鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)成因及解決之道

□王海梅

(無錫市行政學(xué)院江蘇無錫214086)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)成因及解決之道

□王海梅

(無錫市行政學(xué)院江蘇無錫214086)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的適當(dāng)舉債對于地方經(jīng)濟的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，民生項目的改進曾起到積極的作用，是社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的“墊腳石”，但如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債規(guī)模相對龐大，則不僅影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的健康發(fā)展，也會給未來經(jīng)濟發(fā)展帶來嚴重的負面影響。李克強總理在今年兩會上回答記者提問中指出：“對于債務(wù)問題，我們不能把今天的墊腳石變成明天的絆腳石。”通過對蘇南某鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)情況分析，雖然形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的原因是多方面，但究其本質(zhì)，還是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)與事權(quán)不對等、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展模式以行政推動為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)管理機制不完善這三個方面。只有在這三方面進行改進并完善，才有可能逐步解決我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)危機。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；債務(wù)；解決之道

本文DOI編碼：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2015.08.021

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的適當(dāng)舉債對于地方經(jīng)濟的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，民生項目的改進曾起到積極的作用，是社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的“墊腳石”。但一些制度沒有跟進，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)有可能成為“絆腳石”。2013年8月1日，國家審計署的審計結(jié)果顯示，我國地方政府債務(wù)規(guī)模達到20萬億。2014年8月，國家審計署報告再次顯示，全國有3 465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任或救助責(zé)任的債務(wù)分別達3 070.12億元、116.02億元和461.15億元。龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)不僅影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的健康發(fā)展，也惡化了政府與農(nóng)民的關(guān)系，威脅著社會的穩(wěn)定。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)繼續(xù)透支財力，盲目舉債，造成債務(wù)規(guī)模失控，將給未來經(jīng)濟發(fā)展帶來嚴重的負面影響。李克強總理在今年兩會上回答記者提問中指出：“對于債務(wù)問題，我們不能把今天的墊腳石變成明天的絆腳石?！?/p>

1　鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)基本情況及特點

蘇南地區(qū)自古以來就是中國最富庶的地區(qū)，經(jīng)濟基礎(chǔ)良好。如今，蘇南地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，財政實力不斷增強，各項社會事業(yè)取得了長足的發(fā)展，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題也隨之日益顯現(xiàn)。無錫市A鎮(zhèn)是一個擁有50km2面積，5.5萬常住人口的江南古鎮(zhèn)，是無錫市工業(yè)明星鎮(zhèn)，江蘇省綜合實力百強鎮(zhèn)。2013年工商開票近200億，其中工業(yè)125億，商業(yè)70億。全口徑財政收入6.6億，公共財政預(yù)算收入2.9億，鎮(zhèn)級可用財力2.5億。

在調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)情況有具有代表性，有著如下特點：一是債務(wù)規(guī)模逐年上升。尤其是自2008年以來，該鎮(zhèn)的債務(wù)規(guī)模上升速度加快。總負債規(guī)模逐年上升，尤其是直接債務(wù)上升加快，該鎮(zhèn)2011年的直接債務(wù)是2個億，2012年是3個億，2013年的直接債務(wù)達到5個億。2014年的直接債務(wù)達到5.3個億。根據(jù)該鎮(zhèn)的統(tǒng)計口徑，直接債務(wù)是指以鎮(zhèn)政府為債務(wù)人，向銀行、企業(yè)或個人的借款。到2014年10月底，該鎮(zhèn)的債務(wù)總額一共是9個億。二是債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜。在該鎮(zhèn)的債務(wù)中，有政府辦企業(yè)負債，有行政債務(wù)，有工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)負債。三是時間跨度大。該鎮(zhèn)的債務(wù)最久的已有二十多年，形成時間久，時間跨度大。上個世紀(jì)90年代，該級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府曾出資興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但有些企業(yè)經(jīng)營不善，所負債務(wù)無法償還，而且歷年來都無法消化，直至現(xiàn)在已有二十多年。目前這個部分的負債總額為0.5億元左右，約占總債務(wù)的5%。四是資金成本高。受我國法律政策所限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)融資極為困難，尤其到年終分配，饑不擇食，只要肯借，不計成本，一般銀行融資成本在9-10%左右，企業(yè)及個人10%，特殊情況下如短期調(diào)頭寸，年終時超過12%，最高為14.3%

2　鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成原因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的原因是多方面的。有客觀原因造成，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的可用財力小于剛性支出，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收不抵支；也有主觀原因造成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府盲目上項目，實事工程、民生工程等等；還有被動造成，例如省市級道路工程中拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)遠低于當(dāng)?shù)厮?，而其差額由鎮(zhèn)財政承擔(dān)等等。但更深層次地，主要是以下三個方面原因。

2.1財權(quán)與事權(quán)不對等

財權(quán)是指政府籌集財政收入的權(quán)力。我國1994年的分稅制制定了中央政府與地方政府之間財政收入的各自來源，界限劃分非常清晰，也比較剛性。1994年后續(xù)有關(guān)稅種劃分的一系列舉措，使得地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)逐漸上移。我國地方政府的財政收入占財政收入的比重從1993年的78%下降到2010年的48.9%。江陰市A鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年全口徑財政收入6.6億,根據(jù)相關(guān)政策,體制結(jié)算財力是1.6億,也就是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可使用的只有24%,其余5個億占到全口徑財政收入的76%上移到中央、省、市、縣財政。

事權(quán)是政府在本區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，事權(quán)決定了政府的財政支出責(zé)任。從現(xiàn)實來看，中央財政的支出比例約占支出總量的15%，而地方實際占85%。我國行政管理體制是垂直管理，上級政府總是有意無意地把越來越多的事權(quán)分配給了下級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政府體制中所處的位置最低，承擔(dān)的事務(wù)也最多。近五年來,江陰市A鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)展公益事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施方面共欠債4.6億,約占總債務(wù)的50%。具體為：有一條省級高速公路，三條市級公路，一條省級航道拓寬，由于上級補償不足，鎮(zhèn)級負擔(dān)拆遷及安置房建設(shè)約1.3億；道路、橋梁建設(shè)及拆遷約1.7億；中學(xué)、公園等公益事業(yè)建設(shè)投入約1.5億。財權(quán)上移，事權(quán)下移，財權(quán)與事權(quán)的不對等是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)越來越龐大的重要原因。

2.2經(jīng)濟發(fā)展模式以行政推動為主

一般認為，我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的重要原因之一是各級政府對于經(jīng)濟發(fā)展的積極推動，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅主導(dǎo)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，并且有著獨立的經(jīng)濟與社會利益。同時現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任命及政績考核制度也主要是以GDP的增長為主。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府深陷于經(jīng)濟發(fā)展主體的角色不能自拔，欲罷不能。

無錫A鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展模式也是典型的“蘇南模式”，從過去大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來促進經(jīng)濟發(fā)展，到目前的招商引資、項目推進，政府主導(dǎo)經(jīng)濟增長的方式一直難以扭轉(zhuǎn)。這樣的模式是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)高速增長的一個重要原因。一方面使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能越來越龐大，機構(gòu)和人員越來越多，財政負擔(dān)隨之加重。A鄉(xiāng)鎮(zhèn)由鎮(zhèn)財政全額承擔(dān)或部分承擔(dān)發(fā)放工資的人數(shù)有1800多人，人員經(jīng)費為1.2億。鎮(zhèn)級財政年可用財力（不含土地出讓）與政府機關(guān)運轉(zhuǎn)所需的人員支出、商品勞務(wù)支出、社保、民政等到基本支出差額為每年0.4億，約占總債務(wù)的5%。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府熱衷追求GDP和政績工程中，為在其任期內(nèi)實現(xiàn)“政績”，投資項目，這些項目中有不少是形象工程、政績工程，很少對項目的經(jīng)濟效益、投資的融資成本加以仔細分析。這些項目的投資收益一般比較差，從而給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來沉重的負擔(dān)。

2.3債務(wù)管理機制不完善

一是缺乏舉債約束機制。在有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是否要舉債、舉債多少往往根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的個人拍板，而無科學(xué)公開的認證，集體討論這個過程，有約束的舉債必然是混亂的。

二是缺乏債務(wù)資金的管理機制。目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的統(tǒng)計體系尚未建立，現(xiàn)實中鄉(xiāng)鎮(zhèn)各平臺各部門不僅多頭舉債，同時又是多頭管理，債務(wù)總體情況模糊不透明。這些管理機制的缺乏既給債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測帶來難度，又極易造成債務(wù)規(guī)模的失控。

三是缺乏債務(wù)的問責(zé)機制。從某種程度上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)不需要對舉債的后果負責(zé)。他不用考慮這些債務(wù)什么時候還，從哪里的收入渠道來歸還等問題。由于缺乏債務(wù)的問責(zé)機制，必然導(dǎo)致政府舉債行為的隨意性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的規(guī)模不斷擴大。

3　化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)危機的對策

3.1合理配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)與事權(quán)

人民政府是為人民服務(wù)的政府，做讓人民滿意的事是政府的主要工作，事權(quán)是政府工作的核心，財權(quán)是事權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)，因此，財權(quán)必須以事權(quán)為依據(jù)。

明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。根據(jù)我們五級政府事權(quán)的整體分工情況，明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)本區(qū)域范圍的事務(wù)，但是一些支出金額大，關(guān)乎國家整體長遠走向的公益性事業(yè)如農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、農(nóng)村治安管理等應(yīng)上級政府統(tǒng)籌安排，這些公益性事業(yè)應(yīng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能中剝離出來。同時要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府徹底從生產(chǎn)性、競爭性領(lǐng)域退出，從而把絕大部分的精力集中于區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟社會發(fā)展的環(huán)境建設(shè)。

規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。各級政府的事權(quán)配置經(jīng)過科學(xué)的考量，一旦確定，就不能隨意更改。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)和財權(quán)要法定化，凡屬省市政府承擔(dān)的，省市政府不能轉(zhuǎn)嫁給縣、鄉(xiāng)，委托縣鄉(xiāng)政府承辦的事務(wù)，縣級政府不能轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。市縣級上級政府或主管部門不得隨意分配和指派鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要完成超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍的任務(wù)。

3.2轉(zhuǎn)變政府職能，改變政績考核機制

轉(zhuǎn)變政府職能。深化改革，簡政放權(quán)于市場，建立服務(wù)型政府和有限型政府。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來的控制管理要轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┓?wù)，管理目標(biāo)由經(jīng)濟領(lǐng)域更多地轉(zhuǎn)向公共服務(wù)領(lǐng)域。

約束政府投資行為。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了追求本級政府的甚至個人利益，擴大預(yù)算支出的規(guī)模，在缺乏科學(xué)論證、民主決策的情況下，盲目上馬一些重復(fù)建設(shè)。因此，要逐步讓投資決策過程透明起來，讓對公共投資的績效考核嚴格起來，讓財經(jīng)紀(jì)律嚴肅起來，讓社會監(jiān)督行動起來。

完善政績考核評價體系。不唯GDP,指標(biāo)體系應(yīng)全面反映該體系的經(jīng)濟社會發(fā)展的全貌，并設(shè)置合適的權(quán)重，指標(biāo)應(yīng)包括：社會和諧進步、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)、加大資源消耗、環(huán)境保護、消化產(chǎn)能過剩、安全生產(chǎn)、科技創(chuàng)新、人民健康狀況等等。

3.3完善債務(wù)管理機制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)應(yīng)公開透明。建議對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)應(yīng)做個全面的統(tǒng)計，每一筆的債務(wù)主體，擔(dān)保人，連帶人，資金用途全部登記造冊，摸清債務(wù)底數(shù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所歸口全面統(tǒng)計清理，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)透明化。

債務(wù)預(yù)警體系應(yīng)健全。一些國家對政府債務(wù)管理有著比較成熟的經(jīng)驗，雖然不能照搬照抄，但可以很好地借鑒，從而建立適合中國特點的地方債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系。并根據(jù)預(yù)警指標(biāo)，對不同風(fēng)險狀態(tài)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)采取不同的措施。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部債務(wù)責(zé)任應(yīng)追究。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)考核其政府債務(wù)資金績效情況，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)進行任期經(jīng)濟責(zé)任審計。

1004-7026（2015）08-0031-02中國圖書分類號：F812.8

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王海梅（1974-），無錫市行政學(xué)院，女，經(jīng)濟學(xué)碩士研究生，副教授。