行政關(guān)系調(diào)整視野下的富陽與順德大部制比較研究

郭勇（中共佛山市委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，廣東 佛山 528300）

珠三角研究

行政關(guān)系調(diào)整視野下的富陽與順德大部制比較研究

郭勇
（中共佛山市委黨校 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，廣東 佛山 528300）

順德與富陽同為縣區(qū)級(jí)政府，在大部制改革的實(shí)踐中創(chuàng)造了黨政聯(lián)動(dòng)的順德模式、專委會(huì)制度的富陽模式。前者“動(dòng)職能，調(diào)機(jī)構(gòu)”，較為激進(jìn)，后者“動(dòng)職能，不調(diào)機(jī)構(gòu)”，因而帶來兩地在行政關(guān)系的“上下對(duì)接”問題上存在差異，富陽可以“無縫對(duì)接”，順德則存在困難——對(duì)上存在“一對(duì)多”，對(duì)下存在削弱鎮(zhèn)（街）決策話語權(quán)問題。通過二者的比較，可得到我國行政體制改革尤其是基層政府改革的一些啟發(fā)。關(guān)鍵詞：大部制；黨政聯(lián)動(dòng)；專委會(huì)制度；上下對(duì)接

大部制改革作為行政機(jī)構(gòu)改革的重要方向，中央“頂層設(shè)計(jì)”后，地方做出多樣試點(diǎn)。概括起來主要有三種模式，第一種是職能統(tǒng)合型大部制，如深圳等地，第二種是跨部協(xié)調(diào)型大部制，如杭州富陽市，第三種是黨政聯(lián)動(dòng)型大部制，如佛山順德區(qū)。在縣區(qū)級(jí)政府的大部制改革中，富陽和順德是兩種典型的代表，盡管改革的側(cè)重點(diǎn)各有不同，但兩者所展示的兩種大相徑庭的大部制改革模式，值得深入比較和研究。

1　富陽與順德的大部制改革實(shí)踐

1.1富陽模式

富陽市是杭州市下轄的一個(gè)縣級(jí)市。2007年初，富陽市出臺(tái)了《中共富陽市委關(guān)于建立市四套班子重大事項(xiàng)協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制的意見（試行）》和《中共富陽市委富陽市人民政府關(guān)于建立和完善市政府工作推進(jìn)運(yùn)作機(jī)制的意見（試行）》，把四套班子分工負(fù)責(zé)與合作共事結(jié)合起來，把現(xiàn)代政府統(tǒng)籌整合理念與現(xiàn)有的部門分工體系有機(jī)地結(jié)合起來。這套機(jī)制，富陽把它稱為“5+15”運(yùn)作機(jī)制。

“5”，指從四套班子層面，建立工業(yè)化戰(zhàn)略推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組、城市化戰(zhàn)略推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組、作風(fēng)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、決策咨詢委員會(huì)、監(jiān)督管理委員會(huì)5個(gè)機(jī)構(gòu)。其中，3個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組是市委重大事項(xiàng)議事機(jī)構(gòu)，只議事不決策，決策仍由市委常委會(huì)或市委常委擴(kuò)大會(huì)議乃至四套班子聯(lián)席會(huì)議行使。決策咨詢委員會(huì)是全市重大事項(xiàng)的決策咨詢機(jī)構(gòu)，由人大、政協(xié)牽頭，市內(nèi)外專家組成。監(jiān)督管理委員會(huì)整合全市各類體制內(nèi)外監(jiān)督資源，實(shí)現(xiàn)事前事中事后全過程、全方位監(jiān)管。

“15”，指從政府層面，建立計(jì)劃統(tǒng)籌委員會(huì)、規(guī)劃統(tǒng)籌委員會(huì)、公有資產(chǎn)管理運(yùn)營委員會(huì)、土地收儲(chǔ)經(jīng)營委員會(huì)、體制改革委員會(huì)、社會(huì)保障委員會(huì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)委員會(huì)、重大工程建設(shè)委員會(huì)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會(huì)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展委員會(huì)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展委員會(huì)、招商委員會(huì)、信息化工作委員會(huì)、運(yùn)動(dòng)休閑委員會(huì)等15個(gè)專門委員會(huì)（簡稱“專委會(huì)”）。富陽專委會(huì)組織結(jié)構(gòu)［1］如圖1所示。

“專委會(huì)”的性質(zhì)是富陽市政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，它不是一個(gè)有形的大部門，而是按照職能有機(jī)統(tǒng)一的思路，把各部門中相同相近的職能梳理出來，整合歸類組成。專委會(huì)制度實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)，各專委會(huì)都有一個(gè)牽頭責(zé)任部門，其他部門協(xié)助和配合，各部門可以置于多個(gè)專委會(huì)下面，一個(gè)部門在一個(gè)專委會(huì)下是牽頭部門，在另一個(gè)專委會(huì)下可能成為協(xié)助配合的成員部門。富陽專委會(huì)制度的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式如圖2所示。

圖1　富陽專委會(huì)組織結(jié)構(gòu)圖

圖2　富陽專委會(huì)制度的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式［2］

1.2順德模式

2009年9月14日，廣東省委、省政府批復(fù)《佛山市順德區(qū)黨政機(jī)構(gòu)改革方案》，按照順德區(qū)作為全省行政管理體制綜合試點(diǎn)改革的要求，順德區(qū)啟動(dòng)了以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，以優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、理順責(zé)權(quán)關(guān)系、創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制、精簡管理層次為主要任務(wù)的黨政群聯(lián)動(dòng)為主要特征的大部制綜合改革試驗(yàn)工作。一是黨政聯(lián)動(dòng)一起改革，深化完善大部門體制。這次改革對(duì)41個(gè)黨政群部門和部分雙管單位的職能進(jìn)行了同類項(xiàng)合并和優(yōu)化重組，整合組建16個(gè)大部門，形成“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的大部門體制。二是大力度打破垂直管理部門和地方管理部門的界限。把大部分原來省、市垂直管理的部門改為屬地管理，并將相關(guān)部門劃入順德的大部門。三是創(chuàng)新行政運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)黨政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既分工清晰又統(tǒng)一協(xié)調(diào)。實(shí)行決策權(quán)上移，由“四位一體”（黨委、人大、政府、政協(xié)）的區(qū)聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)全局性重大決策，由發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計(jì)局、決策咨詢和政策研究室來研究制度、戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策等重大問題；執(zhí)行權(quán)集中由其他大部門和鎮(zhèn)（街）來負(fù)責(zé)；監(jiān)督權(quán)外移，由紀(jì)委（政務(wù)監(jiān)察和審計(jì)局）及派駐各大部門的紀(jì)檢組集中行使。四是精簡管理層次，實(shí)行部門首長責(zé)任制。創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)管理制度，設(shè)立副處實(shí)職的區(qū)政務(wù)委員職務(wù)，由區(qū)委常委、副區(qū)長和政務(wù)委員兼任16個(gè)大部門的首長，聯(lián)席會(huì)議決策直接由大部門落實(shí)執(zhí)行，減少管理層次和中間環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)分工專業(yè)化、決策執(zhí)行扁平化［2］。

2　兩地大部制改革的幾點(diǎn)比較

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況各異，客觀上要求與之相適應(yīng)的行政管理體制，地方政府的大部制試點(diǎn)各有特色，這顯示出各地對(duì)行政體制改革的不同訴求。

從表1可以看出，雖然區(qū)域面積富陽市比順德區(qū)大很多，但在人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量方面，順德遠(yuǎn)高于富陽，兩地不可等量齊觀，從人均GDP來看，兩地均屬經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)?？傊樀碌氖袌鼋?jīng)濟(jì)較富陽更為發(fā)達(dá)，社會(huì)管理壓力較富陽更大。

表1　兩地基本信息比較（2013年數(shù)據(jù)）

表2充分展示了順德富陽兩地大部制改革的基本框架，從表中可以看出，順德大部制改革比富陽大部制改革力度大很多，需要的配套和扶持政策相應(yīng)也多很多。在人員分流上都選擇了回避策略，以減少改革阻力。順德改革可以概括為“動(dòng)職能，調(diào)機(jī)構(gòu)”，而富陽的改革是“動(dòng)職能，不調(diào)機(jī)構(gòu)”，由此帶來行政關(guān)系調(diào)整的不同。

表2　兩地大部制改革比較

3　綜合評(píng)價(jià)

從以上比較可以看出，同為縣區(qū)級(jí)政府的富陽與順德大部制改革的主要相同點(diǎn)在于：

一是改革的目標(biāo)或初衷之一的減少職能重疊、部門扯皮、政出多門等弊端得以實(shí)現(xiàn)。富陽通過專委會(huì)的跨部門協(xié)調(diào)，以解決問題為導(dǎo)向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門，提高了辦事效率；順德通過大部門綜合履行行政職能，同樣解決了“小部門”的溝通協(xié)調(diào)問題，至少是外部溝通得以內(nèi)部化。

二是都試圖構(gòu)建“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行架構(gòu)（如表3所示）。富陽和順德在這方面的改革思路基本一致。在決策權(quán)方面，順德和富陽的決策權(quán)都實(shí)行了上移的做法，將原本分散在各職能部門的決策權(quán)上移到上級(jí)政府層面，同時(shí)，順德的大部門首長和富陽的專委會(huì)主任都是市領(lǐng)導(dǎo)班子成員，決策確定后有利于大部門和專委會(huì)理解上層意圖，決策意圖得以更加科學(xué)的執(zhí)行。在執(zhí)行權(quán)方面，富陽雖有專委會(huì)下的一個(gè)部門牽頭，多部門協(xié)同，但效率畢竟不如順德一個(gè)大部門。在監(jiān)督權(quán)方面，順德打通了黨政部門的界限，有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而富陽的監(jiān)督管理委員會(huì)充分利用了體制內(nèi)外的監(jiān)督力量，二者各有千秋。

表3　兩地“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”的政府組織架構(gòu)比較

二者的主要不同點(diǎn)在于，順德做“加減法”，希望“形變促神變”，富陽做“乘除法”，希望實(shí)現(xiàn)“神變形不變”，換句話說，富陽通過虛設(shè)專委會(huì)這一管理層級(jí)來回避了機(jī)構(gòu)調(diào)整的問題，由此帶來二者的主要不同點(diǎn)有：

一是行政關(guān)系調(diào)整的上下對(duì)接。富陽在行政關(guān)系調(diào)整方面回避了“上下對(duì)接”問題，無論是對(duì)上還是對(duì)下，均由原來的部門進(jìn)行“條條”對(duì)接，不存在上下級(jí)政府的協(xié)調(diào)問題，而順德由于精簡了大量部門，在對(duì)上級(jí)政府的對(duì)接方面存在較多困難，加之上級(jí)“條條”部門的自身利益作祟，很大程度上影響了工作的開展。

二是機(jī)構(gòu)的靈活變動(dòng)問題。由于富陽的專委會(huì)是虛設(shè)的機(jī)構(gòu)，無“三定”問題，因而其可以自主地根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況進(jìn)行變化，以此服務(wù)于當(dāng)?shù)攸h委和政府的中心工作，靈活多變；而順德的大部門是實(shí)實(shí)在在的職能部門，其設(shè)置有嚴(yán)格的“三定”要求，不易作出變化。

三是縣鎮(zhèn)關(guān)系①的調(diào)整。富陽的機(jī)構(gòu)設(shè)置未變，縣、鎮(zhèn)之間的關(guān)系未打破，保持了原來的層級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)，利于發(fā)揮鎮(zhèn)（街）的主動(dòng)性和積極性；而順德由于實(shí)行大部門體制，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任大部門首長，大部門的行政級(jí)別高于原來的“小部門”，也就相應(yīng)高于下面的鎮(zhèn)（街），這就導(dǎo)致鎮(zhèn)（街）在當(dāng)?shù)貨Q策權(quán)方面的說話權(quán)變?nèi)酰焕诎l(fā)揮鎮(zhèn)（街）的主動(dòng)性和積極性。

綜合來看，順德的改革力度大，富陽模式相對(duì)保守，可以說，在現(xiàn)行條件下，富陽模式是順德模式的一個(gè)過渡版。但要達(dá)成順德模式所期待的理想效果，需要有良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件做基礎(chǔ)，其中最主要的是要有發(fā)達(dá)的第三方組織能承接政府職能，否則政府職能不可能減少。職能不削減和合理設(shè)置，機(jī)構(gòu)的設(shè)置則只是隔靴搔癢、有表無里。

4　啟示

從順德與富陽這兩個(gè)縣級(jí)政府大部制改革的實(shí)踐及其比較，可以得到的啟示有：

1）行政體制改革不應(yīng)過于偏重行政機(jī)構(gòu)調(diào)整。大部制雖然代表了今后行政體制改革的大方向，但在現(xiàn)實(shí)背景下，完全打破專業(yè)分工的部門結(jié)構(gòu)是不現(xiàn)實(shí)的，尤其是在“條條”管理框架下，地方政府的機(jī)構(gòu)調(diào)整必然帶來上下對(duì)接的問題。富陽市的專委會(huì)制度較好地解決了這一問題，既能無縫隙對(duì)上，又能大部制（專委會(huì)）統(tǒng)籌內(nèi)部資源，對(duì)內(nèi)對(duì)外都是相對(duì)較明智的選擇。而順德的大部制改革，雖享受了較大的政策支持及自身大力的配套改革，仍難擺脫“上下對(duì)接”的困惑。

2）基層改革創(chuàng)新中頂層設(shè)計(jì)的重要性。在“所有的行政機(jī)構(gòu)都是相同的”這一隱蔽假設(shè)指導(dǎo)下，我國的行政系統(tǒng)呈現(xiàn)高度的“職責(zé)同構(gòu)”。由此給地方的自主試點(diǎn)實(shí)踐造成困難。如即使順德通過適度超前的行政改革，試圖調(diào)整政府與市場、社會(huì)的關(guān)系，不斷簡政放權(quán)，但政府公務(wù)員疲于奔命的狀況沒有得到根本解決。富陽試圖通過專委會(huì)這一虛設(shè)機(jī)構(gòu)回避機(jī)構(gòu)調(diào)整與上下對(duì)接的問題，但富陽同樣面臨垂直管理機(jī)構(gòu)難協(xié)調(diào)、虛設(shè)機(jī)構(gòu)難做實(shí)的問題。如果不能從中央層面進(jìn)行一些頂層設(shè)計(jì)，即使像順德富陽這樣地方先行一步的創(chuàng)新做法，也很難保證在“職責(zé)同構(gòu)”的壓力下不倒退回去。

①富陽為“市鎮(zhèn)關(guān)系”，順德為“區(qū)鎮(zhèn)關(guān)系”，二者同為區(qū)縣級(jí)政府，為避免混淆，統(tǒng)一表述為“縣鎮(zhèn)關(guān)系”。

3）行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橄葘?dǎo)。盡管現(xiàn)行行政管理體制改革通常以政府機(jī)構(gòu)調(diào)整為主要抓手，政府機(jī)構(gòu)調(diào)整通常又表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)精簡，但機(jī)構(gòu)精簡不應(yīng)成為衡量行政體制改革的標(biāo)準(zhǔn)。富陽的改革提供了一個(gè)不進(jìn)行機(jī)構(gòu)增減而化解官僚系統(tǒng)弊病的現(xiàn)實(shí)樣本，其背后的邏輯便是行政改革以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槌霭l(fā)點(diǎn)而不以機(jī)構(gòu)調(diào)整為出發(fā)點(diǎn)。順德不僅精簡了部門數(shù)量，而且通過簡政強(qiáng)鎮(zhèn)、行政審批改革及社會(huì)體制改革等配套做法，都試圖轉(zhuǎn)變政府職能，為政府“瘦身”更“健身”。

4）堅(jiān)持因地制宜原則，大部制實(shí)現(xiàn)形式多樣化。我國幅員遼闊，各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場發(fā)育程度、發(fā)展傳統(tǒng)存在較大的差異，不同層級(jí)政府之間也存在較大的差異。順德、富陽為我們展示了兩種不同的地方政府大部制改革樣本，但大部制的實(shí)現(xiàn)形式應(yīng)根據(jù)本地實(shí)情進(jìn)行選擇，不可盲目照搬其他地方的成功經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，即使是在同一個(gè)政府系統(tǒng)內(nèi)，大部制也可以采用多種實(shí)現(xiàn)形式，比如既可以采用職能統(tǒng)合的模式，在某些領(lǐng)域也可以采用專委會(huì)的形式（如環(huán)境保護(hù)委員會(huì)）。

5）只要有一個(gè)相對(duì)寬松的環(huán)境，中國基層的創(chuàng)新活力似乎不可估量。順德和富陽雖為兩個(gè)中國最基層的政府層級(jí)，卻創(chuàng)造了黨政聯(lián)動(dòng)的“順德模式”和專委會(huì)制度的“富陽模式”，成為中國縣級(jí)政府行政改革的樣本。在地方政府的實(shí)踐中，還有深圳模式、隨州模式、成都模式等等大部制改革，這些創(chuàng)新的做法都是在中央明確大部門體制改革方向后，地方政府主動(dòng)進(jìn)行的改革，可見，一旦有一個(gè)相對(duì)寬松的環(huán)境，地方政府的改革活力不斷涌現(xiàn)。

［1］徐文光.富陽“專委會(huì)制度”：創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制提高縣政效率［EB/OL］.（2011-09-15）［2014-12-20］.http://www. chinareform.net/con_special.php？id=36&type=1.

［2］董蓉英，徐衛(wèi)東.大部制語境下的地方政府管理創(chuàng)新：富陽專委會(huì)制度的實(shí)踐與探索［J］.甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008（4）：67-72.

nation between higher authority and lower authority

［責(zé)任編輯：鐘艷華］

A Comparative Study of Fuyang and Shunde Greater Department System from the Perspective of Administration Relationship Adjustment

GUO Yong
（Institute of Economic Development，CPC Party School of Foshan，F(xiàn)oshan Guangdong 528000，China）

Both Shunde and Fuyang are county governments.Shunde created CPC Party and government linkage mode and Fuyang created Special Committee System mode in the practice of Greater Department system reform.Shunde adjusted administrative functions and institutions，while Fuyang only adjusted administrative functions but not institutions. For this reason，Shunde administration organizations meet a"one contacts many"problem when facing the higher authority，and a"weakening in the rights of decision making"problem when facing the lower authority，while such problems do not exist in Fuyang.By comparing the two，we can get some inspirations in terms of administrative reform，especially local government reform.

Greater Department system；linkage between CPC Party and government；Special Committee System；coordi

D035.5

A

1672-6138（2015）02-0081-05

10.3969/j.issn.1672-6138.2015.02.018

2014-12-31

2014年佛山市創(chuàng)新思想庫課題（201403）；廣東省黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)2014-2015年度哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（15XZ05）。

郭勇（1986—），男，江西永豐人，講師，研究方向：社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理。