地方政府對社會組織培育的政治嵌入——基于廣州市級政府層面的實證研究

謝 菲

(中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東廣州 510275)

一、研究問題的提出

自2007年黨的十七大報告提出“重視社會組織建設(shè)和管理”以來，“培育和發(fā)展社會組織”頻繁地出現(xiàn)在黨的報告、中央和地方的政府工作報告、政策法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、工作計劃等政策文本中，社會組織也成為政治學(xué)、社會學(xué)、公共行政學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科研究的一個重要議題。2013年3月《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》又一次提出轉(zhuǎn)變政府職能和簡政放權(quán)，并首次提出改革社會組織管理體制，及9月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》的出臺，開啟了政府培育社會組織的政策之窗，社會組織“迎來發(fā)展的春天”［1］。在地方層面，自2004年以來，地方政府在培育社會組織上進(jìn)行了一些有益的探索。一方面，社會組織作為社會建設(shè)的主體之一被委以重責(zé)，另一方面，中央和地方一直表現(xiàn)出“出于維護(hù)政權(quán)和政治穩(wěn)定的考慮而在社會組織監(jiān)管上表現(xiàn)出強(qiáng)烈的限制和控制取向”［2］，主導(dǎo)著社會組織的發(fā)展方向，社會組織的運(yùn)行滲透著政府控制的策略。

在已有的政府培育社會組織的研究中，大多數(shù)文獻(xiàn)在國家—社會關(guān)系的理論框架下對政府與社會組織的關(guān)系展開討論，還有一些文獻(xiàn)側(cè)重運(yùn)用實證方法對社會組織培育進(jìn)行個案經(jīng)驗的考察。

第一，對社會組織進(jìn)行分類管理和發(fā)展?？禃怨夂晚n恒認(rèn)為，政府會根據(jù)各類社會組織的挑戰(zhàn)能力和提供的公共物品的種類對它們實施不同的“控制”(限制)或“吸納”策略。［3］這種“多元化的管理策略”被稱為“分類控制”。王向民則指出，體制擴(kuò)容的政治轉(zhuǎn)型導(dǎo)致地方政府正在傳統(tǒng)分類控制體系的基礎(chǔ)上探索更為細(xì)密、具體化與精致化的分類治理模式，即樞紐性社會組織建設(shè)、服務(wù)性社會組織項目制的組織治理和草根化、多元化的利益表達(dá)性社會組織的政治吸納。［4］

第二，行政吸納社會。在“政府主導(dǎo)型社會”中，僅僅從“控制”的角度考察政府對社會組織的管理策略仍然過于片面。在2005年研究的基礎(chǔ)上，康曉光和韓恒提出了“行政吸納社會”的概念，政府不僅運(yùn)用“消極的”“控制策略”，還運(yùn)用更加“積極的”“功能替代策略”和“強(qiáng)者優(yōu)先原則”。［5］

第三，行政吸納服務(wù)。唐文玉通過對一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層文聯(lián)成立與運(yùn)作的個案研究，提出了“行政吸納服務(wù)”的解釋模式，政府通過培育和支持社會組織的發(fā)展為我所用，社會組織也獲得了生存與發(fā)展的必需資源。［6］

第四，政府鑲嵌在社會組織中。許多學(xué)者用“嵌入性”概念解釋當(dāng)代中國政府對社會組織的管理和培育。米格代爾等人指出國家與社會不是簡單的以誰為中心的問題，而是“國家鑲嵌在社會中”［7］。郁建興等提出了“國家在社會中”［8］的新取向。皮特·何等人提出了“嵌入式行動主義”(embedded activism)的觀點(diǎn)，政府和環(huán)保組織之間的邊界模糊不清，環(huán)保組織維持一種不威脅政府、行動上去政治化的形象以便完成使命。［9］劉鵬提出，當(dāng)代中國在社會組織管理體制方面正逐步從分類控制轉(zhuǎn)向嵌入型監(jiān)管。［10］付建軍、高奇琦從政府職能轉(zhuǎn)型的視角切入，把政治嵌入視作社會組織發(fā)展的一種政治環(huán)境，包括政策、管理、經(jīng)濟(jì)和結(jié)構(gòu)方面的嵌入。［11］但他們并沒對政治嵌入的過程深入分析。王志華借用“體制嵌入”這一概念來分析在我國購買服務(wù)中出現(xiàn)的關(guān)系嵌入、功能嵌入、結(jié)構(gòu)嵌入和目標(biāo)嵌入。［12］吳月則運(yùn)用嵌入式控制解釋社團(tuán)行政化現(xiàn)象，政府通過關(guān)系嵌入和結(jié)構(gòu)嵌入，將社團(tuán)納入體制內(nèi)。［13］

以上研究突出強(qiáng)調(diào)“控制”“監(jiān)管”在解釋國家與社會關(guān)系中的節(jié)點(diǎn)作用，為本文的寫作尤其是下文分析框架的構(gòu)建提供了許多有益的啟發(fā)。已有研究不約而同地把社會組織作為解釋的對象，本文以地方政府作為分析對象，嘗試借鑒“嵌入性”概念，探討政府如何在培育社會組織的過程中嵌入社會組織的運(yùn)行過程。具體來說，地方政府在社會組織的培育過程中運(yùn)用了哪些政治嵌入的策略?這些策略對社會組織產(chǎn)生了什么影響?

二、政治嵌入:一個分析框架

20世紀(jì)卡爾·波蘭尼在《大轉(zhuǎn)型》中首先提出了“嵌入性”(Embeddedness)概念。他認(rèn)為19世紀(jì)之前，人類經(jīng)濟(jì)一直嵌入社會之中。［14］格蘭諾維對這一概念進(jìn)行了較為系統(tǒng)的闡述，他指出經(jīng)濟(jì)行為是嵌入于社會網(wǎng)之中的，經(jīng)濟(jì)活動是一個人際互動，而不是一種制度化的過程。在此基礎(chǔ)上，他提出了關(guān)系與結(jié)構(gòu)嵌入的概念。［15］祖金和多明戈對該概念進(jìn)行了進(jìn)一步地開發(fā)，他們將嵌入性分為結(jié)構(gòu)、認(rèn)知、文化和政治嵌入。在界定政治嵌入性時，他們認(rèn)為政治嵌入是指行為主體所處的政治環(huán)境、政治體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)對主體行為產(chǎn)生影響。［16］此后，越來越多的不同學(xué)科背景的學(xué)者開始操作這個概念。一些學(xué)者借用這個概念框架從嵌入的過程來解釋中國社會工作的發(fā)展［17-19］，還有一些學(xué)者用這一概念解釋政府與社會組織的關(guān)系。這些理論與實證的研究極大地拓展了這一概念的解釋范圍，它“所具有的擴(kuò)散能力為解釋較為復(fù)雜的社會現(xiàn)象提供了新思路”［18］。

本文嘗試聚焦于政治環(huán)境，延長這一概念的分析鏈條，將其研究的觸角遷移到社會組織。本文將政治環(huán)境分解為政策、經(jīng)濟(jì)、結(jié)構(gòu)、關(guān)系和目標(biāo)，將政治嵌入界定為地方政府權(quán)力結(jié)構(gòu)、政治制度和安排、政治環(huán)境、地方文化對社會組織的影響，著重分析地方政府在培育社會組織的過程中，如何既實現(xiàn)對社會組織的培育和發(fā)展，又把社會組織控制在其自上而下的監(jiān)管體制之中。

(一)政策嵌入

當(dāng)?shù)胤秸贫ê统雠_培育和管理社會組織的相關(guān)政策時，政府以“制度設(shè)計師”的身份嵌入到社會組織的成長和發(fā)展中。地方政府通過制定社會組織管理的相關(guān)法律、法規(guī)和政策，構(gòu)建社會組織管理的監(jiān)督和規(guī)范的制度框架和發(fā)展規(guī)劃，為社會組織的發(fā)展提供合法性基礎(chǔ)。政策既是社會組織發(fā)展的重要資源，又是社會組織發(fā)展的約束和限制。

(二)經(jīng)濟(jì)嵌入

當(dāng)?shù)胤秸疄樯鐣M織的培育提供財政支持和其他資源支持時，政府就以“資源提供者”的身份嵌入到了社會組織的發(fā)展中。從世界范圍來看，社會組織的資金來源主要包括民間捐贈、服務(wù)收費(fèi)、政府補(bǔ)貼和外國援助四個渠道。

(三)結(jié)構(gòu)嵌入

當(dāng)政府將科層制結(jié)構(gòu)嵌入到社會組織，“以便更好地領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和控制社會組織，……導(dǎo)致社會組織在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能履行上逐漸靠近并融入政府的行政體系之中”［13］時，政府以“化妝師”的身份嵌入到社會組織的培育中。本文強(qiáng)調(diào)社會組織的結(jié)構(gòu)受到政府科層制結(jié)構(gòu)的影響，從而導(dǎo)致社會組織與政府組織在結(jié)構(gòu)上的同質(zhì)化和職能上的程序化和官僚化及規(guī)模的擴(kuò)大化，進(jìn)而被吸納進(jìn)政府行政體制內(nèi)。

(四)關(guān)系嵌入

當(dāng)政府通過非正式關(guān)系如與社會組織的理事長是同窗好友而對社會組織施加某種影響時，政府以“籠絡(luò)者”的身份嵌入到社會組織的培育中，格蘭諾維認(rèn)為關(guān)系嵌入是指行動者嵌入于其所在的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，并深受網(wǎng)絡(luò)其他成員的影響［15］，本文強(qiáng)調(diào)政府通過非正式關(guān)系滲入到社會組織之中，從而實現(xiàn)對社會組織“潤物細(xì)無聲”的控制。

(五)目標(biāo)嵌入

當(dāng)政府將其政治目標(biāo)和價值觀植入社會組織，或者利用社會組織實現(xiàn)公共服務(wù)以外的目標(biāo)時，政府以一種“蠶食者”的姿態(tài)嵌入到社會組織的培育中，不知不覺地吞噬社會組織的使命。

這五種嵌入并由此衍生的政府的五種角色并不是相互獨(dú)立的，而是相互聯(lián)系、相互作用的，就像相互嵌套的“俄羅斯套娃”，環(huán)環(huán)相扣，五種嵌入可能同時發(fā)生，其中目標(biāo)嵌入是政府的最終目的。

三、一個實證研究:來自廣州市級政府層面的觀察

走在改革開放前沿的廣州，在社會組織的培育和管理上也不甘落后，出臺了一系列扶持政策，放寬對社會組織的登記限制，積極推進(jìn)政府轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)，加強(qiáng)社會組織能力建設(shè)，建立公共財政扶持社會組織發(fā)展專項資金，建立社會組織培育孵化基地，擴(kuò)大社會組織黨建覆蓋，進(jìn)行去行政化、去壟斷化改革，不斷完善對社會組織的管理體制和培育方式，展現(xiàn)出一幅生動的政治嵌入的圖景。

(一)對社會組織培育的政策嵌入

廣州自2006年以來共出臺了《廣州市社會組織管理辦法》等27項直接規(guī)范和管理社會組織的政策，形成了較為科學(xué)的政策體系(見表1)。

在時間分布上，2011年至今是社會組織政策出臺的

表1 廣州市社會組織管理政策(2006～2014年)

注:表1中所歸納的政策只包括政府制定的、直接規(guī)范社會組織的政策，不包括不直接指向某類社會組織的社會服務(wù)政策，如社會保障政策。表1系作者根據(jù)廣州市民政局和廣州市民間組織管理局官網(wǎng)資料整理。高峰期，這與近年來廣州市積極推行“小政府、大社會”“服務(wù)型政府”“簡政放權(quán)”、重視社會管理和社會建設(shè)有關(guān)。在這些政策的刺激下，廣州市的社會組織數(shù)量激增。截至2014年4月底，廣州共有社會組織6 202個。［20］

在政策制定機(jī)構(gòu)上，涉及到廣州市委、市政府、民政局、民間組織管理局、物價局、編辦等政府機(jī)構(gòu)，一方面為社會組織的監(jiān)督和管理撐起了一張網(wǎng);另一方面，絕大多數(shù)政策出自民政局，有利于形成政治嵌入和支持社會組織發(fā)展的合力。

在政策內(nèi)容上，準(zhǔn)入性和規(guī)范性的政策較多，扶持培育政策少，其他大多數(shù)是監(jiān)管類政策，顯示出強(qiáng)烈的分類管理色彩。

在政策話語上，這些政策文件和官方工作報告對社會組織的用詞有“規(guī)范”“管理”“監(jiān)管”“促進(jìn)”“發(fā)展”“扶持培育”，前三種措辭是大多數(shù)政策文件的重點(diǎn)。政府雖然放開了對社會組織的入口監(jiān)管，在口頭上、文本上、也在行動上開始重視培育社會組織，據(jù)悉，2014年2月，廣州被民政部確定為“全國社會組織建設(shè)創(chuàng)新示范區(qū)”，但全國政協(xié)在廣東的調(diào)研發(fā)現(xiàn)社會組織準(zhǔn)入門檻并未降低。［21］政府利用這些政策和制度嵌入社會組織的培育中，宛如一個“制度設(shè)計師”，為社會組織提供生存與發(fā)展所必須的合法性基礎(chǔ)，但其強(qiáng)化對社會組織的監(jiān)管和控制的目的不言自明。

(二)對社會組織培育的經(jīng)濟(jì)嵌入

一是直接財政投入，主要表現(xiàn)為購買服務(wù)、福利彩票公益金、公益創(chuàng)投、專項扶持資金為社會組織的培育提供經(jīng)濟(jì)支持。以政府購買家庭綜合中心服務(wù)為例，2008～2014 年，廣州累計投入 11．07 億元。［22］

二是建設(shè)社會組織培育孵化基地。至2014年上半年，廣州全市已建成30個社會組織培育基地，基本形成市、區(qū)、鎮(zhèn)三級社會組織培育基地網(wǎng)絡(luò)。［23］

政府通過購買服務(wù)幾乎握住了社會組織的經(jīng)濟(jì)命脈，以一個“資源提供者”的角色，既實現(xiàn)了某種程度上的政府職能轉(zhuǎn)移，向社會組織下放了權(quán)力，滿足了社會服務(wù)多樣化的需求，又將社會組織牢牢地控制在其管理體系下。

(三)對社會組織培育的結(jié)構(gòu)嵌入

一是雖然通過一系列漸進(jìn)的改革，雙重登記管理體制已經(jīng)被打破，但社會組織去行政化和去壟斷化改革進(jìn)展緩慢。表現(xiàn)在大量現(xiàn)職或退休公務(wù)員在社會組織任職，政府部門直接成立社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能，政府部門領(lǐng)導(dǎo)是社會組織的發(fā)起人。自2006年，廣州就在行業(yè)協(xié)會、商會開展“五自四無”①即自愿發(fā)起、自選會長、自籌經(jīng)費(fèi)、自聘人員、自主會務(wù)，無行政級別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務(wù)主管部門、無現(xiàn)職國家機(jī)關(guān)工作人員兼職。的改革，但至今仍未出效果。據(jù)2011年數(shù)據(jù)，廣州全市2/3的社會團(tuán)體充當(dāng)著部分行政機(jī)關(guān)“二政府”角色。［24］社會組織只是被政府“化了個妝”。新近出臺的《廣州市社會組織管理辦法》②該辦法提出“八類社會組織可以直接登記”“現(xiàn)職公務(wù)員禁入社會組織”“允許同一行業(yè)成立多個協(xié)會”，對于淡化社會組織與政府機(jī)關(guān)的關(guān)聯(lián)，及“去壟斷化”有一定作用。也未必是社會組織去行政化改革的務(wù)實之舉，文本表述仍留有空間，比如“公務(wù)員離退休后確需兼任的應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定審批”，“限退令”沒有規(guī)定生效期限和違規(guī)處罰。

二是社會組織黨建全面覆蓋。2013年，社會組織的黨組織覆蓋率93．7%，工作覆蓋率100%。［25］通過將黨組織的觸角延伸至所有有條件成立黨支部、黨小組的社會組織，黨委和政府從政治上加強(qiáng)了對社會組織的控制。

政府以一個“化妝師”的角色，在形塑社會組織結(jié)構(gòu)的同時，也在無形中把社會組織吸納進(jìn)政府的行政體制內(nèi)，成為“二政府”和新的“街頭官僚”。

(四)對社會組織培育的關(guān)系嵌入

一是不少社會組織直接由黨政機(jī)關(guān)主導(dǎo)組建，且會員主要由黨政機(jī)關(guān)同一系統(tǒng)公職人員組成，或者一些組織表面上雖非黨政機(jī)關(guān)主導(dǎo)組建，但業(yè)務(wù)主管單位以前置審批、監(jiān)督指導(dǎo)的名義對社會組織進(jìn)行全面而直接的干預(yù)，甚至將之作為安排離退休人員的“俱樂部”。［25］這種關(guān)系在某種程度上可以為社會組織帶來許多資源和方便，但也導(dǎo)致了某些購買服務(wù)項目招投標(biāo)的非競爭性。如“政府購買服務(wù)項目中，存在‘關(guān)系戶’渾水摸魚，……利用各種關(guān)系和各種非正常手段承攬項目……對政府購買服務(wù)的公益性和非營利性帶來了巨大的挑戰(zhàn)”［26］。

二是樞紐型社會組織如工青婦比其他社會組織優(yōu)先獲得政府購買服務(wù)，草根組織“無權(quán)”申請購買服務(wù)。因為相關(guān)文件對承接政府轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)的社會組織有嚴(yán)格的資質(zhì)條件要求。［27］

三是政府對社會組織負(fù)責(zé)人的管理?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對社會組織發(fā)起人負(fù)責(zé)人服務(wù)管理工作的通知》對于社會組織發(fā)起人(舉辦者)、負(fù)責(zé)人有嚴(yán)格的條件限制。為負(fù)責(zé)人提供一些能力提升性服務(wù)，如舉辦社會組織負(fù)責(zé)人培訓(xùn)班，這是“中央財政支持社會組織人員培訓(xùn)示范項目”。此外還有行業(yè)協(xié)會、商會秘書長培訓(xùn)班。這些舉措宣稱的目的是加強(qiáng)對社會組織負(fù)責(zé)人的責(zé)任、能力和誠信建設(shè)，但可能也是籠絡(luò)的一種表現(xiàn)。

因此，政府有意或者無意的非正式關(guān)系、附加條件、“優(yōu)惠條件”等，以“籠絡(luò)者”的身份嵌入到社會組織的培育中，這可能是缺乏經(jīng)驗指導(dǎo)下的“次優(yōu)選擇”，也可能是維持宏觀局面穩(wěn)定的“權(quán)宜之計”。

(五)對社會組織培育的目標(biāo)嵌入

通過以上四種嵌入及對政策文件話語和相關(guān)文獻(xiàn)的分析可以總結(jié)廣州政府培育社會組織的三類目標(biāo)。

一是實用主義目標(biāo)。如簡政放權(quán)、承接政府轉(zhuǎn)移職能、社會建設(shè)的主體、社會服務(wù)的提供、規(guī)范社會組織健康有序發(fā)展、促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展、推進(jìn)社會管理創(chuàng)新、加快社會組織管理體制改革創(chuàng)新、推進(jìn)社會管理體制改革、社會治理創(chuàng)新、推進(jìn)社區(qū)服務(wù)管理改革創(chuàng)新……大都屬于社會問題回應(yīng)性目標(biāo)。

二是象征性目標(biāo)。如追求社會公平與正義、“小政府、大社會”，讓社會更加開放，壯大社會組織等。

三是隱含的目標(biāo)。如社會穩(wěn)定和社會控制。

通過目標(biāo)分析可以發(fā)現(xiàn)，政府以一種“蠶食者”的姿態(tài)嵌入到社會組織的培育中，不知不覺地吞噬社會組織的目標(biāo)和使命。

四、結(jié)語:授之以魚還是授之以漁

政府通過政策、經(jīng)濟(jì)、結(jié)構(gòu)、關(guān)系和目標(biāo)影響，嵌入到社會組織的運(yùn)作和管理中，讓社會組織以其所期望的方式成長和發(fā)展，強(qiáng)化對社會組織的監(jiān)管和控制，使社會組織成為政府政策執(zhí)行、服務(wù)提供和社會治理的重要力量。但是，社會組織通過政策獲得合法性，通過財政資助獲得經(jīng)費(fèi)，因為結(jié)構(gòu)和關(guān)系嵌入成為政府新的街頭官僚，因為目標(biāo)嵌入而偏離使命。

第一，政策嵌入雖然是社會組織獲得合法性的基礎(chǔ)，但推陳出新的政策相互之間存在一個彌合和配套的過程，社會組織可能“淹沒在政府的政策洪流中”［28］。此外，社會組織政策體系仍然存在準(zhǔn)入政策多而扶持政策少、“口號性支持多而實質(zhì)性支持少、‘軟政策’多而‘硬政策’少”的問題［29］，一個科學(xué)合理、積極開明的政策法規(guī)體系是社會組織未來發(fā)展必要的制度條件。

第二，近年來隨著政府轉(zhuǎn)移職能的推進(jìn)，各地政府向社會組織購買服務(wù)的范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大，政府通過專項基金和福利彩票對社會組織的投入也不少，政府近乎以一種“喂養(yǎng)式”的方式將巨額財政投給社會組織。但這種“喂養(yǎng)式”的培育方式也讓社會組織不積極拓寬融資渠道，對政府的依附性增強(qiáng)。一旦某些基金撤銷，或者政府終止與社會組織的合作，這些靠購買服務(wù)生存的社會組織將陷入資金困境，無法繼續(xù)生存。

第三，結(jié)構(gòu)嵌入伴隨著關(guān)系嵌入。與政府關(guān)系強(qiáng)硬、獲得政府信任的社會組織能夠更好地倡導(dǎo)使命，有更廣泛的渠道獲得資源，更容易與政府建立長期的合作伙伴關(guān)系。這種建立在既有社會資本和關(guān)系基礎(chǔ)上的相互信任的非正式關(guān)系，在某種程度上的確能降低交易成本，減少不確定性，但可能導(dǎo)致非競爭性合作和非制度化路徑，降低服務(wù)的質(zhì)量，甚至導(dǎo)致尋租問題。長遠(yuǎn)來看，政府和社會組織之間更需要一種制度化的、可持續(xù)的合作機(jī)制。

第四，政府和社會組織在社會服務(wù)供給上存在共同的目標(biāo)，并且采取許多方式鼓勵、刺激和激勵私人和社會組織支持社會目標(biāo)，但政府有時也“濫用這種關(guān)系，更關(guān)注社會組織的象征意義而非實際的社會經(jīng)濟(jì)效益”［30］。

恩派公益組織創(chuàng)始人呂朝形象地把“魚缸養(yǎng)魚”“魚塘養(yǎng)魚”“江河湖海里養(yǎng)魚”形容社會組織的三種“生態(tài)”。［31］政府培育社會組織，最重要的目標(biāo)應(yīng)該在于借助社會組織的力量滿足日益多樣化的社會需求，而不能“為了培育而培育”，成為社會組織的“錢袋子”，把社會組織養(yǎng)成溫室里的花朵。政府可能不得不為確實無法生存的社會組織提供臨時的“魚缸”，把自我生存能力脆弱的社會組織投入“魚塘”，但更應(yīng)該為所有的社會組織創(chuàng)造和維護(hù)一條生態(tài)平衡的“江河湖?！?。

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