廣州市花都區(qū)赤坭鎮(zhèn)農(nóng)村兩委組織能力的研究

□區(qū)博

（廣東培正學院廣東廣州510830）

廣州市花都區(qū)赤坭鎮(zhèn)農(nóng)村兩委組織能力的研究

□區(qū)博

（廣東培正學院廣東廣州510830）

本文從對花都區(qū)赤泥鎮(zhèn)的調(diào)研出發(fā)，從宏觀和微觀，歷史與現(xiàn)實兩個方面分析了村民自治體制下農(nóng)村兩委的組織能力，以及未來生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變后村民自治組織能力的變化趨勢，得出了農(nóng)村村民自治的組織能力亟待加強的結(jié)論。

組織能力；村民自治；撤點并校；人民公社

本文DOI編碼：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2015.06.022

組織能力，就是指一個組織實現(xiàn)目標的能力。對于政黨、政府或者有類似功能的組織來說，評價其組織能力，最重要的就是考察它的社會動員能力。

從秦漢到清末，中國政府在農(nóng)村組織能力一直處于“皇權(quán)不下縣”的“雙軌政治模型”真空，直到孫中山在國民黨內(nèi)提出三大政策，試圖包括農(nóng)村的地方設立黨部、區(qū)分部來管理基層，但未獲多少成效，直到解放后人民公社的建立，才讓民主政策可以最大限度地貫徹到村級自治組織，村民自治這一與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制配套的制度開始登上了歷史舞臺。在調(diào)研中，該組織形式在解決農(nóng)村的實際問題，保障農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設中，表現(xiàn)出了許多問題，亟待改革。

1　廣州花都赤坭鎮(zhèn)三個村的村民自治組織能力實踐調(diào)查

1.1廣州花都赤坭鎮(zhèn)農(nóng)村的環(huán)境介紹

赤坭鎮(zhèn)地處廣州市花都區(qū)西部，交通不便，全鎮(zhèn)總面積160.03km2，下轄30個村民委員會及2個社區(qū)居民委員會，常住人口約5.5萬人（其中城鎮(zhèn)人口1.4萬，農(nóng)村人口4.1萬），流動人口約2萬人。在調(diào)整結(jié)構(gòu)和促進農(nóng)民增收方面，目前有農(nóng)家樂30多家，已建成寶桑園、正園生態(tài)園、御盛休閑馬場等3個生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游基地。農(nóng)民收入來源主要有種養(yǎng)業(yè)、出租房屋或外出打工。

本次調(diào)研有一定特殊性，主要因為經(jīng)濟環(huán)境因素比較特殊。調(diào)研是在廣東省廣州市這個經(jīng)濟發(fā)達，勞動力流入地區(qū)開展的，村里工廠作坊數(shù)量眾多，到處貼著廠房招租，工業(yè)用電的廣告，農(nóng)村中外來人口數(shù)量遠遠超過法定村民人數(shù)。

1.2對農(nóng)村兩委（下簡稱“兩委”）組織能力的實地調(diào)研

此次調(diào)研主要采取到村委會和村民家中訪談。由于學生、工人上下班（課）時間比較難以把握，因此本次調(diào)研主要受訪者為老年人以及在家務農(nóng)的村民。

1.2.1農(nóng)業(yè)基礎設施和農(nóng)業(yè)技術(shù)問題。最能體現(xiàn)兩委組織能力的，莫過于觀察農(nóng)田水利工程的狀況。該鎮(zhèn)主要的水利工程便是集益水庫、皇母水庫和三坑水庫，其中集益水庫規(guī)模較大，每年都會爆發(fā)水葫蘆，水面上有一層明顯的油污。由此調(diào)研中，村民在調(diào)研中對集益水庫問題的反映強烈，不過又反復強調(diào)一戶地不多，就是“發(fā)大水淹了也不怕”?？梢姴簧偃藢λこ痰木S護都是得過且過的態(tài)度。美國學者韓丁認為“無論怎么看，（毛澤東時代）農(nóng)田道路，特別是用于灌溉和防洪的水庫、水壩、堤防和梯田都是驚人的成就。但是在后毛澤東時代，現(xiàn)存的大部分基礎設施都被忽視，最終遭到破壞。”在受訪村情況也是如此。

根據(jù)村民反映，在人民公社時代，農(nóng)機、化肥、殺蟲劑、種子都是由專業(yè)人士挑選，大隊統(tǒng)一購買，買到的化肥、殺蟲劑、種子都是質(zhì)量過硬的。但是現(xiàn)在社會發(fā)展了，都是每家每戶或者幾家人一起買化肥、殺蟲劑，買到假化肥可能燒死果樹，買到假殺蟲劑有可能顆粒無收。村民認為土地要集中，勞動力要充足才能吸引到技術(shù)，家一戶的老人小孩種地，很少人愿意來推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)。村民反映，對于推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)和杜絕假冒偽劣都沒什么幫助。

1.2.2醫(yī)療問題。被調(diào)研的三個村，每個村都有4～6個社，每個社有100人到300人不等，在村務公開的宣傳欄上，印有新農(nóng)合的繳費情況，每個社都有人不繳費，當問到村民是否愿意繳納新農(nóng)合的時候，大多數(shù)人都表示不愿繳納。

首先新農(nóng)合是分級報銷，村衛(wèi)生室報銷比例最高，省市三甲醫(yī)院報銷比例卻只有20%，被調(diào)查地區(qū)的村衛(wèi)生室規(guī)模都非常小，資源有限，而且廣州的多所醫(yī)院車程不過2個小時?？墒侨ト揍t(yī)院報銷困難不說，即使報銷了也只是杯水車薪，或許今年動員一下參保了，明年又不參加。其次，很多農(nóng)村戶口的村民根本就去了其他城市務工，外出務工就醫(yī)并不能使用新農(nóng)合。最后，村鎮(zhèn)衛(wèi)生室還對患者有無新農(nóng)合進入?yún)^(qū)別對待，村民就是在村衛(wèi)生室看病也沒得到多少實惠。

一些老村民表示，人民公社時期也叫合作醫(yī)療，年費只要0.35元，即便那時候一天收入不到1元，參加合作醫(yī)療仍然沒有什么壓力。而目前僅靠農(nóng)民一天的收入就能交上一年的“新農(nóng)合”是很困難的。

據(jù)統(tǒng)計到2006年末全國1 451個縣（市、區(qū)）開展了新農(nóng)合試點工作，占全國縣（市、區(qū)）總數(shù)的50.7%；只有4.1億農(nóng)民參加了新農(nóng)合，參合率80.5%。反觀人民公社，在1976年參加合作醫(yī)療的公社占公社總數(shù)的比例超過了90%，參合率也比目前合作醫(yī)療高。就合作醫(yī)療的動員參與情況，可見農(nóng)村組織能力的降低。

1.2.3教育問題。2000—2009年花都區(qū)財政投入比重發(fā)生顯著變化，教育投資規(guī)模占預算支出比重從23.2%下降到16.8%，年均減少投入約4 000萬。財政經(jīng)費的大幅度降低意味著大量學校的撤銷，花都區(qū)的學校數(shù)量從改革開放前的396所減少到129所。

因為進行了撤點并校的改革，在受訪村附近大量的老年陪讀人員和學齡兒童，租住在附近的村里，人數(shù)之多不可小覷。大多數(shù)陪讀者都對原有的村辦中小學很懷念，認為并出來的大校質(zhì)量并沒有顯著提升，而且距離較遠。但是能進行陪讀的畢竟是少數(shù)，還有的學生沒有專人陪讀，那留給他們的選擇無非就只有走讀和寄宿了。

在小學推行寄宿制，學校方面要面臨管理問題：學校及生管老師壓力較大；學生方面，六七歲的孩子就要遠離父母，在學校里獨立生活，對他們的心理發(fā)展會產(chǎn)生相當大的影響。[1]在受訪村的附近有兩所小學，盡管這兩所小學都有自己的校車，但是“五類車”在赤坭鎮(zhèn)卻還是十分猖獗，走讀生的乘車安全都令人擔憂。

在投入不足，監(jiān)管不力的情況下，農(nóng)村兩委從主觀和客觀上都很難組織好適齡兒童的上學問題。

2　廣州花都赤坭鎮(zhèn)新農(nóng)村建設的村民自治組織能力的困境原因分析

2.1理論誤區(qū)

從上面的調(diào)研結(jié)果就可以看出，雖然村委會是民選的，但是組織能力很成問題，村黨委也對這一狀況沒什么幫助。

2.2兩委的法理基礎與管轄地群眾的脫節(jié)

兩委法理上能組織的人只有刨除外來人口的村民，但實際上長期在外的人是極難組織的，這就從人的數(shù)量方面極大地限制了兩委的組織能力。人的影響不光表現(xiàn)在數(shù)量上，農(nóng)村歷史和現(xiàn)實中都很容易受到宗族、黑社會、邪教的影響。

村民自治還遺忘了兩類人，第一類便是前往該地打工、經(jīng)商的人，尤其是工廠的工人，數(shù)量非常多，遠遠超過了本地的村民。由于工廠和作坊普遍違反《勞動法》，所以勞資糾紛頻發(fā)，即便是本村人到工廠工作沒拿到一分錢也投訴無門。兩委無視自己鼓勵建立的經(jīng)濟基礎，自然無力重構(gòu)被解構(gòu)的農(nóng)村，強有力的組織也難以出現(xiàn)。另一類是帶著學童的長者，調(diào)研中很可能認為他是本村的村民，但是實際上他們是“撤點并校”改革后的陪讀者。在訪談中，他們表示家里僅存的老人和小孩也到了學校附近居住，土地都撂荒了，損失巨大。這些陪讀者是有農(nóng)業(yè)戶口的，但是他們卻被排除長期居住村的村民自治之外。

花都新農(nóng)村建設中村民自治是一種民主，但是占人口大多數(shù)的，把青春和下一代的未來都放在了本地的人，卻缺乏參與的渠道。這種狀況已經(jīng)嚴重損害了兩委的組織能力。

2.3村民自治制度自身缺陷

除了外因以外，村民自治制度本身也有不少問題，反映最多的就是三年任期制和新實行的“一事一議制”。

如果選一位從未參加或者長期未參加村務工作的新手，第一年往往就只是鞏固地位和熟悉工作。第二年開展工作。第三年準備下一屆選舉。這樣的制度不利于形成的高效的組織能力。其次兩委最為抱怨的就是一事一議的制度，這個制度涉及到村務工作的資金來源，兩委的成員認為這是一種“站著說話不腰疼”的制度設計，達到“雙過半”不難，難的是讓個別人交錢。

3　村民自治中組織能力的解決方法

基于以上各種問題及原因分析，以及農(nóng)村生產(chǎn)組織形式面臨巨大變革，提升兩委組織能力成為社會主義新農(nóng)村建設亟待解決的問題。學術(shù)界對于如何加強農(nóng)村兩委組織能力提出了很多思路，在此列舉幾種，結(jié)合調(diào)研的實際情況做出分析。

3.1黨和政府體制內(nèi)部的改革與投入

3.1.1提升干部素質(zhì)。村委會和村黨委是黨和國家在農(nóng)村的主要基層組織，在推進新農(nóng)村建設的過程中，要不斷加強農(nóng)村兩委的組織能力建設，建設一支為農(nóng)民謀福利的干部隊伍，加強教育培訓，提高村干部的整體素質(zhì)。同時要抓好黨員隊伍建設，發(fā)揮黨員在脫貧致富中的模范帶頭作用。中央向組織渙散村派遣第一書記也是這個思路的體現(xiàn)。

3.1.2明確職責，理順兩者關系。農(nóng)村兩委關系問題在法理上是存在的，在黨組織渙散的地方，僅僅委任一個年輕干部做第一書記，雖然有積極的意義，但是任務艱巨。年輕干部不了解情況又缺乏經(jīng)驗，而且任期又短，很難徹底解決組織渙散問題。國家權(quán)力機關應該盡快考慮修訂有關法律制度，比如把公推直選引入村級黨支部，這也符合“以黨內(nèi)帶動人民民主”的潮流。

3.1.3上級黨和政府的引導和幫助。農(nóng)村兩委的組織能力不強，也跟上級主管部門缺位或者投入不足有關。比如企業(yè)損害勞動者利益、污染環(huán)境的問題，勞動部門和環(huán)保部門的缺位也是重要原因。水利工程、教育事業(yè)的問題也與花都區(qū)、鎮(zhèn)政府在這些方面投入不足有很大關系。如果上級黨和政府能夠在政策和財力上大力支持和幫助，赤坭鎮(zhèn)的新農(nóng)村建設將會取得很大的進展。

3.2順應經(jīng)濟基礎的變革，建立相適宜的村民自治組織

3.2.1借鑒政社合一。由于包產(chǎn)到戶出現(xiàn)的種種問題，有的村并沒有進行包產(chǎn)到戶（如華西村），或者進行了又重新組建了人民公社（如南街村），這些村仍保持政社合一，農(nóng)村土地仍然由集體統(tǒng)一經(jīng)營，同時發(fā)展工業(yè)，吸收剩余勞動力，并帶動周邊農(nóng)村的發(fā)展，其中華西村甚至取得了“天下第一村”的稱號。珠三角也有這樣的村，如中山市南朗鎮(zhèn)崖口村。崖口的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在上世紀90年代就已實現(xiàn)了機械化。20世紀80年代，村里即建立了自己的養(yǎng)老院。老人們在這里能享受到中國大多數(shù)農(nóng)民享受不到的福利：免費吃、住、看護、醫(yī)療甚至包括喪葬等。在國際上，實行人民公社的以色列也是中東農(nóng)業(yè)最發(fā)達的國家。

這說明政社合一的農(nóng)村基層組織其組織能力是很強的，這說明政社合一的農(nóng)村基層組織其組織能力是很強的，也為赤坭鎮(zhèn)新農(nóng)村建設中提升兩委的組織能力提供了一種思路。

3.2.2專業(yè)合作社。由于分散的小農(nóng)經(jīng)濟無力應對農(nóng)業(yè)日益市場化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化和國際化發(fā)展的趨勢，各類農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織應運而生。目前赤坭鎮(zhèn)已經(jīng)有5家合作社。

根據(jù)一些非政府組織的調(diào)查，專業(yè)合作社在眼下最突出的問題就是“毀約棄耕”。土地流轉(zhuǎn)者單方“毀約”，地租難以兌現(xiàn)，退回的土地要么地界匿跡，要么機井、管道嚴重損壞，甚至錯過農(nóng)時出現(xiàn)耕地撂荒。4

作為村民自治機構(gòu)和黨在農(nóng)村的支部，專業(yè)合作社不會像人民公社那樣的機構(gòu)會取代掉農(nóng)村現(xiàn)有的自治組織，又能把松散的農(nóng)民組織起來一起進行農(nóng)業(yè)乃至其他產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)。但是如何審核、管理、監(jiān)督專業(yè)合作社的建立和運轉(zhuǎn)，甚至是在專業(yè)合作社“毀約棄耕”如何接手農(nóng)村建設又對村民自治的組織能力提出了新的要求。

3.2.3企業(yè)+農(nóng)戶。從事農(nóng)副產(chǎn)品加工和流通的企業(yè)(公司)與農(nóng)戶建立一定的經(jīng)濟契約關系，開展一體化經(jīng)營。赤坭鎮(zhèn)也通過“企業(yè)（基地）垣農(nóng)戶”的經(jīng)營模式，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)基地，如寶桑園、正園生態(tài)園等。以寶桑園為例，資金短缺、產(chǎn)業(yè)鏈不完整，場地和設施的閑置，人力資源沒有得到應有的報酬都是存在的問題。

從理論上看，“企業(yè)垣農(nóng)戶”的結(jié)果，就是農(nóng)民被迫從加工業(yè)、運輸業(yè)、流通業(yè)、儲藏業(yè)、生產(chǎn)資料生產(chǎn)和銷售、農(nóng)村金融、土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”收益等領域退出，讓位于企業(yè)家，農(nóng)民只能搞種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)。實質(zhì)把流轉(zhuǎn)土地的資源配置權(quán)讓給了企業(yè)。這種做法既損害了農(nóng)民的經(jīng)濟利益，又損害了農(nóng)民從事生產(chǎn)的自由，讓農(nóng)民成為“農(nóng)業(yè)工人”。

那么在組織能力上，這種發(fā)展模式無疑會大大損害村民自治機構(gòu)的組織能力?，F(xiàn)代企業(yè)都是以利潤為導向的，是不會歡迎把工人團結(jié)起來的自治組織的，世界500強之首的沃爾瑪，就長達40年拒絕公會的組建。這種生產(chǎn)組織形式，會讓真正“四個民主”的，屬于村民的村委會，甚至村黨委，會受到來自公司的排斥，進而損害他們進行活動的組織能力。實際情況，公司擁有的資源比農(nóng)戶多很多，他們很容易和兩委甚至更高級的政府打成一片，更加損害了農(nóng)民的利益和村民自治的代表性。這樣的生產(chǎn)組織形式，實在應該在實踐中加以避免。

3.2.4土地流轉(zhuǎn)以及土地換社保進城。2004年頒布《關于深化土地改革嚴格土地管理的決定》后，土地流轉(zhuǎn)可以說是中國目前農(nóng)村最廣泛的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的改革。

不過就被調(diào)研地區(qū)實際情況看，盡管兩委和村民對土地流轉(zhuǎn)都很積極，但是1.33hm2配套設施齊全的土地20年承包價格只要17.5萬，折合每個月730元，然后農(nóng)民就要離開故土，前往城市生活20年?？紤]到花都城區(qū)的房價，這個錢可能將將夠租房，或者給付按揭首期。無疑讓農(nóng)民融入城市生活面臨很大的困難。

重慶實施的“以土地換社保”，是對強行征地和一次性補償政策的反撥。思路是將失地農(nóng)民變?yōu)槌鞘芯用瘛?/p>

這些也算一種旁門左道“解決”村民自治組織問題了，這兩種方式在全國來說比例比較少，但是花都作為廣州這個特大城市的一部分，農(nóng)轉(zhuǎn)非和土地流轉(zhuǎn)的比例都比較高。農(nóng)民融入城市后，村民自治的組織能力就變得不重要了，不過要特別注意農(nóng)民如何融入城市生活。

[1]張燕.農(nóng)村中小學撤點并校之“理性糾錯”[J].教育評論,2013:30

1004-7026（2015）06-0042-03中國圖書分類號：F325

A

本論文為廣東培正學院思想政治理論教學部學生社會實踐項目、2015年度“花都新農(nóng)村建設”系列調(diào)研項目，指導老師：利煌（1979—），女，河南南陽人，歷史學碩士，講師，研究方向：中國近現(xiàn)代史，高校思政教育。

區(qū)博（1994—），男，廣東廣州人，本科，研究方向：行政管理。