環(huán)境群體性事件的成因及治理路徑

段加保（廣西師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 廣西南寧 530001）

環(huán)境群體性事件的成因及治理路徑

段加保
（廣西師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 廣西南寧 530001）

社會(huì)轉(zhuǎn)型期，由工業(yè)化引發(fā)的環(huán)境群體性事件日益凸顯。其成因極其復(fù)雜，靜態(tài)地從公民、企業(yè)、環(huán)保NGO和政府四個(gè)主體量度進(jìn)行成因分析，提出完善公民權(quán)益表達(dá)渠道，引導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，引導(dǎo)環(huán)保NGO的壯大和深化政府機(jī)構(gòu)改革等治理路徑。

環(huán)境群體性事件；成因；治理路徑

環(huán)境問(wèn)題是現(xiàn)代化工業(yè)社會(huì)高速發(fā)展的副產(chǎn)品之一，由環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等一系列社會(huì)問(wèn)題在當(dāng)代正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，表現(xiàn)得尤為強(qiáng)烈。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題導(dǎo)致的群體性事件的增長(zhǎng)率接近30%，這些環(huán)境群體性事件中，空氣污染、水資源污染、土地資源污染等問(wèn)題引發(fā)的公民與企業(yè)，甚至政府的抗?fàn)帥_突尤為嚴(yán)重，有些環(huán)境群體性事件已經(jīng)嚴(yán)重影響到了社會(huì)的穩(wěn)定和政府的公信力。探討環(huán)境群體性事件的成因及其治理路徑迫在眉睫。

一、環(huán)境群體性事件概念及特點(diǎn)厘定

對(duì)群體性事件主要從以下幾個(gè)方面展開研究：一是環(huán)境群體性事件的特征屬性，如程雨燕提出環(huán)境群體性事件具有預(yù)警相對(duì)較容易、地域的不確定性等特點(diǎn)[1](P46-49,81)；二是肖文濤從心理、權(quán)益角度將群體性事件劃為情緒發(fā)泄型和權(quán)益維護(hù)型[2](P118-123)；三是代玉啟根據(jù)參與者與導(dǎo)火索間的利益互動(dòng)勾畫出直接利益訴求型事件及其演化機(jī)理和非直接利益訴求型事件及其演化機(jī)理[3](P74-86)。不同學(xué)者從不同角度對(duì)群體性事件進(jìn)行界定，比較具有代表性的觀點(diǎn)是我國(guó)政府給出的規(guī)范性的定義：群體性事件是指由非人民根本矛盾，而是人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的、眾多的人員參與的危害公共安全、擾亂社會(huì)秩序的事件[4](P3)。據(jù)此，筆者把環(huán)境群體性事件定義為：由環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的共同利益訴求而集結(jié)的社會(huì)群體成員采取理性或非理性的手段，維護(hù)自身權(quán)益的事件。

環(huán)境群體性事件除了具有一般的群體性事件發(fā)生的潛伏期、爆發(fā)期、管理期和恢復(fù)期之外，還具有自身的特點(diǎn)：一是訴求目標(biāo)、手段多樣化。所求目標(biāo)多樣化表現(xiàn)在，從原來(lái)單一的要求物質(zhì)賠償?shù)浆F(xiàn)在的除了經(jīng)濟(jì)賠償之外的生存權(quán)、健康權(quán)的可持續(xù)發(fā)展要求。訴求手段的多樣化，則表現(xiàn)為，群體成員不僅給政府部門、相關(guān)企業(yè)寫信或面對(duì)面溝通，而且近幾年通過(guò)手機(jī)短信、電話、微信、微博及QQ留言等形式來(lái)表達(dá)自己的利益訴求；二是發(fā)生速度突發(fā)性。環(huán)境群體性事件都具有一定的積累潛伏性，在該階段它的發(fā)展變化是比較緩慢的，但是持續(xù)的醞釀之后，會(huì)急驟迅速地傳播開來(lái)，政府的應(yīng)對(duì)難度將會(huì)大大加大；三是暴力或非暴力性。群體成員基于權(quán)益受損或預(yù)測(cè)將要受損，而采取各種手段進(jìn)行抗?fàn)?，以維護(hù)自身的種種權(quán)益。群體成員通過(guò)信訪、非暴力理性的集會(huì)、游行及示威抗?fàn)幍确绞??？v觀近年來(lái)的環(huán)境群體性事件，群體成員的利益抗?fàn)幦菀妆灰恍┎环ǚ肿铀茫霈F(xiàn)打砸搶燒的違法行為，但是總的趨勢(shì)是群體成員越來(lái)越理性地來(lái)表達(dá)自己的意愿。

二、環(huán)境群體性事件的成因分析

關(guān)于環(huán)境群體性事件的成因，學(xué)界主要從傳播媒介、公民參與和政府公信力等角度進(jìn)行分析。鄒倩蕓從傳統(tǒng)媒體在傳播路徑中的失語(yǔ)、輿論監(jiān)督不足等角度分析媒體在環(huán)境群體性事件中的責(zé)任[5](P52-53)；王玉華從公民參與的動(dòng)力、體制機(jī)制視域探析環(huán)境群體性事件中的問(wèn)題[6](P39-41)；劉細(xì)良、劉秀秀從政府的理念公信力、制度公信力和行為公信力三個(gè)維度的缺陷展開探討[7](P153-158)；總結(jié)不同學(xué)科視域下學(xué)者們的觀點(diǎn)，其共同之處就是：環(huán)境群體性事件是多種因素的綜合作用的結(jié)果。對(duì)于處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的我國(guó)而言，環(huán)境群體性事件的成因具有鮮明的時(shí)代特征，筆者認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)傳播媒介只是一種手段，而不是一個(gè)主體。因此，主要從公民權(quán)、企業(yè)的社會(huì)責(zé)任、環(huán)保NGO和政府四個(gè)主體量度進(jìn)行分析。

（一）公民權(quán)利權(quán)益意識(shí)覺(jué)醒。古希臘亞里士多德認(rèn)為，公民即為參與公共事務(wù)管理的人。從公民的角度看，環(huán)境群體性事件的發(fā)生，無(wú)疑是公民的權(quán)益受到了侵害或預(yù)測(cè)可能將要受到侵害而出現(xiàn)的結(jié)果。民主化程度的不斷推進(jìn)，促使各階層公民維護(hù)自身的生存權(quán)、健康權(quán)及對(duì)污染項(xiàng)目的知情權(quán)的權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒，這是環(huán)境群體性事件發(fā)生的主觀因素。另一方面，我國(guó)正處在轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)的管制型思想到現(xiàn)代的服務(wù)型思想轉(zhuǎn)變需要一個(gè)過(guò)程，當(dāng)群體成員的利益受到或預(yù)測(cè)將受到損害時(shí)，就會(huì)通過(guò)各種渠道表達(dá)自己的訴求。而我國(guó)當(dāng)前的信訪制度在實(shí)際運(yùn)行中，受傳統(tǒng)官僚思想的影響，群體成員維護(hù)自身權(quán)益的渠道依然不完善。

（二）企業(yè)社會(huì)責(zé)任缺失。利潤(rùn)是企業(yè)追求的主要指標(biāo)，在不改變現(xiàn)有技術(shù)條件下或引進(jìn)先進(jìn)的生產(chǎn)管理理念無(wú)法直接帶來(lái)企業(yè)利潤(rùn)大幅度提升的情況下，企業(yè)可能仍然會(huì)保持最低生產(chǎn)成本產(chǎn)生最高經(jīng)濟(jì)效益的行為模式，這樣環(huán)境污染問(wèn)題就自然而然地不可避免了。企業(yè)為了自身的利益追求無(wú)可厚非，但承擔(dān)其對(duì)環(huán)境的外部社會(huì)責(zé)任也是現(xiàn)代社會(huì)的題中之義。靜態(tài)地從企業(yè)的角度看，環(huán)境群體性事件的發(fā)生主要是企業(yè)的經(jīng)濟(jì)人屬性與相關(guān)民眾的經(jīng)濟(jì)人屬性相沖突，企業(yè)要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任就會(huì)造成成本增加，利潤(rùn)減少。動(dòng)態(tài)地看，企業(yè)與政府形成了利益共同體，甚至向相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)行賄，政府對(duì)民眾的利益訴求采取“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的處理思路。這樣企業(yè)的社會(huì)責(zé)任缺失不但不利于持續(xù)發(fā)展，還會(huì)引發(fā)環(huán)境問(wèn)題。

（三）環(huán)保NGO作用受阻。隨著改革開放政策實(shí)施深化，人們的物質(zhì)生活得到了極大的提高，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也促進(jìn)了人們的文化教育水平的提高，中等收入群體規(guī)模的不斷擴(kuò)大，自下而上的平民參與意識(shí)慢慢開始強(qiáng)化。然而，環(huán)保NGO作為環(huán)境群體性事件緩沖劑的作用有限。首先，我國(guó)環(huán)保NGO的資金、人才必須與政府部門保持千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系才能得以生存；其次，介于政府和市場(chǎng)間的非營(yíng)利性組織的建立在我國(guó)起步較晚，尤其在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期，公眾對(duì)環(huán)保NGO的認(rèn)同度普遍不高；最后，環(huán)保NGO實(shí)體法律制度不健全，實(shí)踐過(guò)程中，難免陷入無(wú)法可依，甚至其存在的合法性受到質(zhì)疑。這使得環(huán)保NGO作為關(guān)鍵緩沖劑環(huán)節(jié)無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。該環(huán)節(jié)對(duì)接的缺失，使普通民眾自發(fā)自愿地參與社會(huì)治理的進(jìn)程受阻。

（四）政府職能缺位。環(huán)境群體性事件是公共危機(jī)的表現(xiàn)形式之一，概而言之可分為事前、事中和事后三個(gè)階段。地方政府在項(xiàng)目引進(jìn)和環(huán)境測(cè)評(píng)時(shí)，屬于事前預(yù)防階段，政府相關(guān)部門及時(shí)有效地進(jìn)行信息公開，尤其是對(duì)相關(guān)群體成員進(jìn)行宣傳引導(dǎo)，引入專家評(píng)估機(jī)制，使各方利益主體的政治參與最大化，環(huán)境群體事件的發(fā)生源頭就能有效地得到遏制。在協(xié)商未果的條件下，環(huán)境群體性事件發(fā)生，就進(jìn)入到了事中處理階段。我國(guó)處置環(huán)境群體性事件的原則是黨委與政府領(lǐng)導(dǎo)下的多部門聯(lián)合執(zhí)法，公安機(jī)關(guān)往往成為第一線的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，處置稍有頗失，極易演化成公眾與政府的對(duì)立，導(dǎo)致政府公信力下降，從而嚴(yán)重威脅社會(huì)穩(wěn)定。無(wú)論是事前預(yù)防、事中處置還是事后救濟(jì)都需要一個(gè)明確的專業(yè)化的政府部門負(fù)責(zé)。由該機(jī)構(gòu)依據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，及時(shí)準(zhǔn)確地在政府網(wǎng)站上發(fā)布相關(guān)信息，及時(shí)回應(yīng)公眾的利益訴求。充分調(diào)動(dòng)各方的社會(huì)資源，改變以往公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)解決群體性事件的局面，化被動(dòng)為主動(dòng)。

三、環(huán)境群體性事件的治理路徑

（一）完善公民權(quán)益表達(dá)渠道。環(huán)境群體性事件發(fā)生的導(dǎo)火索就是群體成員的權(quán)益受損或預(yù)測(cè)將要受損，要避免該事件的發(fā)生就要充分維護(hù)、保障其利益。群體成員的利益及權(quán)益受損就會(huì)選擇理性的和不理性的途徑進(jìn)行利益表達(dá)。在我國(guó)，公民表達(dá)意見的合法途徑就是人民代表大會(huì)制度和信訪制度。實(shí)際生活過(guò)程中，由于我國(guó)人口眾多，國(guó)情復(fù)雜，人民代表在表達(dá)民意的過(guò)程中仍難以擺脫“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”的困境，因而能否及時(shí)有效地表達(dá)人民的呼聲至為關(guān)鍵。所以應(yīng)有重點(diǎn)地?cái)U(kuò)大各階層代表的數(shù)量，并定期進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，使其具備基本的專業(yè)素質(zhì)，以便更好地表達(dá)民意。在不能擴(kuò)大人大代表數(shù)量的區(qū)域，要設(shè)立相關(guān)的定期的聽證制度，做到政府的決策在第一時(shí)間高效地確保相關(guān)群體成員的知悉。同時(shí)，要完善信訪制度，即利益主體實(shí)現(xiàn)途徑的社會(huì)性問(wèn)題。2005年出臺(tái)的《信訪條例》本身內(nèi)容簡(jiǎn)單，效力不高且適用范圍有限，種種的制度缺陷，使得公民表達(dá)渠道受阻，因此，才會(huì)采取非理性的手段來(lái)維護(hù)自身權(quán)益。在以后的實(shí)際工作過(guò)程中，相關(guān)的管理部門要繼續(xù)完善信訪制度的立法工作，減少糾紛，從而防范環(huán)境群體性事件的發(fā)生。

（二）引導(dǎo)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。一個(gè)具有可持續(xù)發(fā)展思想指導(dǎo)的企業(yè)，會(huì)將把自己的社會(huì)責(zé)任主動(dòng)承擔(dān)起來(lái)，以便實(shí)現(xiàn)做大做強(qiáng)的愿景。企業(yè)的社會(huì)責(zé)任在環(huán)境群體性事件的發(fā)生時(shí)主要體現(xiàn)為企業(yè)的生態(tài)責(zé)任。承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)責(zé)任是后工業(yè)社會(huì)對(duì)企業(yè)提出的新要求。此背景下除了相關(guān)法律的規(guī)范，保障、監(jiān)督企業(yè)承擔(dān)生態(tài)責(zé)任，還需企業(yè)自身建立其生態(tài)責(zé)任的意識(shí)。首先，在現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律運(yùn)行的前提下，加大法律的執(zhí)行度，繼續(xù)完善立法工作的空白點(diǎn)。其次，引導(dǎo)企業(yè)將生態(tài)責(zé)任納入企業(yè)文化建設(shè)當(dāng)中。最后，在項(xiàng)目引進(jìn)時(shí)，采用清潔、低碳的生產(chǎn)工藝。

（三）引導(dǎo)環(huán)保NGO壯大。環(huán)保NGO的發(fā)展壯大是形成多元的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)重要組成部分，當(dāng)前，我國(guó)環(huán)保NGO發(fā)展遇到諸多的內(nèi)外方面的瓶頸。所以，要使其能真正得到發(fā)展，需要從如下這幾個(gè)方面展開工作：首先，健全環(huán)保NGO管理的法律制度，通過(guò)頒布實(shí)體法來(lái)彌補(bǔ)法律中的漏洞和不足，從而為環(huán)保NGO行為及存在的正義性提供法律上的支持。其次，增強(qiáng)自身活動(dòng)的獨(dú)立自主性，不能依靠掛靠政府機(jī)關(guān)來(lái)展開工作，更不能因?yàn)檎块T的資金提供而沿襲“官僚制”的工作作風(fēng)。從政府管理角度而言，應(yīng)該主動(dòng)進(jìn)行政社分開，主動(dòng)放棄對(duì)環(huán)保NGO的具體的工作指導(dǎo)，鼓勵(lì)他們的發(fā)展，在注冊(cè)登記、資金籌措等方面提供相對(duì)寬松的政策環(huán)境。使其依靠自身競(jìng)爭(zhēng)力接受市場(chǎng)的挑選檢驗(yàn)，最終形成各地富有特色的代表群體權(quán)益的組織。最后，環(huán)保NGO能否發(fā)展壯大離不開普通公民的認(rèn)可，在進(jìn)行自身宣傳教育的同時(shí)，定期跟公民保持溝通交流，傾聽民眾的心里呼聲，在社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中，扮演好自己的緩沖劑的角色，保持社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的暢通。

（四）深化政府機(jī)構(gòu)改革。政府機(jī)構(gòu)改革是科學(xué)處置環(huán)境群體性事件的制度保障。主要包括三個(gè)方面：統(tǒng)一的危機(jī)預(yù)警機(jī)構(gòu)是前提，環(huán)保部門的執(zhí)法監(jiān)管是核心，危機(jī)協(xié)調(diào)處置機(jī)構(gòu)是保障。首先，要建立統(tǒng)一的危機(jī)預(yù)警機(jī)構(gòu)。專業(yè)化的預(yù)警機(jī)構(gòu)可以在科學(xué)、分類的基礎(chǔ)上收集不同性質(zhì)的信息。通過(guò)利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立共享信息庫(kù)，及時(shí)向社會(huì)發(fā)布，提高政府的回應(yīng)度。將環(huán)境群體性事件發(fā)生的概率降到最低。其次，進(jìn)一步提高環(huán)保部門的環(huán)境執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化其監(jiān)管責(zé)任，減少地方政府在執(zhí)法行動(dòng)中的干預(yù)。最后，危機(jī)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)該能夠調(diào)動(dòng)各種資源，并處于協(xié)調(diào)相關(guān)部門的核心地位。形成以黨委和政府部門領(lǐng)導(dǎo)的公眾、企業(yè)、環(huán)保NGO共同治理的完整體系，相互補(bǔ)充，相互制約。

環(huán)境群體性事件的成因是復(fù)雜的。本文靜態(tài)地選取這四個(gè)主體量度分析環(huán)境群體性事件的成因，只是一種定性的描述。如果能在此基礎(chǔ)上建立科學(xué)的量化指標(biāo)，將定性和定量分析有機(jī)結(jié)合起來(lái)，或者從四個(gè)主體量度利益差別相互博弈的角度切入，將能更準(zhǔn)確、科學(xué)地揭示環(huán)境群體性事件發(fā)生的深層規(guī)律。

[1]程雨燕.環(huán)境群體性事件的特點(diǎn)、原因及其法律對(duì)策[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào),2007(2).

[2]肖文濤.治理群體性事件與加強(qiáng)基層政府應(yīng)對(duì)能力建設(shè)[J].中國(guó)行政管理,2009(6).

[3]代玉啟.群體性事件演化機(jī)理分析[J].政治學(xué)研究, 2012(6).

[4]中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組.中國(guó)轉(zhuǎn)型期群體性突發(fā)事件對(duì)策研究[M].北京:學(xué)苑出版社,2003.

[5]鄒倩蕓.論傳統(tǒng)媒體在環(huán)境群體性事件中的責(zé)任——以廈門PX項(xiàng)目事件為例[J].西部廣播電視,2013(16).

[6]王玉華.基于公眾參與視角的環(huán)境群體性事件[J].經(jīng)濟(jì)師,2014(6).

[7]劉細(xì)良,劉秀秀.基于政府公信力的環(huán)境群體性事件成因及對(duì)策分析[J].中國(guó)管理科學(xué),2013(S1).

[責(zé)任編輯 劉金榮]

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A

2095-0438（2015）08-0011-03

2014-04-18

段加保（1989-），男，河南新鄉(xiāng)人，廣西師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：政府治理創(chuàng)新。

廣西研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目“打造戰(zhàn)略支點(diǎn)與區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展”階段性成果（YCLT20144009）。