我國社會組織公信力的建設路徑——基于政府購買公共服務的分析

苗紅培

(山東大學政治學與公共管理學院，山東濟南 250100)

公共服務提供是政府的基本職能，政府提供哪些公共服務、如何來提供公共服務是公共管理探討的重要問題。20世紀70、80年代以來，西方國家開始了新公共管理運動，政府與市場、社會的互動日益頻繁，政府購買服務合同或者合同外包成為公共服務改革的重要舉措。我國在20世紀90年代也開始向社會力量購買公共服務的嘗試，經(jīng)過二十年多的發(fā)展，公共服務購買已經(jīng)成為一種重要的服務提供模式［1］，社會組織也成為政府購買公共服務的重要合作伙伴［2］。但審視政府和社會組織在公共服務領域的合作，仍有諸多的問題需要解決。其中，社會組織公信力低下是影響政府向社會組織購買公共服務的關鍵因素。要在理清我國社會組織公信力現(xiàn)狀及其影響的基礎上，挖掘公信力現(xiàn)狀的成因，探討社會組織公信力提升的有效路徑。

一、政府購買公共服務與社會組織公信力

(一)社會組織公信力是成功購買的基礎

政府購買公共服務，既可以和企業(yè)合作，也可以和社會組織合作?！霸诠卜仗峁┲校菭I利組織相較于企業(yè)而言可獲得更多的社會信任;而相對于政府而言，非營利組織的去官僚化結構和服務于特定人群的特征，使得非營利組織具有政府無法比擬的公共服務提供優(yōu)勢。”［3］社會組織受到非分配約束，基于人們彼此之間的信任能夠降低交易成本，再加上和政府共同一致的目標與追求［4］，使其在公共服務提供中的優(yōu)勢更加明顯，并逐漸發(fā)展成為政府公共服務提供的重要合作伙伴。我國政府向社會組織購買公共服務已取得初步成效，在滿足多樣化和異質化的公共需求的同時，也提高了公共服務提供的效率，降低了公共服務提供的成本。

但政府在選擇合作伙伴時是有標準的，并不是所有的社會組織都照單全收。除了考慮社會組織的合法性、能力等方面的因素之外，社會組織公信力是關鍵因素。公信力是社會對一個組織的認可及信任程度［5］，社會組織的公信力通過社會組織的影響力、號召力、社會形象等體現(xiàn)，是影響社會組織發(fā)展的核心因素。國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》中關于“承接主體”的規(guī)定就突出了公信力的重要性，盡管《意見》并沒有用“公信力”這一表述方式，但無論是內部治理結構、社會和商業(yè)信譽，還是保險繳納的規(guī)定都與公信力高度相關。具有公信力的社會組織才是合法的、獨立的、誠信的社會組織，才能夠堅守其志愿性、民間性、非營利性等組織特性，兌現(xiàn)對利益相關方的承諾，與政府一道擔當起公共服務的重任，實現(xiàn)其使命。

(二)政府購買是培育社會組織公信力的契機

恩格斯說:“社會一旦有技術上的需要，則這種需要就會比10所大學更能把科學推向前進?！保?］在新中國建國之初的“總體性社會”之下，社會組織幾乎失去了發(fā)展的空間。改革開放之后，社會組織迎來發(fā)展的春天并經(jīng)歷了一個爆炸式增長的階段，歷經(jīng)1990年至2000年之間的三次清理整頓之后，發(fā)展才逐步步入正軌。不可否認，受制于歷史和現(xiàn)實諸多因素，我國社會組織在發(fā)展中存在著一些與現(xiàn)實需求不符的方面，比如內部治理結構的混亂、對政府的高度依賴、公信力危機等。慈善組織等社會組織的失范行為更是刺激著公眾的神經(jīng)，如“中國母親”胡曼莉被起訴事件、郭美美炫富事件等。慈善組織的公信力備受挑戰(zhàn)，反應了慈善組織等社會組織內部管理的混亂和政府外部監(jiān)管的不力。

無論是出于自身生存發(fā)展的考慮，還是出于對社會公眾質疑的回應，我國社會組織都需要一個大的變革，以增強公信力。政府向社會組織購買公共服務為社會組織公信力提升提供了一個契機，一方面政府購買時會選擇那些誠信度高的社會組織作為合作伙伴，這會激發(fā)社會組織主動加強內部管理，樹立誠信形象。公信力是社會組織的生命力，公信力高的社會組織才具備作為政府合作伙伴的基本資質，否則，社會組織從一開始就失去了與政府在公共服務領域合作的機會。另一方面，在合作過程中，基于政府和社會組織之間的購買合同，政府會對社會組織進行監(jiān)督。政府向社會組織購買公共服務，但政府仍承擔公共服務提供的兜底責任，由直接的生產(chǎn)者轉變?yōu)楸O(jiān)督者。政府購買為社會組織發(fā)展注入了強勁的動力，政府從外部監(jiān)督，社會組織從內部強化管理，創(chuàng)造了社會組織公信力培育的契機。

二、社會組織公信力現(xiàn)狀及成因

(一)社會組織公信力現(xiàn)狀

公信力是影響社會組織發(fā)展的關鍵因素，缺乏公信力，社會組織便失去了賴以生存與發(fā)展的根基。［7］社會組織從理論上說具有民間性、非營利性、志愿性和獨立性等組織特性，從而將自身與政府、企業(yè)區(qū)分開來。審視我國社會組織發(fā)展現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)社會組織在民間性、非營利性、志愿性、獨立性等方面都存在著一定的問題。從民間性來看，維持社會組織自身特性的民間性被行政化、官僚化等傾向侵蝕。社會組織發(fā)展需要一定的資源，有的社會組織為了生存主動接近政府，邀請政府人員到社會組織任職，或者通過模仿策略，建立起一套與政府組織相對接的組織結構，從而更好地獲取資源。［8］這扼殺了社會組織相對于政府的獨立性，使社會組織民間性受損。從非營利性來看，一些社會組織，特別是一些經(jīng)濟領域內的社會組織，名為服務社會，實際上是走上了“逐利”“唯利”的道路。［9］社會組織的營利性行為使其背離非盈利性、公益性等組織特性，社會組織公信力下降。社會組織公信力的下降在慈善組織中表現(xiàn)尤為明顯，也因為公信力下降受到的沖擊最大。搜狐網(wǎng)曾在線調查“造成中國慈善事業(yè)落后的主要原因”，62．26%的投票網(wǎng)民都認為“中國慈善機構的公益性令人懷疑”是造成中國慈善事業(yè)落后的主要原因之一。［10］

社會組織不佳的公信力現(xiàn)狀對政府購買公共服務產(chǎn)生了消極影響。政府向社會組織購買公共服務時，政府是公共服務的安排者，扮演著精明的購買者、老道的采購員和富有經(jīng)驗的檢查員角色［11］，社會組織是公共服務“優(yōu)秀的生產(chǎn)者”。購買者和生產(chǎn)者之間理應是平等的合作伙伴關系，二者共同保證公共服務的提供。但是，從我國政府購買的現(xiàn)狀來看，社會組織公信力不足使購買陷入窘境。由于社會組織公信力不足，公眾習慣于接受政府的安排，而對于由社會組織來生產(chǎn)公共服務則抱著復雜的心理，其中不乏不信任、抗拒等心理，致使政府向社會組織購買公共服務缺乏寬松的環(huán)境。不僅如此，即使政府向社會組織購買公共服務在合同簽訂階段順利進行，若社會組織公信力不足，則在合同履行階段，極有可能出現(xiàn)違背宗旨的行為，如偷工減料、降低服務質量和標準等。由于我國政府購買實施的時間還不長，政府的經(jīng)驗也不足，尚未形成一套健全的監(jiān)督評估機制。這樣，那些違規(guī)操作的社會組織如蒙混過關，則公共服務接受者的利益就會受損，繼而導致公眾對購買行為的抵制和排斥?？傊鐣M織公信力是社會組織立足的根基，也是政府和社會組織合作的最為重要的條件，若社會組織公信力不足，則政府向社會組織購買公共服務必然會受到諸多牽絆，難以順利開展。

(二)社會組織公信力現(xiàn)狀的成因

1．傳統(tǒng)政治文化的約束

中國有2 000多年封建社會的發(fā)展歷史，劉澤華教授將這一歷史時期的特征概括如下:一是以王權為中心的權力系統(tǒng);二是以這種權力系統(tǒng)為骨架形成的社會結構;三是與上述狀況相應的觀念體系。［12］權力系統(tǒng)、社會結構、觀念體系共同打造了一個君君臣臣父父子子的穩(wěn)定有序的社會格局，社會中的每一個人都受到來自這三個方面的約束而被定格在一個固定位置上。我國古代也有結社，比如當時曾出現(xiàn)了行業(yè)協(xié)會、慈善組織、文化學術組織、秘密結社等現(xiàn)代社會組織的雛形。但我國傳統(tǒng)社會并不具備西方社會那種追求平等、自由等個人權利的條件，事實上，我國傳統(tǒng)社會家國同構的特征給民間組織發(fā)展提供的空間是非常有限的。正因為如此，我國的社會組織是在近代以來才獲得了相對充足的生存空間。盡管我們的政治文化已經(jīng)發(fā)生了根本性的改變，但政治文化本身具有的穩(wěn)定性使其影響若隱若現(xiàn)。市民社會發(fā)展不充分，公眾的參與意識薄弱，社會組織在夾縫中生存，缺乏健康的土壤，相較于政府更容易遭到公眾的質疑，作為合作伙伴參與到公共服務提供中難度較大。

2．政府職能轉變不到位

社會組織公信力現(xiàn)狀也與政府職能轉變不到位相關。政府向社會組織購買公共服務是一種新的公共服務提供方式，與傳統(tǒng)的政府唱“獨角戲”相比，公共服務提供就形成了一種政府和非政府組織共享公共權力、共擔公共服務責任的“第三方政府”治理模式［13］。政府有所為、有所不為，政府與市場、政府與社會有著明確的職能劃分，在各自的范圍內承擔職責，并進行有效的互動。但這是對政府、市場、社會關系的理想預期，事實上處于轉型期的我國政府對社會組織的態(tài)度是非常復雜的，俞可平教授總結了我國部分黨政干部對民間組織的四種消極態(tài)度:輕視和蔑視民間組織、不信任民間組織、害怕民間組織、敵視民間組織［14］。大部分發(fā)展中國家在面對公民社會時，都有不信任的態(tài)度，認為政府是解決問題的首選。這就造成了政府在公共服務購買中的矛盾態(tài)度，迫于形勢需要轉移部分職能到市場、社會，但又對市場、社會不夠信任。政府的矛盾態(tài)度體現(xiàn)在對社會組織宏觀鼓勵、微觀限制上，社會組織的生存環(huán)境不容樂觀。同時，政府糾結于與社會組織的關系，而對作為公共管理者應當履行的監(jiān)督職能承擔不夠，部分社會組織出現(xiàn)違背宗旨的行為，內部管理混亂造成負面社會影響，社會組織陷入公信力危機。

3．社會組織發(fā)展不成熟

衡量一個國家社會組織發(fā)展成熟度的指標有社會組織的總量、社會組織與政府之間的關系、社會組織功能發(fā)揮、社會組織內部治理結構、社會組織的能力等。我國社會組織在改革開放之后才步入正軌，盡管相對于改革開放之前的緩慢發(fā)展甚至停滯不前來說，近年來社會組織數(shù)量有了迅猛的增長。但是，從每萬人擁有的社會組織量來看，我國社會組織因為基數(shù)較小，仍非常有限。從社會組織與政府之間的關系來看，調查顯示，不少地方政府向社會組織購買公共服務時不簽合同，而是基于熟人關系、感性認知或合作慣性的基礎。［15］二者之間不是基于契約精神的合作，政府仍處于顯著的優(yōu)勢地位。從內部治理來看，我國社會組織尚未形成科學合理的內部管理架構，公信力構建所需的自律缺乏組織制度支撐。這些又都形成了社會組織能力與現(xiàn)實需求之間的差距，影響著社會組織功能的發(fā)揮。與西方國家成熟的公民社會和社會組織相比，我國社會組織正處于發(fā)展的上升時期，發(fā)展前景良好，但問題重重。社會組織可能會出現(xiàn)背離志愿性、非營利性宗旨的行為，實際上，這種行為在成熟的公民社會中也難以杜絕，我國因為社會組織的發(fā)展程度會更甚。社會組織之所以區(qū)別于政府、企業(yè)，就在于其志愿性、民間性、非營利性，因此，其失范行為更會刺激公眾的神經(jīng)，再加上媒體的報道，部分社會組織就墜入了失信的漩渦。

4．社會組織評估不到位

健全的評估監(jiān)督機制是西方國家社會組織健康發(fā)展的重要動力，來自政府、媒體、公眾、獨立第三方等的監(jiān)督，形成了一個系統(tǒng)的監(jiān)督網(wǎng)絡，為社會組織的發(fā)展創(chuàng)設了一個健康的環(huán)境。我國社會組織發(fā)展正處于快速上升時期，面對瞬息萬變的形勢，政府尚未做好充分的準備。盡管各地關于社會組織的文件中也有社會組織評估監(jiān)督的內容，如加強評估、引入第三方評估等，但這些規(guī)定過于籠統(tǒng)、宏觀，缺乏可操作性。媒體的監(jiān)督是缺位與過度現(xiàn)象并存［7］，日常的監(jiān)管缺失，而在失信事件發(fā)生后又會過度報道，甚至扼殺了反思和重建的機會。相對于對政府的監(jiān)督，比如近年來井噴式發(fā)展的網(wǎng)絡舉報貪腐，公眾還缺乏監(jiān)督社會組織的意識。長期的計劃經(jīng)濟歷史使國民逐漸形成了對政府的全面依賴關系和心理，習慣于通過政府來滿足自己對公共服務的需求。［7］第三方評估因為其專業(yè)性、獨立性現(xiàn)在具有較高的呼聲，但是2011年民政部下發(fā)的《社會組織評估管理辦法》未將第三方機構列入評估主體，地方的實施辦法里，如杭州、東莞都提到了第三方機構評估問題。總體上看，第三方機構的評估發(fā)揮的作用還較小。而社會組織內部評估因為內部結構的混亂而處于失序狀態(tài)。評估監(jiān)督不到位，相當于將社會組織置于一個沒有規(guī)矩的發(fā)展空間，失范行為發(fā)生的幾率加大。

三、政府購買背景下社會組織公信力的提升路徑

(一)培育新型政治文化和社會公益精神

政府與社會組織在公共服務領域的合作是與開放、包容的新型政治文化以及社會公益精神相契合的，社會組織公信力提升不能囿于社會組織本身，要從其生長發(fā)育的大環(huán)境著手，培育能夠抵御傳統(tǒng)政治文化思想侵襲的新型政治文化，并培育社會的公益精神。新型政治文化是與民主政治發(fā)展相適應的文化，是“以溝通和說服為基礎的多元主義文化，是一致性與多樣性相結合的文化，是允許變革但要漸進性變革的文化”［16］。這種文化是開放的、包容的，置身于其中的公民具有“民主人”的人格特征，官方為公民提供了制度化的參與渠道，公民也有自由通過組建社團等方式來進行利益表達，即社會組織擁有生長發(fā)育的土壤。政府對社會組織不再是敵視的態(tài)度，也不是暗中限制的態(tài)度，而是鼓勵社會組織發(fā)展，將社會組織發(fā)展作為社會自我治理的載體，與社會組織合作提供公共服務即是例證之一。當然，除了新型政治文化的培育，還要培育全社會的公益精神。公民的公益精神不是先天就有的，而是在社會主流力量的影響、輿論導向、典型示范的昭示下逐步形成的。［17］我國民間不乏公益精神和公益?zhèn)鹘y(tǒng)，如在汶川大地震等特殊時期，各界紛紛捐錢捐物，但由于公民公共意識的匱乏和財富觀的非理性化，現(xiàn)代社會所需要的公益精神仍不足。要通過公民教育、公益文化建設、公益性組織培育等來強化全社會的公益精神，奠定社會組織公信力提升的基礎。

(二)轉變政府職能，構建合作互動的政社關系

在公共服務購買中，政府和社會組織理應是平等的合作伙伴。鑒于我國目前政社關系中政府的強勢地位，有必要通過政府職能轉變來促成良性政社關系、社會組織公信力提升等目標的實現(xiàn)。改革開放后很長一段時間，我國政府都是以發(fā)展經(jīng)濟作為第一要務，改革也主要集中在經(jīng)濟領域。在經(jīng)濟發(fā)展到了一定階段，經(jīng)濟總量顯著增強時，政治領域、社會領域的改革陸續(xù)展開，從經(jīng)濟建設型政府向公共服務型政府轉變成為改革的方向。政府職能定位合理，政府與社會組織之間有效互動，社會才能良性、健康發(fā)展。但這種轉變不會在一時之間完成。政府與社會組織之間如果仍然是非對稱性依賴，政府向社會組織購買公共服務的“內部化”和形式性購買就難以克服。［18］在此，政府職能轉變成為關鍵。理清政府與市場、政府與社會之間的關系，將各自的職能范圍以法律、法規(guī)的形式予以確認。在政府和社會組織之間，購買公共服務是二者互動的平臺和媒介，借助于這一平臺，二者要形成合作互動的關系。對于政府來說，要扮演好公共服務購買者、監(jiān)督者的角色，轉變觀念，改革社會組織管理制度，制定政府購買公共服務法律法規(guī)，并確定公共服務數(shù)量和質量、選擇合作伙伴、監(jiān)督公共服務的生產(chǎn)。對于社會組織來說，要承擔起公共服務生產(chǎn)的職責，理順內部治理結構，增強服務能力，強化公益精神。在二者相互依賴的基礎上，良性互動，社會組織扮演好了公共服務生產(chǎn)者的角色，公信力就會逐漸穩(wěn)步提升。

(三)推進社會組織的發(fā)育成長

政府向社會組織購買公共服務遭遇可供選擇的社會組織數(shù)量有限、社會組織之間缺乏競爭的問題，要通過積極培育社會組織來逐步化解這一困境，推進社會組織的發(fā)展，提升社會組織的公信力。在西方國家盡管媒體也不斷報道慈善組織的失信行為，但慈善組織整體的公信力是比較高的，因為他們有龐大的社會組織、健全的管理制度、完善的法律、濃厚的公益文化。社會組織的公信力受到其發(fā)展成熟度的影響。我國要提升社會組織公信力，推進社會組織的發(fā)育成長是基礎，社會組織存續(xù)的時間越長、發(fā)展越成熟，其公信力越有可能提升。近年來，我國社會組織發(fā)展迅猛，增長情況如表1所示。截止2013年底，全國共有社會組織54．7萬個，比上年增長9．6%，其中社會團體28．9萬個，基金會3 549個，民辦非企業(yè)單位25．5萬個。在數(shù)量迅猛增長的同時，還要通過完善法律法規(guī)、改革管理制度來提升社會組織的質量?，F(xiàn)行的管理體制，“其價值取向是以有利于政府對社團的行政性管制為出發(fā)點，而不是從鼓勵社團發(fā)展的角度出發(fā)?！保?9］要對《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》進行修訂，并制定位階和效力更高的法律來規(guī)范社會組織的發(fā)展。在社會組織的具體管理制度方面，按照《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》要求，建設服務型政府，健全社會組織，改革社會組織管理體制，創(chuàng)新社會管理。

表1 2009～2013年社會組織數(shù)量比較

(四)建設系統(tǒng)協(xié)調的評估體系

政府向社會組織購買公共服務，對擬合作的社會組織的公信力要有全面和客觀的認識，社會組織評估結果將是政府形成此認識的重要參考標準。社會問責和評估制度的完善是實現(xiàn)對非營利組織他律和自律的監(jiān)督，保證非營利組織有較強的社會公信力的重要途徑。［20］王名教授曾提出，自律+他律+問責=公信力。改善社會組織內部治理結構，決策機構、執(zhí)行機構、監(jiān)督機構分工明確，自我管理、自我約束，形成良好的自律機制。他律則來自于政府、公眾、媒體等，政府作為社會中最大的公共管理主體，要承擔起監(jiān)督社會組織發(fā)展的職能，通過健全管理制度、加強考核等約束社會組織規(guī)范發(fā)展。公眾的監(jiān)督則基于公眾公共意識和責任意識的提升，通過公民教育培養(yǎng)現(xiàn)代公民，通過公民參與形成一個人人監(jiān)督的環(huán)境。媒體理應充任社會的良心，嚴格自律，不偏不倚地對社會組織進行監(jiān)督。這里，最為關鍵的是要形成社會組織的評估機制，特別是第三方的評估機制。我國目前的第三方評估主體有專家學者、專業(yè)公司、社會組織。［21］要從法律上明確社會組織評估中第三方機構評估的地位，從理論和實踐上明確評估的程序和指標，通過設立評估公益資金保證第三方機構的獨立性，通過社會組織信息公開打破評估機構和社會組織之間的信息不對稱，不斷提升第三方評估的專業(yè)性和客觀性。

《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出要健全社會組織，增強服務社會功能。為此，要引導各類社會組織加強自身建設，提高自律性和誠信度。公信力是社會組織成長的生命線，失去了公信力，社會組織就不成其為志愿性、非營利性的組織，其發(fā)展也就失去了根基。受到客觀和主觀諸多因素的影響，當前我國社會組織公信力不高，公益腐敗事件頻發(fā)，刺激著公眾的神經(jīng)，也影響著我國慈善事業(yè)和社會組織的發(fā)展。而要創(chuàng)新社會管理，形成四位一體的社會管理格局，社會組織又必須發(fā)展起來。為此，要從政府、社會、社會組織入手，通過轉變政府職能、培育社會公益精神、推動社會組織發(fā)展、建設評估體系等來為社會組織公信力提升創(chuàng)造一個良好的環(huán)境，當社會組織生存與發(fā)展的內外部環(huán)境得到改善，社會組織在公共服務提供中擔當起自身的角色，為公眾提供優(yōu)質的公共服務時，公眾對社會組織公信力的評價也會慢慢改變，最終還原社會組織作為公益性或互益性組織的本色。

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