敗五個層面對防范和減少招投標(biāo)過程中圍標(biāo)串標(biāo)行為的出現(xiàn)進(jìn)行具體研究分析，在最大程度上為規(guī)范建設(shè)市場招投標(biāo)制度做出努力。

1 圍標(biāo)串標(biāo)的定義

建設(shè)項(xiàng)目的圍標(biāo)是指幾個利益相關(guān)者事先約定，為爭取自己或者利益相關(guān)者的利益最大化，通過不正端手段惡意抬高或壓低建設(shè)項(xiàng)目投標(biāo)報(bào)價，他們通過限制競爭，排擠其他通過正規(guī)途徑進(jìn)行投標(biāo)的合法投標(biāo)人，使自己意愿中的利益集團(tuán)中標(biāo)，從而謀取不正當(dāng)利益的手段和行為[3]。其中，該不正當(dāng)競爭中圍標(biāo)行為的發(fā)起者稱為圍標(biāo)人，直接參與圍標(biāo)行為的投標(biāo)人稱為陪標(biāo)人。

建設(shè)項(xiàng)目的串標(biāo)行為是指在建設(shè)項(xiàng)目投標(biāo)過程中，投標(biāo)人之間通過“相互串通投標(biāo)報(bào)價”，使用不正當(dāng)?shù)氖侄危陬^或書面）相互通氣，協(xié)商投標(biāo)報(bào)價，達(dá)成一致意見，它是通過串標(biāo)的利益集團(tuán)來掌控整個項(xiàng)目的合同價，為一己之利而損害國家或招標(biāo)人權(quán)益的行為[4]。

2 圍標(biāo)串標(biāo)的分類

2.1投標(biāo)人之間

投標(biāo)人之間的圍標(biāo)串標(biāo)行為主要有以下幾種：一是投標(biāo)人之間通過相互約定，最后以相同或相近的價格來惡意抬高或壓低投標(biāo)報(bào)價；二是投標(biāo)人事先進(jìn)行了內(nèi)部“競價”和協(xié)商，內(nèi)定中標(biāo)人，在參加投標(biāo)活動時再分別以高、中、低價位報(bào)價，使內(nèi)定中標(biāo)人中標(biāo) [5]；三是投標(biāo)前某一投標(biāo)人通過給予其他投標(biāo)人適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，達(dá)成利益共同體，最后不論誰中標(biāo)，均由其承包項(xiàng)目。

2.2投標(biāo)人與招標(biāo)人之間

投標(biāo)人與招標(biāo)人之間的圍標(biāo)串標(biāo)行為主要體現(xiàn)在：一是招標(biāo)人在開標(biāo)前以非法手段拿到投標(biāo)文件并私自開啟，并設(shè)法將其他有競爭力投標(biāo)人的標(biāo)書情況透露給自己的意向投標(biāo)人，或者違法協(xié)助意向投標(biāo)人撤換和修改投標(biāo)文件；二是在投標(biāo)截止日期之前，招標(biāo)人為了讓意向投標(biāo)人中標(biāo)，私自向意向投標(biāo)人泄露標(biāo)底；三是招標(biāo)人在正式對外招標(biāo)之前就已經(jīng)內(nèi)定了中標(biāo)人，并想盡辦法排斥其他有正當(dāng)投標(biāo)者 [6]。

2.3投標(biāo)人與其他相關(guān)人員之間

投標(biāo)人與其他相關(guān)人員之間的圍標(biāo)串標(biāo)行為主要有：一是投標(biāo)人事先與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)串通一氣，使后者為某個特定投標(biāo)人“量身定做”資格審查條件，以非法手段排斥其他潛在投標(biāo)者；二是與評標(biāo)專家串通在投標(biāo)文件上標(biāo)注標(biāo)記或通過其他方式使得評標(biāo)專家在評分時對投標(biāo)者的打分具有偏向性。

自由建設(shè)招投標(biāo)市場中，各投標(biāo)主體本應(yīng)是相互獨(dú)立的競爭關(guān)系，這些不正當(dāng)?shù)恼型稑?biāo)和其他相關(guān)人員圍標(biāo)串標(biāo)行為導(dǎo)致的將會是整個行業(yè)的萎靡，同時也讓一些真正具有開發(fā)實(shí)力的投標(biāo)單位意識到走正當(dāng)途徑已經(jīng)不能解決問題，于是也開始“拉幫結(jié)派”，逐漸形成整個建設(shè)招投標(biāo)市場更大的毒瘤。鑒于此，對這些圍標(biāo)串標(biāo)行為進(jìn)行具體的成因分析并做出具有針對性的建議措施，已是迫在眉睫。

3 圍標(biāo)串標(biāo)產(chǎn)生的原因

3.1法規(guī)體系不完善

我國工程建設(shè)招投標(biāo)機(jī)制起步較晚，對招投標(biāo)制度及企業(yè)資質(zhì)、個人執(zhí)業(yè)資格等管理的相關(guān)法律法規(guī)還不健全。雖然法律規(guī)范文件較多，但是行政主管部門目前主要依靠《招標(biāo)投標(biāo)法》等國家和地方性法規(guī)監(jiān)督招投標(biāo)工作，原則性規(guī)定較多而實(shí)際操作實(shí)施細(xì)則較少，這在一定程度上為不正當(dāng)?shù)馁Y質(zhì)掛靠提供了可操作的空間[7]。

3.2施工企業(yè)的投機(jī)行為

一方面，有部分施工企業(yè)總想走捷徑，它們非但不通過加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部管理、降低工程成本和提高工程質(zhì)量來增強(qiáng)效益，反而利用投機(jī)取巧的方式，一心只想中標(biāo)，過分注重眼下的短期效益[8]；另一方面，有一些施工企業(yè)效益開始下滑甚至為負(fù)值時，為避免在激烈的市場競爭中被迫淘汰的命運(yùn)，不惜鋌而走險，通過不正當(dāng)?shù)暮献麝P(guān)系充當(dāng)陪標(biāo)的角色來維持企業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)[9]。

3.3招投標(biāo)監(jiān)管部門之間職能交叉、監(jiān)管乏力

雖然我國已出臺有關(guān)文件規(guī)定政府投資項(xiàng)目的招投標(biāo)監(jiān)督管理各方及其職責(zé)，但是招投標(biāo)相關(guān)部門職能仍然有交叉、沖突[10]。以重慶市為例，目前，重慶市對公管辦的職能定位不清，有些區(qū)公管辦受區(qū)發(fā)改委、區(qū)城鄉(xiāng)建委、區(qū)財(cái)政局等招投標(biāo)、政府采購行政主管部門委托，履行招投標(biāo)、政府采購以及其他公共資源綜合交易監(jiān)督執(zhí)法和有關(guān)行政審批（核準(zhǔn)）等職責(zé)；有些區(qū)公管辦只負(fù)責(zé)招投標(biāo)交易中心現(xiàn)場的監(jiān)督、接受投訴等。這種招投標(biāo)監(jiān)管模式往往造成部門職能交叉、多頭管理、同體監(jiān)督，而在公管辦接到投訴時，卻沒有查處職能，再加上部門之間聯(lián)動機(jī)制不夠，造成信息不暢，監(jiān)管缺位、乏力。

4 防范、減少圍標(biāo)串標(biāo)行為的對策研究

圍標(biāo)串標(biāo)是一個世界性問題，目前沒有特別有效的措施杜絕圍標(biāo)串標(biāo)[11]。為減少圍標(biāo)、串標(biāo)的發(fā)生，只有依托科技手段，從招投標(biāo)環(huán)節(jié)入手，查找各環(huán)節(jié)的薄弱點(diǎn)，完善評標(biāo)辦法，加強(qiáng)制度建設(shè)，多措并舉治理圍標(biāo)串標(biāo)。

4.1嚴(yán)格投標(biāo)人資格條件審查

串標(biāo)操作的一個常見手法是直接針對某一特定投標(biāo)人的條件編制相應(yīng)招標(biāo)文件，它往往在資格預(yù)審、工程經(jīng)驗(yàn)、信譽(yù)打分等方面表現(xiàn)出明顯的傾向性，表面上是選擇有實(shí)力的企業(yè)，實(shí)際上卻是對內(nèi)定的意向單位設(shè)定的評標(biāo)辦法。

筆者認(rèn)為為了改善這種現(xiàn)狀，必須從以下幾個方面加以努力。一是嚴(yán)把項(xiàng)目的報(bào)建關(guān)。在設(shè)置投標(biāo)人資質(zhì)條件時，不得提出高于招標(biāo)工程標(biāo)準(zhǔn)所需要的資格等要求，對招標(biāo)人隨意提高投標(biāo)資質(zhì)等級和設(shè)置其他條款排斥潛在投標(biāo)人的，一律不予備案[12]。二是推行并落實(shí)資格后審制度。在工程項(xiàng)目的施工招標(biāo)中，對一些執(zhí)行通用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或?qū)κ┕ぜ夹g(shù)標(biāo)準(zhǔn)和性能要求沒有特殊要求的建設(shè)項(xiàng)目，均推廣實(shí)行資格后審制度；對于其他技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)特別復(fù)雜或者具有特定專業(yè)技術(shù)要求的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行資格預(yù)審制度。三是實(shí)行招標(biāo)文件范本。減少招標(biāo)人或代理機(jī)構(gòu)對招標(biāo)文件重要條款或評標(biāo)辦法的隨意修改，增加招標(biāo)文件的公正性，提高招標(biāo)文件的正確性和嚴(yán)肅性。

4.2積極推行電子招標(biāo)投標(biāo)

傳統(tǒng)的招投標(biāo)方式要耗費(fèi)大量的人力和物力，人為因素影響很大，給圍標(biāo)串標(biāo)者以可乘之機(jī)[13]。推行招投標(biāo)全程電子化可以有效降低招投標(biāo)成本、提高招投標(biāo)效率、阻斷圍標(biāo)串標(biāo)事件發(fā)生的途徑，為進(jìn)一步推動招投標(biāo)行業(yè)的誠信建設(shè)、規(guī)范招投標(biāo)市場行為，起到至關(guān)重要的作用。

一是投標(biāo)信息保密，阻斷了傳統(tǒng)違規(guī)途徑。公告、報(bào)名、下載招標(biāo)文件、答疑等均通過網(wǎng)上進(jìn)行，投標(biāo)人信息進(jìn)行高度保密處理，使?jié)撛趪鷺?biāo)串標(biāo)者因信息獲取渠道受阻知難而退；二是設(shè)置多輪檢查，遏制定向廢標(biāo)；三是實(shí)行留痕操作，強(qiáng)化招投標(biāo)節(jié)點(diǎn)監(jiān)控，充分利用電子招投標(biāo)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對招投標(biāo)全過程的完整記載，對違規(guī)操作實(shí)時預(yù)警和及時糾正。

4.3加強(qiáng)工程中標(biāo)后的監(jiān)督管理

目前，建設(shè)市場招標(biāo)投標(biāo)工作中圍標(biāo)串標(biāo)行為屢禁不止的首要原因就是一些個人借用法人資格違規(guī)參與招投標(biāo)，并在收到中標(biāo)通知書后違規(guī)將工程轉(zhuǎn)發(fā)包給他人。為避免這種不正當(dāng)競爭行為，就必須加強(qiáng)對工程中標(biāo)后的監(jiān)督管理。

一是推行中標(biāo)考察制。招標(biāo)項(xiàng)目完成開標(biāo)后，對中標(biāo)候選人進(jìn)行中標(biāo)考察，查證其企業(yè)資質(zhì)、投標(biāo)文件等的真實(shí)性；二是加強(qiáng)對項(xiàng)目現(xiàn)場管理人員監(jiān)管。推行電子考勤制，對施工班子、監(jiān)理人員進(jìn)行指紋備案和押證施工；三是建立嚴(yán)密的監(jiān)督檢查機(jī)制。對施工現(xiàn)場各項(xiàng)制度的落實(shí)情況進(jìn)行不定期的抽查核實(shí)，對項(xiàng)目上出現(xiàn)的資質(zhì)掛靠、轉(zhuǎn)發(fā)包、違法分包等違規(guī)行為嚴(yán)肅查處，并重點(diǎn)檢查合同履約情況，對擅自改變合同條款的行為進(jìn)行嚴(yán)肅查處。

4.4重新建立健全誠信體系

《關(guān)于開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作的意見》中規(guī)定：要全力完善建設(shè)工程領(lǐng)域現(xiàn)有的信譽(yù)評價體系，落實(shí)好項(xiàng)目考核制度，對建設(shè)市場各參與主體的合同履約情況等實(shí)行市場信用記錄，大力整合建設(shè)領(lǐng)域相關(guān)部門和行業(yè)的信用數(shù)據(jù)，建立綜合性的數(shù)據(jù)庫[14]?，F(xiàn)階段一個很不正常的現(xiàn)象是，一直履行誠信為本的企業(yè)往往無法生存，那些靠投機(jī)取巧發(fā)家的企業(yè)卻蓬勃發(fā)展，為了讓建設(shè)市場恢復(fù)它應(yīng)有的樣貌，我們必須重建社會主義市場經(jīng)濟(jì)的誠信體系，從根本上扭轉(zhuǎn)目前的這種不正之風(fēng)。為此，我們應(yīng)充分利用各種信息平臺，在全國范圍內(nèi)逐步形成互聯(lián)互通的工程建設(shè)領(lǐng)域誠信體系，并將相關(guān)信息納入全國統(tǒng)一的企業(yè)和個人誠信系統(tǒng)。

4.5加大查處力度堅(jiān)決懲治腐敗

在建設(shè)領(lǐng)域，招投標(biāo)過程中的各種利益關(guān)系是腐敗滋生的溫床，因此，要有效整頓建設(shè)市場圍標(biāo)串標(biāo)行為就必須加大對腐敗問題的查處力度，嚴(yán)肅查處各類違法違紀(jì)案件，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，絕不姑息。對不認(rèn)真履職、監(jiān)管不力、不作為、慢作為、亂作為等，造成重大投資失誤、建設(shè)項(xiàng)目損失浪費(fèi)嚴(yán)重、重大質(zhì)量安全責(zé)任事故、造成嚴(yán)重社會影響等情況的，將按照黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)辦法，從嚴(yán)進(jìn)行責(zé)任追究，觸犯刑律的，移送司法處理。

5 總結(jié)

總之，圍標(biāo)串標(biāo)行為對社會會產(chǎn)生極大的消極影響，它不僅損害國家和社會的公共利益，嚴(yán)重?cái)_亂自由公正的招投標(biāo)市場及項(xiàng)目交易秩序，而且會進(jìn)一步毀壞社會公平、正義和誠信體系。因此，需要在法律法規(guī)層面進(jìn)一步對“圍標(biāo)”、“串標(biāo)”的認(rèn)定做出具體規(guī)定，通過相應(yīng)的定性指標(biāo)，來不斷完善相關(guān)法律法規(guī)和圍標(biāo)、串標(biāo)行為的認(rèn)定程序，使監(jiān)督機(jī)構(gòu)對圍標(biāo)串標(biāo)行為的處罰實(shí)現(xiàn)有據(jù)可依。同時，還應(yīng)制定更為嚴(yán)格的處罰措施，使“圍標(biāo)串標(biāo)者”的行為成本遠(yuǎn)高于其風(fēng)險收益，從而對“圍標(biāo)串標(biāo)者”形成有效的威懾。另一方面，政府應(yīng)當(dāng)加大力度對現(xiàn)有的招投標(biāo)體系進(jìn)行逐漸深入的改革，建立健全跟社會發(fā)展相一致的招投標(biāo)模式，并且形成多部門參與的協(xié)調(diào)、監(jiān)管機(jī)制，使真正具有資質(zhì)和實(shí)力的企業(yè)發(fā)揮社會建設(shè)中流砥柱的作用。

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