行政規(guī)劃法律屬性的三維度量
——以司法救濟(jì)為導(dǎo)向

朱軍（東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京211189）

行政規(guī)劃法律屬性的三維度量
——以司法救濟(jì)為導(dǎo)向

朱軍
（東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京211189）

行政規(guī)劃作為現(xiàn)代行政行為法發(fā)展的產(chǎn)物，其在行政法領(lǐng)域的地位越來(lái)越突出，但是該行為定性的復(fù)雜程度制約了其發(fā)展，尤其是在缺少司法救濟(jì)空間的情況下。行政規(guī)劃行為在時(shí)間、空間、內(nèi)容以及考察視角上的不同，導(dǎo)致了其在行為定性上存在爭(zhēng)議。過(guò)程維度的階段型界定、層級(jí)維度下的遞進(jìn)性界定和內(nèi)容維度下的鋪陳式界定，在司法救濟(jì)上各有千秋。處理好不同維度下行政規(guī)劃的性質(zhì)與司法救濟(jì)的關(guān)系，是行政規(guī)劃法領(lǐng)域至關(guān)重要的問題。

行政規(guī)劃；行政過(guò)程；司法救濟(jì)

隨著社會(huì)變遷和行政法學(xué)的發(fā)展，單純的性質(zhì)單一的依職權(quán)行政行為和依申請(qǐng)行政行為分類已經(jīng)難以適應(yīng)于社會(huì)的發(fā)展和行政機(jī)關(guān)行政方式的多元化。而作為行政機(jī)關(guān)職能變遷史見證之一的行政規(guī)劃①此處行政規(guī)劃在大陸法系國(guó)家以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)稱為行政計(jì)劃。的發(fā)展則更是體現(xiàn)了“計(jì)劃行政”理念在行政法學(xué)上的深刻映照。在大陸法系國(guó)家，行政計(jì)劃的研究由來(lái)已久，而無(wú)論是“計(jì)劃”還是“規(guī)劃”其濃重的行政色彩是顯而易見的。而在我國(guó)，“行政法學(xué)界對(duì)行政規(guī)劃尚無(wú)深入研究”［1］。但是，隨著有關(guān)行政規(guī)劃、征地拆遷、公共建設(shè)的發(fā)展，行政法學(xué)界尤其是年輕學(xué)者對(duì)于行政規(guī)劃的重視程度也有很大提高。雖然最近行政規(guī)劃的研究趨勢(shì)在視角上呈現(xiàn)多樣化，在成果方面已經(jīng)較為豐富，但關(guān)于行政規(guī)劃的基本問題還沒有理清，更難說(shuō)統(tǒng)一。而對(duì)于一個(gè)法學(xué)概念、術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，其最基本的問題就在于定性。此在行政規(guī)劃的研究方面更為突出，因其與一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和社會(huì)治理方式緊密相關(guān)，且不同歷史階段其所反映的行政執(zhí)法理念不甚相同，進(jìn)行比較研究和借鑒也可謂困難重重。僅就行政規(guī)劃范圍的內(nèi)涵和外延來(lái)說(shuō)，大陸法系國(guó)家行政習(xí)慣和法律規(guī)定也多有差別。

行政規(guī)劃的研究出發(fā)點(diǎn)是為了規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政行為，保障規(guī)劃相關(guān)行為中相對(duì)人的合法權(quán)益，而其最終的落腳點(diǎn)也在于利用實(shí)體、程序等方面手段使有關(guān)行政規(guī)劃的行為合法化、程序化、規(guī)范化。也就是說(shuō)，無(wú)論從其出發(fā)點(diǎn)還是落腳點(diǎn)考慮，行政規(guī)劃的司法救濟(jì)都可謂是重中之重。但是，司法救濟(jì)離不開其法律屬性的界定，尤其是我國(guó)行政訴訟法有關(guān)具體行政行為和抽象行政行為的劃分更凸顯行政法上行為定性之重要。

根據(jù)上述介紹，筆者認(rèn)為，行政規(guī)劃的法律屬性在我國(guó)特有的訴訟體制下應(yīng)予以重新梳理和定位。筆者試從三個(gè)維度對(duì)行政規(guī)劃目前的研究加以論述和探討，并建議從行政規(guī)劃司法救濟(jì)的角度予以重構(gòu)。

一、過(guò)程維度下階段型界定：行政過(guò)程論角度

行政過(guò)程論起源于日本，最早是日本著名行政法學(xué)者遠(yuǎn)藤博也教授、鹽野宏教授等倡導(dǎo)提出的。其主要針對(duì)行政法的發(fā)展，原有的靜態(tài)研究行政行為以及注重結(jié)果的行政行為研究范式難以應(yīng)對(duì)公民對(duì)于行政參與權(quán)的訴求。正如周佑勇教授所言：“在現(xiàn)代社會(huì)，行政主體與行政相對(duì)人之間的關(guān)系已經(jīng)從結(jié)果拓展到了過(guò)程，使得相對(duì)人擁有了程序上的參與權(quán)和了解權(quán)?！保?］而對(duì)于行政規(guī)劃來(lái)說(shuō)，其過(guò)程性、參與性程度很高，并且程序的重要性顯然

并不弱于實(shí)體。從該角度出發(fā)給予行政規(guī)劃以定性具有現(xiàn)實(shí)意義。立足于過(guò)程論的內(nèi)涵，筆者認(rèn)為行政規(guī)劃應(yīng)分為以下階段：

第一，規(guī)劃前準(zhǔn)備行為，即行政機(jī)關(guān)根據(jù)社會(huì)發(fā)展情況，依據(jù)法律授權(quán)而應(yīng)該對(duì)某一區(qū)域內(nèi)事務(wù)加以規(guī)劃。也即規(guī)劃必要性和有無(wú)規(guī)劃?rùn)?quán)的考慮。此時(shí)行政機(jī)關(guān)所從事的一系列行為，如規(guī)劃?rùn)?quán)力確認(rèn)、社會(huì)調(diào)查、民意匯總、發(fā)布公告等，都是一種行政事實(shí)行為，其并沒有特定的行政相對(duì)人，只是履行一般工作程序。此類行為也當(dāng)然不具有可訴性，也無(wú)司法救濟(jì)之適用空間。

第二，規(guī)劃制定行為，即與制定規(guī)劃相關(guān)的行政機(jī)關(guān)做出所有行為。此時(shí)規(guī)劃制定行為由于機(jī)關(guān)不同，其規(guī)劃本身的屬性和位階也不同。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政計(jì)劃內(nèi)涵中就包括預(yù)算，而“預(yù)算決議屬于廣義立法權(quán)”［3］。此時(shí)的規(guī)劃制定權(quán)則屬于立法機(jī)關(guān)，其做出的行政計(jì)劃性質(zhì)則應(yīng)屬于廣義法律層面，而從形式意義上來(lái)看此處稱之為“行政計(jì)劃”已有些許不妥。此時(shí)的救濟(jì)渠道顯然已經(jīng)超出了行政本身所能包含的意義，也很難納入現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的受案范圍。當(dāng)然，其他類型的行政規(guī)劃制定行為屬性為何，存有爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，該階段制定行為可謂 “規(guī)劃確定行為”，“對(duì)行政規(guī)劃的性質(zhì)有著決定性影響的是‘確定規(guī)劃'階段，這個(gè)階段是行政規(guī)劃的完成階段，規(guī)劃的確定意味著規(guī)劃的完結(jié)。如果說(shuō)行政規(guī)劃具有‘最終處理性'的話那么就是‘確定規(guī)劃'使行政規(guī)劃具有了最終處理性?！保?］筆者大體上同意上述觀點(diǎn)，但其所謂的 “最終處理性”，筆者認(rèn)為其操作性亦有待于商榷。

第三，規(guī)劃實(shí)施行為，又可謂規(guī)劃執(zhí)行行為。此處規(guī)劃無(wú)論是作為一種法律性的規(guī)范性文件還是作為行政行為，其本身已經(jīng)上升到了“依據(jù)”的高度，此時(shí)考慮司法救濟(jì)顯然已經(jīng)超越了對(duì)行政規(guī)劃本身的討論。規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中很可能會(huì)出現(xiàn)一系列問題，如：土地征收、房屋拆遷等?？梢姡藭r(shí)的行政行為形態(tài)也已經(jīng)以另一種方式出現(xiàn)，如行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收等。此類廣義“規(guī)劃類行政行為”可以納入其他方面另行探討。

第四，規(guī)劃后續(xù)執(zhí)行行為，其內(nèi)容更為龐雜、瑣碎，但其定性較為簡(jiǎn)單：純粹行政事實(shí)行為、傳統(tǒng)類型行政行為等。以行政過(guò)程論為視角對(duì)行政規(guī)劃行為進(jìn)行解構(gòu)，從各個(gè)不同階段加以分析并對(duì)其性質(zhì)進(jìn)行界定，能讓行政規(guī)劃行為本身更易于理解；以司法救濟(jì)為主軸附帶以時(shí)間遞進(jìn)為線索建構(gòu)起行政規(guī)劃的過(guò)程脈絡(luò)，也能讓行政規(guī)劃行為本身變得更為清晰。但筆者認(rèn)為，此方法有以下弊端：其一，正如上面在論述過(guò)程中所述，即使將行政規(guī)劃行為劃分為不同階段進(jìn)行定性，其實(shí)在劃分階段的同時(shí)也已經(jīng)間接地或者是隱含著已經(jīng)定性。這種“反向邏輯”顯然并不能有助于問題的解決，反而進(jìn)一步帶來(lái)定性上的混亂。其二，在決定行政規(guī)劃行為屬性的關(guān)鍵階段——規(guī)劃制定行為 （規(guī)劃確定行為）出現(xiàn)了核心要素的難以確定，也即所謂的“最終處理性”問題。通過(guò)計(jì)劃確定，得以對(duì)規(guī)劃的合理性進(jìn)行統(tǒng)一考慮，并且對(duì)于包含所有準(zhǔn)許和后續(xù)措施做出決定。但是我們不可忽視的是我國(guó)的行政規(guī)劃領(lǐng)域并沒有如德國(guó)一般的確定程序，因此也無(wú)法單純立足于確定行為來(lái)對(duì)行政規(guī)劃行為進(jìn)行定性。其三，這種階段式的解構(gòu)完整行為顯然難以避免其可能帶來(lái)的體系混亂現(xiàn)象。也即只有解構(gòu)而無(wú)重構(gòu)。這樣勢(shì)必?zé)o法為行政規(guī)劃行為進(jìn)行司法救濟(jì)這一終極目的提供服務(wù)。

二、層級(jí)維度下遞進(jìn)型界定

(一)法規(guī)性規(guī)劃與非法規(guī)性規(guī)劃

此種分類是從形式上對(duì)于規(guī)劃行為所做的整理。前者是指以法律、法規(guī)的形式表現(xiàn)出來(lái)的規(guī)劃，屬于廣義的概念法學(xué)范疇；后者指的是通過(guò)其他文件形式表現(xiàn)出來(lái)的。正如學(xué)者認(rèn)為的：“在實(shí)踐中，行政規(guī)劃存在的具體形式有時(shí)被冠以‘規(guī)劃'或‘計(jì)劃'字樣，但有時(shí)不一定冠以‘規(guī)劃'或‘計(jì)劃'字樣，而是以一定的公文形式表現(xiàn)出來(lái)，諸如‘目標(biāo)'、‘政策'、‘綱領(lǐng)'等?！边@里所謂的行政規(guī)劃具體含義，也與大陸法系行政計(jì)劃所包含的內(nèi)容相似。

有關(guān)法規(guī)性規(guī)劃，也即把規(guī)劃視為法規(guī)命令，其產(chǎn)生的法律效果是針對(duì)不特定多數(shù)人的抽象效果，類似于法規(guī)命令所具有的效力?！靶姓?guī)劃公布后，對(duì)于公民權(quán)利的限制和侵害，僅僅具有抽象的可能性，并非必然的要發(fā)生。要是這種可能性變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，必須要依照規(guī)劃的內(nèi)容、方法、步驟或措施等由行政機(jī)關(guān)做出具體行政行為，規(guī)劃才能對(duì)有關(guān)公民產(chǎn)生具體的法律效力，抽象的法律效果才能被具體化。”［5］我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)法律事務(wù)中也有此類觀點(diǎn)，如臺(tái)灣 “行政法院”1977年判字第738號(hào)判決謂行政機(jī)關(guān)基于自身的職權(quán)，公告實(shí)施一種計(jì)劃，是針對(duì)一般不特定的人為一種抽象的規(guī)定，并沒有針對(duì)特定的人和具體事件進(jìn)行個(gè)別的、具體的處置，因而不屬于具體行政行為，不得對(duì)其提起訴愿［6］。非法規(guī)范性規(guī)劃的內(nèi)涵較為豐富，接下來(lái)將進(jìn)一步分析。

(二)行政法律行為與行政事實(shí)行為

行政事實(shí)行為是指“行政主體以不產(chǎn)生法律拘束力，而以影響或改變事實(shí)狀態(tài)為目的實(shí)施的行為”［7］，也可謂“與精神作用及其內(nèi)容無(wú)關(guān)，對(duì)客觀地做出行為的事實(shí)或其結(jié)果，發(fā)生一定的法的效果的

行為”［8］。把非法規(guī)性規(guī)劃的一部分納入到行政事實(shí)行為，而另一部分則屬于行政法律行為亦即行政行為。行政規(guī)劃有強(qiáng)制性規(guī)劃和非強(qiáng)制性規(guī)劃之分，后者對(duì)于一般大眾來(lái)說(shuō)其并不具有侵害性，因此也就不會(huì)產(chǎn)生司法救濟(jì)的問題。

有關(guān)行政規(guī)劃是行政行為抑或是事實(shí)行為方面，筆者認(rèn)為可以采取兩種標(biāo)準(zhǔn)。其一，“權(quán)益保護(hù)說(shuō)”：即從保護(hù)相對(duì)人權(quán)益角度出發(fā)進(jìn)行鑒別。如果該規(guī)劃行為對(duì)于相對(duì)人或者一般公眾的實(shí)質(zhì)利益發(fā)生直接的侵害，且這種侵害對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)是能夠預(yù)見或者能夠避免發(fā)生的，則該規(guī)劃行為即為行政行為，否則應(yīng)該稱其為事實(shí)行為。此說(shuō)也符合訴訟法有關(guān)“法律保護(hù)可得利益”的精神。但此處涉及到反射利益的問題，也即公民基于行政規(guī)劃行為所得的反射利益應(yīng)否得到保護(hù)。反射性利益，是指法律為了公共利益目的而在運(yùn)行的過(guò)程中及事實(shí)上使個(gè)人獲得的利益。“法律保護(hù)利益說(shuō)”認(rèn)為：“因?yàn)榉刹⒉灰员Ｕ纤饺死鏋槟康?，因此個(gè)人對(duì)于行政機(jī)關(guān)并不享有對(duì)其的請(qǐng)求權(quán)”［9］。根據(jù)此學(xué)說(shuō)，司法只為法律保護(hù)的利益（即權(quán)利)提供救濟(jì)，對(duì)于其他的利益如反射性利益等皆不提供救濟(jì)管道。而現(xiàn)代國(guó)家普遍采用的“值得保護(hù)利益說(shuō)”的主張與“法律保護(hù)利益說(shuō)”不同，“它認(rèn)為在判斷提起撤銷訴訟者是否具有法律上的利益時(shí)，不應(yīng)以實(shí)定法的規(guī)定作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，而要看受違法行政行為損害的利益是否值得以司法的途徑予以救濟(jì)保護(hù)。這樣就把某些事實(shí)的利益，如反射性利益等包括了進(jìn)來(lái)”［10］。其二，“程序標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)”：即行政程序（規(guī)劃行為制定程序）應(yīng)屬于事實(shí)行為還是行政行為。筆者認(rèn)為，規(guī)劃行為制定的程序與行政執(zhí)行規(guī)劃行為性質(zhì)一樣，都屬于一種事實(shí)行為而非行政規(guī)劃行為本身的內(nèi)涵。程序本身并不能對(duì)當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)利益做出改變，此處并非否定行政程序的重要性。

(三)具體行政行為與抽象行政行為

排除行政事實(shí)行為，規(guī)劃行政行為又可以分為具體行政行為和抽象行政行為兩類。此處的劃分也是與我國(guó)行政訴訟法關(guān)于受案范圍的限制規(guī)定相契合。將行政規(guī)劃視為具體行政行為，即此類行為對(duì)行政相對(duì)人的實(shí)質(zhì)利益產(chǎn)生影響，并發(fā)生行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。此處將規(guī)劃行為視為具體行政行為勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生一定疑問，一般意義上的具體行政行為發(fā)生的法律效果是產(chǎn)生、變更或消滅相對(duì)人的權(quán)利或義務(wù)，但是顯然行政規(guī)劃是很難做到的。此處有學(xué)者認(rèn)為：“其特殊性在于它產(chǎn)生的直接法律效果是對(duì)相對(duì)人的權(quán)益進(jìn)行影響和限制”［11］。此說(shuō)法有一定的合理性：首先，它符合訴訟法上權(quán)益保護(hù)擴(kuò)大化的趨勢(shì)，對(duì)公民權(quán)益進(jìn)行范圍更大、程度更深的司法救濟(jì)。其次，該說(shuō)法也有利于更好地規(guī)制行政規(guī)劃，使之納入到司法監(jiān)督的范疇，對(duì)其法治化、規(guī)范化起到一定作用。最后，能夠有效解決我國(guó)目前行政程序法缺失帶來(lái)的“程序失范”危機(jī)，從而在一定程度上緩解社會(huì)矛盾。

此處的抽象行政行為與上述提到的法規(guī)性規(guī)劃之間的關(guān)系也很微妙。法規(guī)性規(guī)劃是一種廣義理解的規(guī)劃行為，其是否為行政行為尚有待商榷。從上述結(jié)論可知，法規(guī)性規(guī)劃是一種立法機(jī)關(guān)做出的具有法律性質(zhì)的行為，其與具體行政行為在主體、效力層級(jí)、效力范圍、監(jiān)督手段、救濟(jì)方式等方面存在很大區(qū)別。由此可知，作為抽象行政行為的行政規(guī)劃本身仍屬于行政行為的范疇，只不過(guò)其在不能直接訴訟而獲得司法救濟(jì)層面與法規(guī)性規(guī)劃“不謀而合”。

三、內(nèi)容維度下鋪陳式界定

有關(guān)行政規(guī)劃的性質(zhì)，上述兩種表達(dá)方式有其各自的優(yōu)勢(shì)，但是適用范圍不是很廣泛。按照行政規(guī)劃已有的內(nèi)容作性質(zhì)上的分類，以一種簡(jiǎn)單的鋪排而展開則較為常見。

德國(guó)學(xué)者平特納教授依照行政規(guī)劃的內(nèi)容和性質(zhì)分為四類：其一，具有普遍約束力的計(jì)劃。其中又可分為阻止性計(jì)劃，用來(lái)禁止違反計(jì)劃的行為，而不是積極提倡的行為；創(chuàng)設(shè)性計(jì)劃，規(guī)定一定的行為；具有普遍約束從屬效力的工程計(jì)劃。其二，影響性質(zhì)的計(jì)劃。既不禁止又不強(qiáng)制，而是旨在助長(zhǎng)推動(dòng)某項(xiàng)工作。其三，具有內(nèi)部約束力的計(jì)劃。又可分為不同層次的土地計(jì)劃；預(yù)算案。其四，信息性質(zhì)或遠(yuǎn)景設(shè)計(jì)。不產(chǎn)生約束力，但應(yīng)促成一定的預(yù)測(cè)，如中期財(cái)政計(jì)劃、州發(fā)展規(guī)劃等。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者李惠宗教授在其《行政法要義》一書中，對(duì)行政計(jì)劃進(jìn)行定性分類時(shí)亦采用此種方法，其中提到了六種性質(zhì)的行政計(jì)劃。(1)法律規(guī)范性質(zhì)行政計(jì)劃。某些行政計(jì)劃具有法律規(guī)范的性質(zhì)，直接拘束國(guó)家各機(jī)關(guān)及人民之效力，如預(yù)算書。(2)法規(guī)命令性質(zhì)的行政計(jì)劃。法律授權(quán)于行政機(jī)關(guān)就法律執(zhí)行的細(xì)節(jié)予以具體化的計(jì)劃，乃具有法規(guī)命令性。(3)行政規(guī)則性之行政計(jì)劃。行政規(guī)則包括關(guān)于機(jī)關(guān)內(nèi)部之組織、事務(wù)之分配、業(yè)務(wù)處理方式、人事管理等一般性規(guī)定，以及為協(xié)助下級(jí)機(jī)關(guān)或?qū)俟俳y(tǒng)一解釋法令、認(rèn)定事實(shí)及行使裁量權(quán)，而訂頒之解釋性規(guī)定及裁量基準(zhǔn)。(4)地方自治規(guī)章之行政規(guī)劃。(5)行政處分之行政計(jì)劃。通常其具有一般性與抽象性，但行政行為不因其具有一般性與抽象性即可否認(rèn)其為行政處分。(6)事實(shí)行為之行政計(jì)劃。屬事實(shí)行為，不發(fā)生規(guī)范效力之行政計(jì)劃,如：行政執(zhí)行計(jì)劃、有屬行政指導(dǎo)性質(zhì)的 “誘導(dǎo)性計(jì)

劃”。上述分類較為精細(xì)，可謂是該方法的代表者。并且根據(jù)其分類和表述，我們可以對(duì)其司法救濟(jì)的可能性加以探討。前兩種法律規(guī)范性質(zhì)和法規(guī)命令性質(zhì)都具有“立法”色彩，顯然無(wú)司法救濟(jì)的可能。而是否可以依據(jù)憲法對(duì)之進(jìn)行立法不作為的憲法審查，則屬于另一問題，不做詳述。而第四種地方自治規(guī)章之行政計(jì)劃應(yīng)參照之。第三種行政規(guī)則性和第六種事實(shí)行為，在我國(guó)大陸行政訴訟法中皆屬被行政訴訟法及其相關(guān)司法解釋明令排除于訴訟之外的行為。而第五種行政處分之行政計(jì)劃，應(yīng)屬于大陸地區(qū)理解的具體行政行為意義上的行政規(guī)劃。

上述鋪陳式表述行政計(jì)劃的性質(zhì)，是從內(nèi)容的角度上對(duì)行為的具體含義進(jìn)行的分類描述。但該類分析也有其天然的弊端。首先，必須要對(duì)行為本身定性，這種分類或許稱不上實(shí)質(zhì)意義的性質(zhì)分類。另外，這種簡(jiǎn)單的鋪陳對(duì)于分析現(xiàn)實(shí)中發(fā)生的行政規(guī)劃行為的個(gè)性和特征沒有方法論上的意義，其應(yīng)對(duì)新型行政規(guī)劃行為面前將失去應(yīng)有的功能，而又必須訴諸解釋學(xué)的手段。

四、結(jié)語(yǔ)

面對(duì)行政規(guī)劃的復(fù)雜性質(zhì)，要想對(duì)其進(jìn)行司法救濟(jì)，定性難這一“鴻溝”必須跨越。以上三種維度的思考都具有一定程度的理論和實(shí)踐意義，但是其各自弊端也在司法救濟(jì)這一如檢驗(yàn)真理的 “照妖鏡”面前“無(wú)處藏身”。單純依賴其中任何一種路徑都無(wú)法完成定性到司法救濟(jì)這一“鴻溝”的“貫通”。因此，只有綜合運(yùn)用以上三維度的“立體”思考方法，在實(shí)際定性中，運(yùn)用利益衡量和價(jià)值判斷的科學(xué)方法，對(duì)行政規(guī)劃行為的性質(zhì)具體把握。其中兩個(gè)方面最為重要：第一，法律效果的考量，也可稱為“約束力”、“拘束力”層面的考量。無(wú)論任何方法，對(duì)于行政規(guī)劃行為作出評(píng)價(jià)都離不開法律效果。行政行為的核心也即法律效果的表達(dá)，如果無(wú)現(xiàn)實(shí)層面的效果則救濟(jì)毫無(wú)意義。如果規(guī)劃行為本身產(chǎn)生一定法律效果，也即致使行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生、變更或消滅，則在行為構(gòu)成上就應(yīng)作為行政行為，也即進(jìn)入了司法救濟(jì)的可能視野。第二，利益、權(quán)益保護(hù)考量。就某一行為來(lái)說(shuō)，無(wú)論實(shí)體上還是程序上，對(duì)于作為弱勢(shì)的相對(duì)人利益的保護(hù)都明顯是一大趨勢(shì)。而評(píng)價(jià)行政規(guī)劃行為過(guò)程中也離不開權(quán)利、權(quán)益保護(hù)的基本點(diǎn)。從權(quán)利到權(quán)益的實(shí)質(zhì)進(jìn)展，對(duì)于行政規(guī)劃的司法救濟(jì)可能性的評(píng)價(jià)具有價(jià)值判斷層面的實(shí)質(zhì)意義。

［1］應(yīng)松年.當(dāng)代中國(guó)行政法［M］.北京:中國(guó)方正出版社,2005:1043.

［2］周佑勇.作為過(guò)程的行政調(diào)查——在一種新研究范式下的考察［J］.法商研究,2006(1):129-136.

［3］李惠宗.行政法要義［M］.臺(tái)北:元照出版公司,2005:426.

［4］王青斌.論行政規(guī)劃的法律性質(zhì)［J］.行政法學(xué)研究,2008(1):24-29.

［5］平特納.德國(guó)普通行政法［M］.朱林,譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,1999:161.

［6］郭慶珠.行政規(guī)劃及其法律控制研究［M］.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2009:89.

［7］陳秀清.行政計(jì)劃制定之手續(xù)與行政救濟(jì)［J］.憲政時(shí)代,1988(4):57-78.

［8］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京:北京大學(xué)出版社,2005:361.

［9］金東熙.行政法I［M］.趙峰,譯.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2006:146.

［10］郭慶珠.行政規(guī)劃的司法救濟(jì)空間探討［J］.學(xué)術(shù)論壇,2008(1):138-142.

［11］陳秀清.行政訴訟法［M］.臺(tái)北:翰盧圖書出版有限公司,1999:79.

Study on the Three-dimensional Measurement of Legal Attribute for Administrative Planning:Taking Judicial Remedy as an Orientation

ZHU Jun
（School of Law,South East University,Nanjing 211189,Jiangsu,China）

As a product of the development of modern administration law,the status of administrative planning in the field of administrative law is more and more prominent,but the behavior of the complexity of the qualitative restricts its development,especially in case of lack of judicial remedy space.The administrative planning behavior in time,space,content and their different perspectives lead to controversial on behavior qualitative.No matter the phased definition of course dimension,the progressive definition of hierarchy dimension or the elaborate definition of content dimension,each of them has its own merits.It is a crucial problem in the field of administration planning to deal with the relations between the nature of administrative planning under different dimensions and the judicial relief.

administrative planning;administrative process;judicial remedy

D922.1

A

1007-5348（2015）01-0105-04

（責(zé)任編輯：曾 耳）

2014-11-15

朱軍（1990-），男，河南永城人，東南大學(xué)法學(xué)院碩士生；研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。