論集體土地征收產(chǎn)生收益的公平分配

胡嘯塵福州大學(xué)，福建 福州 350108

論集體土地征收產(chǎn)生收益的公平分配

胡嘯塵
福州大學(xué)，福建 福州 350108

我國現(xiàn)行的集體土地征收收益分配制度極不合理，國家壟斷土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，以補(bǔ)償價格低價征收集體土地，再以高價出讓，從中獲取高額的土地利益，而農(nóng)民集體及其成員難以參與土地利益的分配。這一分配制度據(jù)以存在的集體土地產(chǎn)權(quán)制度是以政治手段強(qiáng)行推行的特殊制度，直接導(dǎo)致集體土地所有權(quán)的嚴(yán)重受限。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理地評估土地價值，重塑農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體，明確農(nóng)民集體成員的社員權(quán)，進(jìn)而落實利益參與主體，改革土地征收產(chǎn)生收益的分配方式。

集體土地征收；公平分配；所有權(quán)

一、引言

我國現(xiàn)行的集體土地征收產(chǎn)生收益分配制度主要是以《土地管理法》第四十七條為核心規(guī)定，但這一規(guī)定不僅對農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低而且分配方式也不公平，農(nóng)民根本不能分享土地征收帶來的巨大收益。這一分配制度是由我國特有的集體土地產(chǎn)權(quán)制度所決定的，而集體土地產(chǎn)權(quán)制度又是農(nóng)民集體制度的核心內(nèi)容，由于我國集體土地產(chǎn)權(quán)制度特殊的發(fā)展過程，導(dǎo)致集體土地征收產(chǎn)生收益分配制度在市場經(jīng)濟(jì)中難以公平補(bǔ)償真正的利益主體。鑒于此，本文主要對集體土地產(chǎn)權(quán)制度、集體土地征收產(chǎn)生收益分配制度及其成因進(jìn)行探討和批判，并提出公平分配集體土地征收產(chǎn)生收益的建議，從而切實維護(hù)農(nóng)民集體及其成員的土地利益。

二、集體土地征收的概念

集體土地征收，是指國家基于公共利益，依據(jù)法律規(guī)定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，給予農(nóng)民集體及其成員一定的補(bǔ)償，強(qiáng)制取得農(nóng)民集體享有的集體土地所有權(quán)，從而使得集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐男姓袨椤?/p>

這一行為的特征：①單方性。征收主體只能是國家，其他任何組織和個人不得征收集體土地，并且是單向征收，即只能將集體土地征收為國家建設(shè)用地，而不能將國家建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有的土地。②法律性。非有法律規(guī)定的原因不得征收，征收必須依據(jù)法律進(jìn)行，及保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益不受侵害征收完成后，國家對于征收的土地所有權(quán)受到法律保護(hù)。③強(qiáng)制性。征收非協(xié)議行為，而是行政行為，具有相當(dāng)?shù)膹?qiáng)制力。它表現(xiàn)為國家基于公共目的而行使征收農(nóng)地權(quán)力，這種權(quán)力高于其他一切主體對于土地的權(quán)利，任何土地權(quán)利人都必須服從于國家農(nóng)地征收權(quán)力。但還需要國家同被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織以征收為依據(jù)訂立行政合同為前提。④補(bǔ)償性。依據(jù)憲法，征收集體土地必須事先補(bǔ)償。但是，這種補(bǔ)償并非完全補(bǔ)償而是一種有限補(bǔ)償。

三、現(xiàn)行的集體土地征收收益分配制度成因

（一）特殊時期的發(fā)展模式

國家主導(dǎo)的群眾性運動是現(xiàn)在農(nóng)村土地權(quán)屬

制度形成的主要原因。國家這樣的安排，是為了集中資源為重工業(yè)的發(fā)展進(jìn)行原始積累。集體化程度越高，對于農(nóng)產(chǎn)品資源控制力度越強(qiáng)，對于急需大量投入的重工業(yè)發(fā)展是越有利的。而為了達(dá)到工業(yè)積累的目的，所有農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)所依賴的物質(zhì)條件——土地，必須集中起來，才便于國家對農(nóng)副產(chǎn)品的控制，因此國家透過對集體組織的控制以實現(xiàn)對土地的控制進(jìn)而實現(xiàn)對農(nóng)產(chǎn)品的國家壟斷。

（二）所有權(quán)主體虛位

1982年《憲法》規(guī)定：重新建立的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)人民政府為政權(quán)的基層單位。同時，在村一級建立了農(nóng)民群眾自治組織村民委員會，取代了原來的生產(chǎn)大隊，村民委員會下設(shè)村民小組取代原來的生產(chǎn)隊，分別管理本村、組范圍內(nèi)的各種社會事務(wù)。“政社合一”的人民公社解體，但是鄉(xiāng)、村一級的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織卻沒有建立，原有的集體組織缺乏合法繼承者，因此農(nóng)村集體土地所有權(quán)沒有組織代表。

然而，現(xiàn)實中村民委員會往往成為農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表，其法律依據(jù)是《民法通則》第七十四條，但這一規(guī)定僅是賦予了其對于集體財產(chǎn)的經(jīng)營管理權(quán)，并且根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會僅是農(nóng)村群眾性自治組織，承擔(dān)的是本村的社會事務(wù)，不享有對土地的所有權(quán)，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也僅是一個被授權(quán)管理經(jīng)營集體土地的組織。由此看來，集體土地所有權(quán)的主體也不是村民委員會，真正的集體土地所有權(quán)主體應(yīng)該是農(nóng)民集體。但是根據(jù)《物權(quán)法》第六十條，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也不能等同于農(nóng)民集體，因為該條明確規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織只是代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)，并不是真正的權(quán)利主體。這樣一來，農(nóng)民集體現(xiàn)實當(dāng)中根本不存在，或者說沒有組織具有法律上的完全代表的資格。集體土地所有權(quán)的主體是處于虛位的狀態(tài)。這也反映出我國關(guān)于集體土地所有權(quán)的法律規(guī)定是處于互相沖突的狀態(tài)。因此在集體土地所有權(quán)缺乏實際主體代表的情況下，國家就間接地掌握農(nóng)村集體土地的處分權(quán)以保證農(nóng)村土地的穩(wěn)定性。

（三）集體土地所有權(quán)的受限——不自主、無處分權(quán)

集體土地所有權(quán)，應(yīng)該是勞動群眾集體組織依法對其土地享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。但是由于法律規(guī)定，在土地權(quán)屬轉(zhuǎn)變中，集體土地所有權(quán)只能轉(zhuǎn)變?yōu)閲彝恋厮袡?quán)。申請用地的組織只能以國家制定的價格向國家申請建設(shè)用地使用權(quán)，而不能與集體組織直接協(xié)商。這是國家對于集體土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)做出的限制。

原因是土地肩負(fù)至關(guān)重要的社會功能。所有權(quán)人在行使權(quán)利時不僅要增進(jìn)個人利益而且應(yīng)最大限度地增進(jìn)公共利益。狄驥說過，“土地所有權(quán)并非為土地所有人之利益存在，僅為增進(jìn)人類之共同需要而賦予保有土地之社會機(jī)能而已?！蓖恋氐臍w屬和利用與人類的發(fā)展和社會和諧緊密相關(guān)，正是由于土地肩負(fù)著極其重要的社會功能，土地權(quán)的行使就必須較大地考慮其承載的社會公共利益。

我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式主要以家庭為基本單位的“小農(nóng)生產(chǎn)”方式承擔(dān)了其他產(chǎn)業(yè)不可能接收的勞動力就業(yè)壓力；根據(jù)有關(guān)調(diào)查，農(nóng)民收入的主要組成是經(jīng)營土地而得農(nóng)業(yè)收入，對于維持農(nóng)民基本生活具有重要作用。因此，土地是集體經(jīng)濟(jì)組織成員就業(yè)和維持基本生活的社會保障，是集體成員最基本的人權(quán)保證。

（四）目前集體土地收益的來源

一般而言，集體土地收益來源有因其天然稀缺性的自然增值，或因投資的增值，但主要是國家調(diào)控行為改變土地用途對于集體土地增值影響最大。集體土地征收后會產(chǎn)生巨大的收益，新產(chǎn)生的利益將遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民獲得的補(bǔ)償價格，從而產(chǎn)生巨大的價格差，產(chǎn)生這一差距的直接原因是國家對土地的調(diào)控行為，而調(diào)控行為據(jù)以產(chǎn)生的法律原因是由征收帶來的土地所有權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變。法律對國有土地和集體土地的用途有嚴(yán)格區(qū)分，根據(jù)《土地管理法》相關(guān)規(guī)定，我國只有用途法定的農(nóng)地、建設(shè)用地以及其他土地三類土地。因此土地法律屬性不同直接導(dǎo)致土地用途不同，而在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)，土地使用的一般規(guī)律是農(nóng)業(yè)用途的集體土地其產(chǎn)生收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于商業(yè)用途的國家建設(shè)用地所產(chǎn)生的收益。所以，集體土地征收帶來的是差額巨大的不同收益之間的轉(zhuǎn)變。土地的法律屬性的轉(zhuǎn)變，并不是直接導(dǎo)致收益產(chǎn)生的直接原因，僅僅是給國家的出讓建設(shè)用地行為提供了可能性而已。只有國家第一次出讓建設(shè)用地使用權(quán)時，增值才會產(chǎn)生，而國家的出讓行為，是對于土地這一不可再生資源的

調(diào)控行為，屬于國家的一種宏觀調(diào)控，若國家放棄了對土地市場的調(diào)控，即所有的土地都可以進(jìn)入市場交易，那么土地轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生的收益將被數(shù)量巨大的潛在土地資源所稀釋，高額的土地收益將消失。

四、現(xiàn)有集體土地征收收益分配制度及其批判

（一）集體土地征收收益分配制度

根據(jù)我國目前的法律和實際中的做法，國家給集體土地確定的是補(bǔ)償價值，即低價征用；再以高價將征收的集體土地有償出讓給其他用地者。因此，集體土地征收后產(chǎn)生收益主要有地方政府、投資單位分享，國家得到的部分就是國家出讓土地價格與土地征收補(bǔ)償價格之間巨大的價格差，投資方則是因投資、經(jīng)營行為獲得土地價格上漲的部分。而被征地的農(nóng)民集體及對被征收的土地享有利益的承包經(jīng)營戶得到的只是用于替代土地的對集體成員的社會保障價格，甚至更低。

對于農(nóng)民集體及失地成員的補(bǔ)償，《土地管理法》第四十七條對征地補(bǔ)償做出了詳細(xì)的規(guī)定，第一，補(bǔ)償?shù)囊笫潜３直徽鞯剞r(nóng)民原有生活水平。第二，補(bǔ)償?shù)姆秶ㄍ恋匮a(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費。第三，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費由法律規(guī)定，即被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。但是特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的標(biāo)準(zhǔn)。第四，補(bǔ)償價格的上限為不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的總和加上地上附著物和青苗的補(bǔ)償費且安置補(bǔ)助費最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。

（二）集體土地征收收益分配制度的批判

1.對被征地集體成員分配利益過低。首先是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，國家對于被征地的農(nóng)民集體及失地的集體成員的補(bǔ)償費用只包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費,忽略了不同土地的區(qū)域位置因素。例如位于城市附近的集體土地就要比山區(qū)的集體土地在征收后產(chǎn)生的收益更大。很明顯，現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對于不同土地的補(bǔ)償價格實施的是“一刀切”的做法，有違公平原則。另外，即使是這樣的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，《土地管理法》對于補(bǔ)償費用也嚴(yán)格規(guī)定了補(bǔ)償?shù)纳舷?。它完全剝奪了農(nóng)民集體對集體土地征收后用途轉(zhuǎn)變的預(yù)期土地收益的分配份額。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)或者至少已經(jīng)開始向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營多元化、銷售國際化，從而使土地雖然都是農(nóng)業(yè)用途，但是每年的效益都可能會有很大的差異。

其次，分配方式不公。從《土地管理法》第四十七條可以看出，國家只按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。它僅保證被征地集體成員能夠維持原來的生活水平，本質(zhì)上還是農(nóng)民在土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途情況下的生活水平，是一種排斥了農(nóng)民在土地用途轉(zhuǎn)換后于原區(qū)域內(nèi)生活的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這就說明，被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織及失地的集體成員分配到的并不是土地征收產(chǎn)生的收益部分。享有被征收土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織，卻不能享受到因征收產(chǎn)生的收益，嚴(yán)重違背“誰所有，誰受益”的所有權(quán)制度基本規(guī)則。而國家卻強(qiáng)制、低價補(bǔ)償征收集體土地，以降低用地成本，擴(kuò)大利益主體的利益空間，滿足政府財政目標(biāo)。這就導(dǎo)致了集體經(jīng)濟(jì)組織根本就不能參與到收益的分配當(dāng)中去。

根據(jù)《土地管理法實施條例》，“土地補(bǔ)償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”，這一規(guī)定說明，即使是在現(xiàn)有及其不公平的應(yīng)該分配給集體成員的利益中，集體經(jīng)濟(jì)組織是利益的承受者，而并不是對于被征收土地的享有利益的具有承包經(jīng)營權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。從現(xiàn)在征收土地中暴露出來的突出問題來看，集體經(jīng)濟(jì)組織享有土地補(bǔ)償費，集體經(jīng)濟(jì)組織再分配這筆款項，不僅助長鄉(xiāng)村一級組織的貪污、腐敗行為，而且它嚴(yán)重違背集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員據(jù)以其承包經(jīng)營權(quán)對于土地的預(yù)期利益。在現(xiàn)在以家庭承包為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制下，集體土地的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，集體經(jīng)濟(jì)組織享有土地的所有權(quán)，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員對土地其享有的承包經(jīng)營權(quán)，該土地上的收益完全歸其承包經(jīng)營戶所有，集體經(jīng)濟(jì)組織沒有任何資格分享土地上產(chǎn)生的利益。只是在土地被征收時，集體經(jīng)濟(jì)組織享有的所有權(quán)，再具體一點說是處分權(quán)，才有形式上的意義，但是即使是征地這一行為的發(fā)生，現(xiàn)階段的經(jīng)營體制決定的利益格局，不能因集體經(jīng)濟(jì)組織名義上的處分權(quán)而遭到破壞。集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)在已經(jīng)失去原有的組織目的，因此本就不應(yīng)該享有利益分配的權(quán)利。另外集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)變

化，不再是原有的合作組織，兩者之間也沒有繼承性，而且，現(xiàn)在的農(nóng)村組織僅僅承擔(dān)名義的召集，并沒有所有者，承包制度的本意就是實現(xiàn)耕者有其田而已。據(jù)此，農(nóng)民集體不應(yīng)該參與分配集體土地征收后產(chǎn)生的收益。

最后，缺乏社會保障。征地中，必須正視的一個現(xiàn)實問題是農(nóng)村土地對于農(nóng)民來講是一份社會保障。在國家不能給失地的集體經(jīng)濟(jì)組織的成員一份不低于原生活標(biāo)準(zhǔn)的社會保障，也沒有其他手段來代替土地為農(nóng)民保障的情況下，土地征收只會損害集體內(nèi)的農(nóng)民的利益。并且，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償是以一次性的現(xiàn)金補(bǔ)償實現(xiàn)的，一經(jīng)征地，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員就喪失了在農(nóng)村生存的根基，農(nóng)民又無法在城市完全立足，最終結(jié)果可能是城市貧民窟化與農(nóng)村社會沖突的同步加劇，大規(guī)模的社會動蕩不可避免。由于僅僅對被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員進(jìn)行有限的貨幣補(bǔ)償，且即使土地被征收，失地的集體成員仍然要在被征地的輻射范圍繼續(xù)生活或者帶著有限的補(bǔ)償款進(jìn)入城鎮(zhèn)，并且對于以農(nóng)為職業(yè)的集體成員來說尤其是中老年的成員，他們?nèi)狈D(zhuǎn)變職業(yè)的能力和難以承擔(dān)征地帶來的急劇上漲的生產(chǎn)生活成本，被征地的集體成員生活難以為繼，其生活水平甚至將遠(yuǎn)不及被征地前的標(biāo)準(zhǔn)。

2.政府成為參與利益分配的一方。在集體土地征收中，政府是征收集體土地并且轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)的唯一主體，政府壟斷了土地征收價格和建設(shè)用地出讓價格，通過低買高賣獲得了極高的價格差，但是行政行為不能獲利。但是現(xiàn)實中，增值的收益往往成為政府財政收入的主要組成部分，而財政收入不應(yīng)該由政府的“經(jīng)營性”收入主要組成，而應(yīng)該由稅收主要組成。國民因經(jīng)濟(jì)行為而向國家支付的費用，出讓土地的集體經(jīng)濟(jì)組織并沒有因出讓行為獲得利益，也就是說，既然失地的集體及其成員沒有分配利益，那么政府也就不應(yīng)該分享土地征收后產(chǎn)生的利益。

五、公平分配集體土地征收收益

（一）科學(xué)合理地評估土地價值和補(bǔ)償分配利益

科學(xué)合理地評估土地價值和補(bǔ)償分配利益，應(yīng)當(dāng)對集體成員公平補(bǔ)償。公平原則就要求按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則以協(xié)商方式達(dá)成市場價格進(jìn)行交易。集體土地的價值應(yīng)該以土地的實際市場價格為基礎(chǔ)，而我國現(xiàn)有的征收估價制度以征收土地平均年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償，使農(nóng)民不可能參與集體土地征收收益的分配，極大地?fù)p害失地農(nóng)民的利益，并且缺乏正當(dāng)性。關(guān)于這一點可以參照我國香港地區(qū)的補(bǔ)償機(jī)制，政府對被征收土地的補(bǔ)償以收地當(dāng)日的市價來計算，如果市價不足以補(bǔ)償原有業(yè)主遷移新居或重新作業(yè)，政府會在法律許可的補(bǔ)償外另加一筆恩恤補(bǔ)償。

（二）切實維護(hù)農(nóng)民集體的收益分配權(quán)

1.集體土地所有權(quán)主體歸位。集體土地所有權(quán)的主體就是農(nóng)民集體，只有明確了集體土地所有權(quán)的主體，將集體土地所有權(quán)真正還給它原來的所有者行使，充分利用集體土地所有權(quán)為集體及其成員謀得合理公正的權(quán)益，但是現(xiàn)實中卻缺乏明確的具體形式或者說對外代表。筆者認(rèn)為，使集體土地所有權(quán)主體歸位，最重要的是明確農(nóng)民集體成員的社員權(quán)。雖然集體土地不歸集體成員所有，但是集體土地所有權(quán)的法律屬性是勞動群眾集體所有權(quán)，集體成員共同對土地收益享有權(quán)利，保護(hù)集體土地所有權(quán)歸根結(jié)底保護(hù)的是集體成員的權(quán)利，農(nóng)民集體產(chǎn)生的任何利益都要分配給集體成員，那么在涉及集體土地征收這樣重大事項時，全體集體成員就應(yīng)該具有在民主、科學(xué)的議事程序中發(fā)表意見、監(jiān)督等權(quán)利。因此，集體成員在農(nóng)民集體內(nèi)的權(quán)利越明確，行使權(quán)利的程序越清晰，農(nóng)民集體才可能具有意思表達(dá)的基礎(chǔ)。意志機(jī)關(guān)一旦形成，作為集體土地所有權(quán)的主體——農(nóng)民集體便基本歸位。以此實際中確立農(nóng)村集體對于集體土地所有權(quán)的主體地位，也省去對村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間復(fù)雜關(guān)系的研判。設(shè)置民主、科學(xué)的程序以行使集體成員的社員權(quán)，實現(xiàn)其土地利益，《土地承包法》第十八條明確規(guī)定：“承包方案應(yīng)當(dāng)按照本法第十二條的規(guī)定，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意?！钡诙邨l規(guī)定：“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按期約定?！惫P者認(rèn)為，凡是涉及農(nóng)

民集體的重大事物都應(yīng)參照以上規(guī)定，制定相應(yīng)的程序，以大多數(shù)成員意見作為主要依據(jù)，并兼顧個別意見，以保證集體成員的土地利益。

2.應(yīng)該受益的對象。投資者。建設(shè)用地不足是引起集體土地征收的經(jīng)濟(jì)原因。根據(jù)“誰投資，誰收益”的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則。投資者應(yīng)該參與該收益的分配。沒有投資，沒有基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，就沒有土地增值的收益，就不會存在集體土地征收后潛在的收益。

除了建設(shè)用地使用人應(yīng)當(dāng)參與增值的分配，農(nóng)民集體及其成員毋庸置疑地也應(yīng)當(dāng)參與分配。第一，根據(jù)“誰所有，誰受益”的所有權(quán)制度基本規(guī)則?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定集體土地的主體是農(nóng)民集體，保障農(nóng)民集體的集體土地所有權(quán)，管理應(yīng)服從權(quán)利人。真正的權(quán)利主體應(yīng)該享受到因處分行為獲得收益。第二，由于國家在特殊時期的發(fā)展模式，犧牲農(nóng)業(yè)以補(bǔ)貼工業(yè)發(fā)展，在分配征收收益時，必須對于整體農(nóng)村反哺，財富應(yīng)該從二、三產(chǎn)業(yè)中向農(nóng)業(yè)做相當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移，并且著重向作出犧牲的被征地的農(nóng)民集體傾斜。第三，集體成員必須是收益分配的主要獲得者。首先，土地是農(nóng)民集體據(jù)以存在的主要財產(chǎn)，在某些地區(qū)，甚至也可以說是唯一財產(chǎn)。集體土地為集體成員提供了就業(yè)及生存的一切條件。那么農(nóng)民集體只要不解散，集體成員不退出集體，農(nóng)民集體就要繼續(xù)承擔(dān)這一責(zé)任。其次，集體成員享有土地承包經(jīng)營權(quán)，如果土地未被征收，則集體成員可以在承包期限內(nèi)完全享有土地上的利益，政府、農(nóng)民集體對此沒有分配的任何權(quán)利來源。

全國其他的農(nóng)民集體也應(yīng)該參與分配。被征地的農(nóng)民集體應(yīng)該反哺未被征地的集體。土地征收產(chǎn)生的收益來自經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家的調(diào)控，二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的行為無關(guān)。尤其是城市郊區(qū)和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，征地會產(chǎn)生更大的收益。但是，這部分收益是因為土地用途的轉(zhuǎn)變才產(chǎn)生的土地級差收益，而土地非農(nóng)用途的轉(zhuǎn)變不必須產(chǎn)生級差收益，還與建設(shè)用地的供給和需求有關(guān)。建設(shè)用地的需求是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，建設(shè)用地的供給就是國家控制的結(jié)果，國家對于集體土地征收限制越大，建設(shè)用地供給緊張，集體土地征收后產(chǎn)生收益就比較大，國家對于集體土地征收限制放松，建設(shè)用地供給充足，集體土地征收后產(chǎn)生收益就比較少。國家這樣的控制力度當(dāng)然決定了集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地被征收所產(chǎn)生的潛在利益的多寡。土地級差收益不僅因為土地征收的限制產(chǎn)生，還與土地的空間位置有關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，因工商業(yè)發(fā)展，非農(nóng)用途會產(chǎn)生更大的收益，建設(shè)用地緊張，土地價格會上漲得非常高，因為土地位置的原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的地區(qū)土地征收后產(chǎn)生的收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)。這一巨額收益是以其他集體土地不得進(jìn)入土地市場為代價的，即國家排除了其他集體進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，從而使得轉(zhuǎn)讓出土地的農(nóng)民集體在這一行為中是沒有競爭的，因此，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償其他的農(nóng)民集體。

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（責(zé)任編輯：彭 琳）

胡嘯塵（1990-），男，河南南陽人，福州大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：民商法。

2014-11-21

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