佛山市建設(shè)人民滿意政府路徑與方向

張文康（華南師范大學(xué) 數(shù)學(xué)科學(xué)學(xué)院，廣東 廣州 510400）

珠三角研究

佛山市建設(shè)人民滿意政府路徑與方向

張文康
（華南師范大學(xué) 數(shù)學(xué)科學(xué)學(xué)院，廣東 廣州 510400）

在對政府起源及權(quán)力來源進(jìn)行理論探討的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)需要通過加快轉(zhuǎn)變政府職能，基于“以民為本、高效便民、依法行政、誠實守信、敢于擔(dān)當(dāng)、廉潔自律”全方位來建設(shè)人民滿意政府，并結(jié)合從權(quán)力制衡、權(quán)責(zé)對等、制度效力與實效統(tǒng)一及行政干預(yù)等四個視角提出佛山市建設(shè)人民滿意政府的路徑與方向。

權(quán)力擴(kuò)張；責(zé)任追究；人民滿意政府

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)［1］。我們的政府是人民政府，是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，以人民主權(quán)為本質(zhì)，以人民民主為基礎(chǔ)，以憲法法律為行為準(zhǔn)則的政府［2］。是否讓人民滿意，能否做到讓人民滿意，是檢驗政府好與不好、是不是人民政府的重要標(biāo)準(zhǔn)。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)把建設(shè)人民滿意政府放在了非常重要的位置，建設(shè)人民滿意政府成為各級政府工作的出發(fā)點與歸宿點。為了建設(shè)人民滿意政府，系統(tǒng)了解政府的起源、權(quán)力的來源，明確人民滿意政府與服務(wù)型政府的關(guān)系，總結(jié)其它地區(qū)建設(shè)人民滿意政府的經(jīng)驗，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合佛山市實際，提出建設(shè)人民滿意政府的方向與路徑顯得十分必要。

1　建設(shè)人民滿意政府的理論基礎(chǔ)

政府為什么要服務(wù)人民，為什么要使得人民滿意，這就涉及到對政府起源的探討。關(guān)于政府的起源，有許多不同的理論流派，在西方政治學(xué)界流行著兩種論斷：第一是人性需求論，第二是契約起源論。人性需求論的代表人物是亞里士多德及霍布斯等，亞里士多德在《政治學(xué)》中指出：人是天生的政治動物，是理性和道德動物，人需要相互合作，相互交換，家庭和村落是人類生活的高級階段，國家是人性由不完全到完全的完善化，是最高的善，政府是國家的代理［3］?；舨妓乖凇独S坦》中認(rèn)為人性是惡的，人類天性中有三種造成沖突的基本原因：第一是為了利益而使用暴力去奴役他人，第二是為了安全去保全既得利益而引致對立；第三是為了保持良好榮譽(yù)而產(chǎn)生沖突，自利傾向及對各種權(quán)勢無休止追逐是人天生就具有的共同行為與情感傾向。因而，需要一個強(qiáng)有力的保護(hù)者來延續(xù)他們的生命，這個保護(hù)者就是政府［4］。契約起源論的代表人物是洛克及盧梭等。洛克在《政府論》中認(rèn)為人們生活的自然狀態(tài)是自由、平等的美好境界，在自然法范圍內(nèi)，人們會按照合適辦法，決定自己行動、處理自己財產(chǎn)和人身。但在自然狀態(tài)下，缺少分辨是非和裁判糾紛的共同尺度、缺少公正的裁判者、缺少保障判決執(zhí)行的權(quán)力，為了解決生活中的沖突和維護(hù)權(quán)利而訂立社會契約，締造了政府［5］。盧梭在《社會契約論》中認(rèn)為人是生而自由的，并基于自由而訂立社會契約、組成國家，人民是國家的主人，政府起源在于“人民為了克服自然狀態(tài)的欠缺及保護(hù)他們?nèi)松砗拓敭a(chǎn)安全，便相互訂立契約，自愿放棄自己懲罰他人的權(quán)利，并交給被指定的人或少數(shù)人的集體來行使”［6］。政府不具有天然的統(tǒng)治權(quán)，更不會是天然的統(tǒng)治者，只有社會公眾的權(quán)利才是天然的。

為了能夠滿足創(chuàng)建者的要求，政府就需要有行動力，即公權(quán)力，公權(quán)力是以強(qiáng)制力作為其有效行使的保障。公權(quán)力行使的唯一目的是實現(xiàn)公共利益，但強(qiáng)制力會使公權(quán)力具有不斷擴(kuò)張的內(nèi)在動力，如果缺乏遏制其擴(kuò)張的有效手段，那么公權(quán)力的擴(kuò)張就會變得肆無忌憚。當(dāng)公權(quán)力膨脹到足以扼制共同體其他成員的不滿和反抗時，公權(quán)力的公益目的就為私益所取代。因此，建設(shè)人民滿意的政府，需要通過制度約束權(quán)力擴(kuò)張，使官員不得做有悖于人民利益的事。

2　國外建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的案例探析

西方主要發(fā)達(dá)國家沒有“人民滿意”的說法，但受上世紀(jì)80年代開始的新公共運(yùn)動影響，西方主要發(fā)達(dá)國家在政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行了一系列的改革，從以“管理”為中心轉(zhuǎn)向以“服務(wù)”為中心，極力提升政府服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。

2.1美國地方政府的服務(wù)型政府實踐［7］

美國地方政府的服務(wù)型政府建設(shè)，在當(dāng)代西方公共管理理論創(chuàng)新與實踐發(fā)展中有著重要的引領(lǐng)作用。美國政治體制中有自下而上的治理傳統(tǒng)，城市自治的理念和實踐廣泛推行，政府服務(wù)秉承公民本位、社會本位的理念，對于我國地方政府的人民滿意政府建設(shè)具有一定的借鑒意義。一是樹立服務(wù)型政府的基本價值。美國政治體制決定了地方政府必須回應(yīng)民眾的訴求。因此，美國地方政府長期以來已經(jīng)形成了公民本位、社會本位的理念，強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)的人本價值、公民參與價值、顧客主導(dǎo)價值，較好體現(xiàn)了現(xiàn)代服務(wù)型政府的本質(zhì)要求。二是突出政府服務(wù)的公共性和回應(yīng)性，加強(qiáng)在公共事務(wù)中的公民參與。美國的實踐表明，通過建立溝通對話和協(xié)商的機(jī)制，讓公民充分表達(dá)自己的意愿，讓所有居民都可以參與并發(fā)表自己的看法。這種做法雖然一定程度上使得政策制訂過程的成本增加了，但從政策執(zhí)行結(jié)果來看，將更符合本地的居民的需求，從而使得政策效果更好。三是推動公共物品和服務(wù)供給主體多元化，政府的主要職責(zé)是提供公共服務(wù)，但這并不意味著政府是公共服務(wù)提供的唯一主體。政府通過這種服務(wù)外包的方式，一方面可以降低服務(wù)成本，提高服務(wù)質(zhì)量，同時也使得接受服務(wù)的民眾有了更多選擇。四是以科學(xué)化與規(guī)范化不斷提高公共服務(wù)質(zhì)量，確保公共服務(wù)的針對性和有效性。

2.2新加坡政府的服務(wù)型政府實踐［8］

新加坡在建設(shè)服務(wù)型政府的路徑選擇上，強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨與政府協(xié)同互動、政府與社會緊密結(jié)合、執(zhí)政黨與政府的廉潔高效等，這也給佛山市建設(shè)服務(wù)型政府提供了新的思考視角和有益的啟示。首先要注重服務(wù)型政黨的建設(shè)。在新加坡人民行動黨始終強(qiáng)調(diào)“以民為本”執(zhí)政理念，以民為本、心系群眾、關(guān)懷草根是新加坡人民行動黨的執(zhí)政信念。二是大力培育和發(fā)展社會組織，強(qiáng)調(diào)公眾參與。新加坡通過培育社會組織而構(gòu)建了政府與人民的橋梁紐帶，向居民傳達(dá)政府信息，向政府反映民眾的意見與建議。三是以搞好社會管理和社會建設(shè)為重點，建設(shè)一個廉潔高效的“好政府”，為公眾提供低成本與高質(zhì)量的公共服務(wù)。新加坡政府通過推行各類經(jīng)濟(jì)和民生政策，促進(jìn)全民就業(yè)，解決民眾住屋、教育和發(fā)展提升問題。同時，特別注重吸納英才，并通過一系列的激勵政策，促進(jìn)英才為政府更好服務(wù)。

3　佛山市建設(shè)人民滿意政府的路徑與方向

人民是政府的權(quán)力來源，憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！闭畱?yīng)該也必須尊重人民群眾維護(hù)自身利益的期望，善于從群眾呼聲中發(fā)現(xiàn)問題，把人民的“臉色”好壞作為檢驗自己工作成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。然而，改革開放三十多年來，在注重發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，公民及政府公職素質(zhì)教育相對滯后，在制度執(zhí)行中的權(quán)責(zé)對等原則沒能得到很好落實，導(dǎo)致人民對政府的不滿。下文將針對現(xiàn)實中民眾不滿意情緒現(xiàn)象，結(jié)合相關(guān)理論及佛山市的實際，探索建設(shè)人民滿意政府的方向與路徑。

1）明確權(quán)力邊界，推行“負(fù)面清單”管理模式。

市場經(jīng)濟(jì)體制能夠創(chuàng)造巨大的財富，如果不對權(quán)力加以約束，那么權(quán)力的擴(kuò)張就會侵占財富，因此，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體強(qiáng)調(diào)要把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，明確政府、市場與社會的邊界。如何才能做到把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里呢？2014年2月11日李克強(qiáng)在國務(wù)院召開的第二次廉政工作會議上指出：對市場主體，是“法無禁止即可為”，也就是所謂的“負(fù)面清單”管理模式［9］。據(jù)不完全統(tǒng)計，“負(fù)面清單”管理模式已經(jīng)在全球大約77個國家運(yùn)行，我國已于2013年在上海自貿(mào)區(qū)進(jìn)行試點，并且2015年就快速推廣到其他三個自貿(mào)區(qū)，相信在不久的將來，負(fù)面清單管理模式將會在全國推廣。

就佛山市而言，目前已經(jīng)通過推進(jìn)行政審批制度改革，逐漸下放了行政管理事項，但離“負(fù)面清單”模式尚有較大差距。因此，在未來佛山市仍需在明確政府職責(zé)的基礎(chǔ)上，對政府推行“正面清單”，對市場主體推進(jìn)“負(fù)面清單”管理模式。政府的職能就是為市場主體提供一個公平、公正的營商環(huán)境，保障市場主體的公平競爭地位。在此政府職能的指導(dǎo)下，需要明確界定不同職能部門的職責(zé)權(quán)限，列出權(quán)力清單，從“讓、放、交”三個方面進(jìn)行：“讓”就是大幅度減少政府對資源的直接配置；“放”就是進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理；“交”就是能由市場形成價格的都交給市場，凡是市場和企業(yè)能解決的，交給市場和企業(yè)，凡是社會中介組織能承擔(dān)的職能，交給社會中介組織。

2）強(qiáng)化權(quán)力約束，提高隊伍素質(zhì)。

權(quán)力天然具有越界的動力，如果不加以約束，權(quán)力就會通過尋租掠奪市場經(jīng)濟(jì)所帶來的收益。絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗，在缺乏約束機(jī)制的前提下，腐敗現(xiàn)象呈現(xiàn)出愈演愈烈之勢。造成這種情況的主要原因有：第一，同體問責(zé)乏力，權(quán)力約束力不強(qiáng)。在地方政府治理中，掌權(quán)者的觀點與思想就是所管轄區(qū)域的最高指令，下屬的主要工作變成論上級領(lǐng)導(dǎo)指令的合理性，這種“外行管理內(nèi)行”的情況下，必然出現(xiàn)大量易于尋租的錯誤決策，使得稀缺的社會資源處于低效率運(yùn)作當(dāng)中。第二，發(fā)展戰(zhàn)略變動頻繁問題。許多地方頻頻置換一把手，每個新來者為顯示自己的治理能力，就匆匆提出區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略，非連續(xù)性政策在執(zhí)行過程中，往往會招致巨大的行政成本及運(yùn)行成本。第三，選拔任命制問題。選拔任命制有利于提高干部的整體素質(zhì)，但如果操作不當(dāng)，很可能出現(xiàn)“外行管內(nèi)行，隊伍素質(zhì)低下”現(xiàn)象或者“買官賣官”行為。第四，官員道德修養(yǎng)、業(yè)務(wù)水平問題。個別官員道德修養(yǎng)低下，甚至超越人類道德底線。

佛山市要建設(shè)人民滿意政府：一是需要在干部的選拔任命過程中，加強(qiáng)對官員權(quán)力特別是一把手權(quán)力的約束，強(qiáng)化責(zé)任追究，做到有權(quán)必有責(zé)；二是加強(qiáng)對所選拔官員道德修養(yǎng)的評價，避免出現(xiàn)外行管內(nèi)行的現(xiàn)象發(fā)生；三是加強(qiáng)對所選拔官員業(yè)務(wù)能力考核，真正選拔出能夠信任工作崗位的人員，避免由于發(fā)展戰(zhàn)略的非連續(xù)而影響政府誠信。

3）加強(qiáng)責(zé)任追究，提高資源效率。

近三十年來，佛山市政府掌握了各種資源并利用資源致力于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與完善，但給居民的印象總是“低質(zhì)量建設(shè)，重復(fù)建設(shè)”，造成這種情況的主要原因有：第一，權(quán)力擴(kuò)張，干預(yù)項目建設(shè)。民生項目是否建、如何建等較少征求利益相關(guān)居民的意見。第二，項目建設(shè)中尋租。從表面上看，所有政府項目均通過嚴(yán)格的招標(biāo)程序。但程序正義是結(jié)果正義的必要但非充分條件，如果操作不當(dāng)，即使程序正義也會出現(xiàn)結(jié)果的非正義。第三，缺乏責(zé)任機(jī)制導(dǎo)致的低質(zhì)量。政府在項目建設(shè)過程中的監(jiān)管不力及對驗收專家缺乏責(zé)任追究機(jī)制，項目監(jiān)督及驗收則形同虛設(shè)，在這種情況下，低質(zhì)量、效率低的結(jié)果也就應(yīng)運(yùn)而生了。因此，佛山市建設(shè)人民滿意政府，一是需要對那些涉及到民生的項目，要廣泛征求利益相關(guān)者群體意見，讓他們參與到項目建設(shè)的整個決策過程，化解不必要的矛盾；二是要在更廣泛層面上公開招標(biāo)采購過程，強(qiáng)化對高于市場價的招標(biāo)項目保留責(zé)任追溯權(quán)；三是要加強(qiáng)項目建設(shè)過程的監(jiān)管，強(qiáng)化項目招標(biāo)采購及驗收專家的責(zé)任追究。

4）強(qiáng)化制度設(shè)計效力與實效的統(tǒng)一。

現(xiàn)實中，各級政府制定并出臺了諸多制度，甚至出現(xiàn)制度之間的矛盾，制度設(shè)計與執(zhí)行成為尋租的工具，特別地，由于權(quán)力涉及而使得制度的效力與實效發(fā)生了分離，導(dǎo)致了社會的混亂與無序。因此，佛山市建設(shè)人民滿意政府，就需要從制度設(shè)計的角度來進(jìn)行思考。一是制度體系的完備性。如果制度體系中各具體制度之間不吻合、不協(xié)調(diào)、不匹配，那么，再好的單獨制度也有可能失卻有效性，進(jìn)而傷及整個制度體系的結(jié)構(gòu)性與規(guī)范性。因此，在制度設(shè)計中一定要保證各具體制度之間的完備性。二是制度效力與實效的統(tǒng)一性［10］。制度的效力即指其合法性，制度的實效是規(guī)范和調(diào)節(jié)群體的行為的效果，好的制度是沒有“潛規(guī)則”的制度，潛規(guī)則是一種沒有效力但卻具有實效的規(guī)則，它使有效力的規(guī)則失卻實效。潛規(guī)則的存在會使社會陷入由于兩套規(guī)則體系所造成的混亂無序當(dāng)中。因此，制度設(shè)計需要強(qiáng)調(diào)效力與實效的統(tǒng)一。三是明確制度執(zhí)行責(zé)任主體。制度執(zhí)行主體不明確，導(dǎo)致了諸多不合規(guī)現(xiàn)象的出現(xiàn)，以食品安全為例，由于政出多門，出現(xiàn)了多部門管理但導(dǎo)致了無部門管的結(jié)果。因此，構(gòu)建人民滿意政府，首先需要系統(tǒng)考慮制度體系的完備性；其次要完善制度設(shè)計、實施及監(jiān)督等整個過程，強(qiáng)化責(zé)任，特別地要減少權(quán)力的侵入；再次要明確制度執(zhí)行主體，防止出現(xiàn)政出多門、相互推諉現(xiàn)象的發(fā)生。

5）減少政府干預(yù)，提高行政效率。

市場經(jīng)濟(jì)的基本條件是法治，產(chǎn)權(quán)明晰是核心，政府對私人領(lǐng)域的過多干預(yù)會導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)混亂，不利市場機(jī)制作用的充分發(fā)揮。1972年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主德布魯從數(shù)理上嚴(yán)格證明了“在完全競爭條件下，看不見的手會使得資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)效率狀態(tài)”［11］。因此，政府適度退出對微觀領(lǐng)域的直接干預(yù)，有利于凈化市場環(huán)境，提高資源配置效率?，F(xiàn)實中，定點采購中出現(xiàn)的高價現(xiàn)象，集中宰殺中出現(xiàn)私宰肉現(xiàn)象，集中管理中出現(xiàn)走鬼現(xiàn)象，規(guī)范管理中出現(xiàn)的黑的士現(xiàn)象等等，均是政府干預(yù)過多的具體表現(xiàn)。政府過多干預(yù)不僅擾亂了市場配置資源作用的發(fā)揮，還容易引致腐敗滋生。因此，提高人民對政府的滿意度，就必須減少政府對微觀領(lǐng)域直接干預(yù)、降低尋租空間；就必須強(qiáng)化責(zé)任追究，破除利益集團(tuán)等，讓市場真正起到資源配置決定性作用。

總之，要建設(shè)人民滿意政府，就需要加強(qiáng)對權(quán)力的約束，加大反腐力度；要從制度設(shè)計體系建設(shè)、實施成本與效率、執(zhí)行結(jié)果監(jiān)督等方面，實施嚴(yán)格的問責(zé)制；要提高制度設(shè)計者素質(zhì)與能力，廣納智慧，強(qiáng)化制度設(shè)計過程的公開，讓社會公眾參與其中，避免制度設(shè)計的不合理。

［1］習(xí)近平：人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)［EB/OL］.（2012-11-15）［2015-03-20］.http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/15/c_123957816.htm.

［2］習(xí)近平：要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一［EB/OL］.（2013-03-17）［2015-03-20］.http://lianghui.people.com.cn/2013npc/n/2013/0317/c357320-20815993.html.

［3］亞里士多德.政治學(xué)［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.

［4］霍布斯.利維坦［M］.北京：商務(wù)印書館，1985.

［5］洛克.政府論（下）［M］.北京：商務(wù)印書館，1964.

［6］盧梭.社會契約論［M］.北京：商務(wù)印書館，1980.

［7］方柏華，吳興智.后金融危機(jī)背景下的服務(wù)型政府建設(shè):美國地方政府實踐經(jīng)驗與啟示［J］.中共浙江省委黨校學(xué)報，2013（4）：73-79.

［8］何科君，宋薇.新加坡建設(shè)服務(wù)型政府的經(jīng)驗與啟示［J］.黨政干部學(xué)刊，2008（11）：29-30.

［9］周光輝.對當(dāng)代中國服務(wù)型政府建設(shè)和公共服務(wù)體系完善理論與實證研究的評介［J］.經(jīng)濟(jì)社會體制比較，2014（3）:219-223.

［10］高兆明.制度倫理與制度善［J］.中國社會科學(xué)，2007 （6）:41-52.

［11］德布魯.價值理論：經(jīng)濟(jì)均衡的公理分析［M］.北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1988.

［責(zé)任編輯：鐘艷華］

On the Direction and Pathway of Raising People's Satisfaction with the Government of Foshan

ZHANG Wenkang
（School of Mathematical Sciences，South China Normal University，Guangzhou Guangdong 510400，China）

Based on the theoretical discussion about the origin of government and source of its power，this paper emphasizes the need to speed up the transformation of government functions under the guidance of five principles，namely the government should be people oriented，efficient and convenient，law-binding，honest and trustworthy，responsible，and self-disciplined，in order to raise people's satisfaction with the government.At the same time，this paper proposes direction and pathway to promote people's satisfaction with Foshan government from the perspectives of checks and balances of power，parity of authority and responsibility，validity and effectiveness of political system，and administrative intervention.

expansion of rights；accountability；people's satisfaction with the government

D035.5

A

1672-6138（2015）02-0086-05

10.3969/j.issn.1672-6138.2015.02.019

2015-04-08

2014年度佛山市重點研究課題（2014-S-03）。

張文康（1995—），男，湖南祁陽人，研究方向：金融數(shù)學(xué)。