完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的思考

朱光霞

(沈陽工程學(xué)院 財(cái)務(wù)處，遼寧 沈陽 110136)

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完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的思考

朱光霞

(沈陽工程學(xué)院 財(cái)務(wù)處，遼寧 沈陽 110136)

強(qiáng)化內(nèi)部控制有助于提高行政事業(yè)單位內(nèi)部的會(huì)計(jì)監(jiān)督和控制，保障資產(chǎn)安全完整，以及財(cái)務(wù)報(bào)告和相關(guān)信息的真實(shí)可靠。通過對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的缺失及原因進(jìn)行了分析，指出行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的必要性，提出了完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策建議。

行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；審計(jì)監(jiān)督

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指由單位管理者牽頭，全員參與實(shí)施的，為實(shí)現(xiàn)單位總體目標(biāo)，通過一系列措施、制度和程序，自我約束和規(guī)范本單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的過程。強(qiáng)化內(nèi)部控制有助于提高單位內(nèi)部的會(huì)計(jì)監(jiān)督和控制，保障資產(chǎn)安全完整，以及財(cái)務(wù)報(bào)告和相關(guān)信息的真實(shí)可靠。目前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制還潛藏著諸多不足，它不僅會(huì)使單位財(cái)務(wù)信息失真，而且還會(huì)妨礙國家財(cái)政資金的安全。所以，建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度顯得尤為重要。

一、 行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制制度的必要性

完善的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度是確保國有資產(chǎn)安全、杜絕各類舞弊現(xiàn)象發(fā)生的重要手段，也是強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部管理、保證計(jì)劃目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要舉措。

(1)實(shí)施內(nèi)部控制制度，能有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在目前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，受各種既得利益的驅(qū)使，再加之很多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)透明度差，且法制不健全，這就催生了信息失真等很多亂象，使得行政事業(yè)單位各類貪腐案件曾上升趨勢(shì)。究其原因，無外乎是法律意識(shí)淡漠、個(gè)人修養(yǎng)不夠、素質(zhì)低等，這就要求對(duì)當(dāng)前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度做進(jìn)一步的修訂和完善。

(2)施行內(nèi)部控制制度，能規(guī)避資產(chǎn)流失。行政事業(yè)單位的資金主要來源于財(cái)政撥款，須對(duì)其進(jìn)行妥善管理，杜絕非法占用和挪用的現(xiàn)象發(fā)生。所以，必須完善單位的內(nèi)部控制制度，使行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)工作能夠按照財(cái)務(wù)制度的規(guī)定有序進(jìn)行，規(guī)范各類資金收支行為，杜絕財(cái)務(wù)工作的隨意性，盡量避免因工作失誤而造成的單位國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象發(fā)生，在源頭上遏制貪腐、隨意挪用公款等不法行為的滋生，為依法理財(cái)在制度上夯實(shí)基礎(chǔ)，督促政府部門依法理財(cái)工作得以順利施行[1]。

(3)實(shí)施內(nèi)部控制制度，能保障會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量。通過制定完善的內(nèi)部控制體系，規(guī)范各業(yè)務(wù)處室的工作流程，保證會(huì)計(jì)信息資料在相互牽制的條件下產(chǎn)生，能有效地杜絕單位內(nèi)部人員弄虛作假和舞弊行為的發(fā)生，進(jìn)而保證會(huì)計(jì)資料的真實(shí)和可靠性。同時(shí)，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制能有效保護(hù)財(cái)務(wù)資產(chǎn)的安全完整，杜絕浪費(fèi)、盜竊等違法行為的發(fā)生?？茖W(xué)有效的內(nèi)部控制制度能夠規(guī)范單位的財(cái)務(wù)收支，使財(cái)務(wù)工作有章可循，這也是實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)?shù)幕厩疤帷?/p>

(4)實(shí)施內(nèi)部控制制度是行政事業(yè)單位快速發(fā)展的必然要求。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，社會(huì)各項(xiàng)公益事業(yè)高歌猛進(jìn)，國家和地方政府對(duì)于公益事業(yè)的投入逐年增加，各事業(yè)單位的創(chuàng)收不斷增長，風(fēng)險(xiǎn)也隨之增大。與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度仍有很大的完善空間。所以，行政事業(yè)單位需要制定一系列的政策、制度去規(guī)范相關(guān)的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐活動(dòng)，以降低風(fēng)險(xiǎn)，提高效率，保證單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的缺失

(1)內(nèi)部控制意識(shí)相對(duì)淡漠。良好的內(nèi)部控制意識(shí)是保證內(nèi)部控制得以健全和實(shí)施的前提，是實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。有些單位管理層對(duì)于內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識(shí)不到位，內(nèi)部控制意識(shí)淡漠，重事業(yè)和業(yè)務(wù)的發(fā)展，而輕內(nèi)部管理；有些單位管理層對(duì)財(cái)會(huì)工作重視程度不夠，認(rèn)為內(nèi)部控制只是財(cái)務(wù)部門的事，將內(nèi)部控制制度等同于財(cái)務(wù)管理制度，忽視其監(jiān)督控制職能，導(dǎo)致財(cái)務(wù)部門無法參與單位重要事項(xiàng)的決策以及業(yè)務(wù)活動(dòng)管理中，致使財(cái)會(huì)人員對(duì)單位的一些重要決策不甚了解，一旦出現(xiàn)問題，單位又會(huì)把責(zé)任全部推給財(cái)會(huì)人員。同時(shí)財(cái)會(huì)人員內(nèi)部控制意識(shí)不強(qiáng)，缺乏明晰的崗位責(zé)任約束，日常監(jiān)控工作做得不到位。

(2)內(nèi)部控制制度不健全。目前，行政事業(yè)單位還很少有依據(jù)自身的行業(yè)特點(diǎn)制定出一套規(guī)范合理的內(nèi)部控制體系，內(nèi)部控制系統(tǒng)的不完善使得行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度失去了指導(dǎo)作用，由此也引發(fā)了單位內(nèi)部控制在實(shí)施過程中存在的一些問題。首先，雖然財(cái)政部頒布了《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》，為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的制定奠定了基本的方法和原則，但由于單位間的差異性，使得適用性較差[2]；其次，缺乏有針對(duì)性的內(nèi)部控制細(xì)則，單位內(nèi)部職責(zé)分工模糊，尤其是會(huì)計(jì)人員相關(guān)崗位設(shè)置不盡合理，工作程序和業(yè)務(wù)流程不清晰，缺乏規(guī)范性，導(dǎo)致會(huì)計(jì)在處理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時(shí)存在變數(shù)(不確定性)；最后，有些單位雖然制定了部分內(nèi)部控制制度，在一定程度上能夠約束單位的經(jīng)濟(jì)行為，但由于其未能包含所有的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和人員，更多的是糾結(jié)于財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、資金等管理制度的設(shè)定，而對(duì)于單位內(nèi)部控制的制定缺乏深層次的探析，使得內(nèi)部控制無法發(fā)揮其效能。

(3)財(cái)務(wù)預(yù)算控制薄弱。隨著財(cái)政體制的改革和信息化進(jìn)程的加快，單位財(cái)務(wù)預(yù)算控制得到了一定程度的加強(qiáng)，但仍較薄弱，沒有發(fā)揮預(yù)算對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)控作用。主要表現(xiàn)在：第一，預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，未能做到逐項(xiàng)審核。有很多的預(yù)算項(xiàng)目在編制的時(shí)候就沒有做到具體的細(xì)化，未能達(dá)到逐筆核定的要求。以至于在預(yù)算實(shí)施進(jìn)程中，很容易造成預(yù)算的執(zhí)行背離原定的方案，如：很多單位的三公經(jīng)費(fèi)等費(fèi)用嚴(yán)重超支。第二，單位的預(yù)算控制力度不夠強(qiáng)，亟需出臺(tái)有前瞻性的、科學(xué)的預(yù)算編制。對(duì)預(yù)算資金的動(dòng)態(tài)追蹤主動(dòng)性不強(qiáng)，缺乏靈活性，管理方式陳舊，這些都大大降低了預(yù)算控制的執(zhí)行效果。同時(shí)，單位的預(yù)算控制未能與財(cái)政部門的資產(chǎn)采購管理和國庫集中支付制度有效鏈接，致使單位預(yù)算的監(jiān)控作用銳減，容易引發(fā)貪腐行為的滋生。第三，單位的財(cái)政決算不實(shí)，無法披露真實(shí)情況。調(diào)整已核定財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果，會(huì)使財(cái)務(wù)決算報(bào)表數(shù)據(jù)失真。預(yù)算管理存在較強(qiáng)的主觀性，若隨意增減預(yù)算，極易造成預(yù)算資金的使用缺乏科學(xué)性和預(yù)見性，以至于造成預(yù)算控制力的遞減。

(4)缺乏有效的審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。由于行政事業(yè)單位缺乏有效的內(nèi)部審計(jì)，致使審計(jì)監(jiān)督流于形式，阻礙了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的發(fā)展。首先，多數(shù)行政事業(yè)單位沒有設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，內(nèi)部審計(jì)的工作大多是由單位財(cái)會(huì)人員代為完成的，內(nèi)部審計(jì)工作的不規(guī)范，使其難以發(fā)揮監(jiān)督職能。其次，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于行政事業(yè)單位，面對(duì)上級(jí)的行政命令只能服從，致使其無法發(fā)揮獨(dú)立審計(jì)的功能，內(nèi)部審計(jì)工作流于形式，其權(quán)威性和獨(dú)立性難以發(fā)揮。再次，多數(shù)內(nèi)部審計(jì)部門的審計(jì)人員缺乏相應(yīng)專業(yè)技能，對(duì)于當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很難進(jìn)行有效的監(jiān)管，這使得內(nèi)部審計(jì)工作的效率不高[3]。最后，在外部監(jiān)督方面，財(cái)政和外聘會(huì)計(jì)師事務(wù)所大多注重檢查單位資金的使用是否合法、合規(guī)，不會(huì)去關(guān)心受檢單位是否建立了完善的內(nèi)部控制制度。缺乏有效的外部監(jiān)督是單位內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力的重要因素。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制缺失的原因分析

(1)主觀方面。行政事業(yè)單位管理者或領(lǐng)導(dǎo)層的應(yīng)變能力、學(xué)歷結(jié)構(gòu)和道德品質(zhì)的優(yōu)劣高低對(duì)于單位內(nèi)部控制制度的制定及實(shí)施有著重要的影響，甚至起著舉足輕重的作用。部分員工對(duì)財(cái)務(wù)管理及財(cái)會(huì)法律法規(guī)方面知之甚少，又缺乏依法理財(cái)?shù)睦砟?，加之工作?zé)任感匱乏，使得內(nèi)部管理各項(xiàng)工作無法落實(shí)，內(nèi)部控制也就無法實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)。另外，還有部分員工沒有真正理解行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的必要性，甚至曲解了內(nèi)部控制的作用，認(rèn)為單位實(shí)施內(nèi)部控制制度沒有意義和沒有必要，種種不利因素也使得行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度無法發(fā)揮最大的效果。

(2)客觀方面。目前，國內(nèi)對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的相關(guān)研究和實(shí)踐雖已取得很大進(jìn)展，但依然沒有建立一套完善的理論體系，理論及實(shí)務(wù)尚未達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)知，嚴(yán)重地制約了內(nèi)部控制實(shí)施的效果。國家應(yīng)依據(jù)行政事業(yè)單位的特質(zhì)，加之行政事業(yè)單位在資金和經(jīng)費(fèi)管理體系中的諸多特點(diǎn)，制定具有針對(duì)性和有效性的政策及法律法規(guī)[4]。此外，財(cái)政部門對(duì)于在各單位財(cái)政資金的使用、流向和日現(xiàn)金流量等方面的監(jiān)督、審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的問題沒有密切關(guān)注，依法及時(shí)處理，致使多數(shù)問題沒能得到根本解決，這就給行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制制度帶來了人為的阻礙，有關(guān)部門有失職之嫌。

四、 完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策

(1)強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制意識(shí)。行政事業(yè)單位管理者在單位內(nèi)部控制體系中居主導(dǎo)地位。作為單位財(cái)會(huì)工作第一責(zé)任主體的單位管理者，對(duì)本單位內(nèi)部控制制度制定與實(shí)施的合理性、有效性負(fù)有主要責(zé)任。首先，行政事業(yè)單位管理層應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部控制理論的學(xué)習(xí)，真正認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制在管理工作中的重要作用，逐步形成內(nèi)部控制意識(shí)，進(jìn)而踐行健全單位內(nèi)部控制的主要職責(zé)。其次，加強(qiáng)對(duì)單位全員的教育培訓(xùn)，使其全面、深入地了解內(nèi)部控制，樹立其在內(nèi)部控制工作中的責(zé)任意識(shí)。再次，加強(qiáng)單位財(cái)會(huì)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和道德教育，使其在內(nèi)部控制工作中能認(rèn)真遵守各項(xiàng)財(cái)經(jīng)法規(guī)和財(cái)務(wù)制度，充分發(fā)揮財(cái)會(huì)的監(jiān)督作用，杜絕違紀(jì)、違法行為的滋生。

(2)健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度。在目前國家還沒有出臺(tái)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的情況下，各行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)自身行業(yè)特點(diǎn)，積極探索制定適合自身發(fā)展的內(nèi)部控制體系。完善的內(nèi)部控制體系應(yīng)涵蓋組織架構(gòu)、職責(zé)劃分、管理模式和內(nèi)部核算四個(gè)部分。此外，還應(yīng)建立授權(quán)審批和預(yù)算控制制度，確保單位內(nèi)的每一個(gè)職能機(jī)構(gòu)都能加入到內(nèi)部控制中來。具體應(yīng)做好以下幾方面工作：首先，應(yīng)加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建設(shè)，確保行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)預(yù)算編制和執(zhí)行過程能夠形成監(jiān)控和制約機(jī)制；其次，對(duì)應(yīng)于內(nèi)部控制的各相關(guān)崗位要有明確的崗位職責(zé)，以確保單位內(nèi)部控制制度不流于形式，切實(shí)發(fā)揮監(jiān)管作用；再次，改革授權(quán)審批制度，尤其要明確常規(guī)授權(quán)和特別授權(quán)。為規(guī)避國有資產(chǎn)的流失，應(yīng)在不同的職權(quán)范圍內(nèi)劃定不同的審批權(quán)限，確保國有資產(chǎn)的安全[5]；最后，建立健全財(cái)務(wù)各項(xiàng)規(guī)章制度。要針對(duì)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理工作流程，在相關(guān)的內(nèi)部控制制度體系中制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，防止管理混亂的狀況發(fā)生。

(3)完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理控制。預(yù)算管理的科學(xué)性是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的精髓，要充分發(fā)揮單位內(nèi)部控制中預(yù)算管理控制的作用，強(qiáng)化預(yù)算的約束性對(duì)單位內(nèi)部各項(xiàng)管理工作的控制效應(yīng)。強(qiáng)化單位預(yù)算的執(zhí)行力度則是提高財(cái)政資金內(nèi)部控制首要途徑。第一，必須嚴(yán)格遵照《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)范，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行過程的資金控制，完善資金使用的審批權(quán)限和撥付程序，確保資金使用效率的提高。同時(shí)，行政事業(yè)單位要逐步擴(kuò)大預(yù)算的涵蓋范圍，將各職能部門的各類收支都并入單位年度預(yù)算的范疇，提高財(cái)務(wù)預(yù)算的精細(xì)化水平，防止財(cái)政資金的浪費(fèi)。第二，行政事業(yè)單位應(yīng)強(qiáng)化預(yù)算的執(zhí)行力度，將內(nèi)部責(zé)任預(yù)算與部門預(yù)算有機(jī)結(jié)合起來，按預(yù)算的安排來嚴(yán)格規(guī)范單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不能使用行政命令來替代預(yù)算，杜絕出現(xiàn)年末突擊花錢的不合理行為。第三，要嚴(yán)格遵從國庫集中支付制度，不斷強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行力度，通過國庫單一賬戶的改革，逐步完善國庫集中支付制度。第四，應(yīng)對(duì)財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，并透過績(jī)效考評(píng)機(jī)制，不斷敦促財(cái)政資金提高使用效率，充分挖掘內(nèi)部控制中預(yù)算管理的能動(dòng)作用。

(4)完善行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)監(jiān)控機(jī)制。內(nèi)部審計(jì)是單位內(nèi)部控制得以實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。一是行政事業(yè)單位應(yīng)在其組織框架內(nèi)獨(dú)立設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門，要有別于內(nèi)部控制的制定和實(shí)施機(jī)構(gòu)，合理配置內(nèi)部審計(jì)人員，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督作用。二是內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的工作重心是監(jiān)督內(nèi)部控制的執(zhí)行狀況，要不定期地對(duì)內(nèi)部控制執(zhí)行情況進(jìn)行抽檢，檢查內(nèi)部控制是否依照內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)要求執(zhí)行，自檢報(bào)告是否如實(shí)反映內(nèi)部控制現(xiàn)狀，對(duì)于在檢查中暴露出來的缺陷，單位管理層是否采取了完善的措施應(yīng)對(duì)等[6]。三是依據(jù)抽查結(jié)果形成的自檢報(bào)告，要及時(shí)上報(bào)內(nèi)部控制和內(nèi)部審計(jì)部門領(lǐng)導(dǎo)，針對(duì)檢查中出現(xiàn)的缺失，要依據(jù)相關(guān)規(guī)定及時(shí)予以解決。四是利用外部審計(jì)的獨(dú)立性，規(guī)范和監(jiān)督單位內(nèi)部控制的執(zhí)行情況。行政事業(yè)單位可以定期外聘會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)單位內(nèi)部控制設(shè)計(jì)與運(yùn)行的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，在強(qiáng)化外部監(jiān)督作用的同時(shí)，針對(duì)其提出的檢查意見和建議，督促單位進(jìn)行整改。

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(責(zé)任編輯 祁 剛 校對(duì) 伯 靈)

On the Improvement of Internal Control in Administrative Institutions

ZHU Guang-xia

(Financial Office,Shenyang Institute of Engineering,Shenyang 110136,China)

Strengthening internal control helps to improve the accounting supervision and control within the administrative institutions,to safeguard the integrity of asset security,and financial reports and related information′s reliability.This paper analyzes the deficiency and its reason of internal control in administrative institutions and points out the necessity of internal control,as well as puts forward the sophisticated countermeasures for internal control of administrative institutions.

administrative institutions;internal control;auditing supervision

2015-02-12

朱光霞(1970-)，女，吉林敦化人，中級(jí)會(huì)計(jì)師。

10.13888/j.cnki.jsie(ss).2015.02.014

F810.6

A

1672-9617(2015)02-0201-04