我國城鎮(zhèn)化問題的困境及對策研究——以綏化市為例

王 越

（綏化學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 黑龍江綏化 152061）

一、引言

黑龍江省綏化市作為我國具有典型性的農(nóng)業(yè)大市，在多年跟蹤調(diào)查的基礎(chǔ)上，對其城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)行實際研究，總結(jié)發(fā)展新型城鎮(zhèn)化道路的經(jīng)驗具有重要意義。綏化市位于黑龍江省中南部，松嫩平原的呼蘭河流域，面積約3.5萬km2，人口約505.5萬。全市現(xiàn)有耕地面積14.9萬公頃，占全省耕地的1/7。有宜牧草原900萬畝，林地1065萬畝，宜養(yǎng)水面150萬畝。綏化市是黑龍江省最大的絕色食品產(chǎn)地，全省糧食總產(chǎn)量的25%產(chǎn)于本市，全省33%的商品糧產(chǎn)于本市，為國家儲備糧大區(qū)之一，也是國家大型商品糧基地和農(nóng)副產(chǎn)品出口創(chuàng)匯基地，占全國的1/40還強(qiáng)。綏化市工業(yè)經(jīng)濟(jì)主體形成于“九五”“十五”“十一五”期間，已擁有以食品、化工、醫(yī)藥、建材、機(jī)械和紡織等六大產(chǎn)業(yè)為支柱的比較完整的工業(yè)體系。改革開放以來，綏化市國民經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展，實現(xiàn)GDP總值1063億元，比上年增長12.3%，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值18474元。[1]

二、綏化市城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實困境及原因分析

（一）綏化市化城鎮(zhèn)化總體水平偏低，且結(jié)構(gòu)性差異明顯。截止到2012年末，綏化市非農(nóng)業(yè)人口比重為26.7%，低于52.6%的全國平均城鎮(zhèn)化水平，也低于黑龍江省56.9%的平均城鎮(zhèn)化水平。與1987年20.6%的城鎮(zhèn)化水平相比，改革開放30多年來綏化市城鎮(zhèn)化水平只提高了6個百分點，說明綏化市城鎮(zhèn)化發(fā)展相當(dāng)緩慢。從結(jié)構(gòu)上看，綏化地區(qū)所轄市縣城鎮(zhèn)化水平存在明顯差異，具有較高城鎮(zhèn)化水平的縣市，以綏棱縣為代表，其城鎮(zhèn)化水平達(dá)到了39.6%；而城鎮(zhèn)化水平較低的青岡縣，其城鎮(zhèn)化水平僅為25.4%。從區(qū)位上看，綏化市東西兩端縣市的城鎮(zhèn)化水平較高，北部地區(qū)市縣處于中等水平，而中部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平最低。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次低，工業(yè)化速度較慢，各市縣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。綏化市資源型城市較多，職能比較單一。農(nóng)牧業(yè)是城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，因為體制和規(guī)劃的制約與限制，海倫市、蘭西縣和青岡縣等雖屬于專業(yè)性的城市，但對于區(qū)域的輻射帶動作用非常有限。在綏化市轄64座建制鎮(zhèn)中，因座落在縣、鎮(zhèn)政府駐地或是借助較為優(yōu)越的交通位置而建的占絕大多數(shù)，以承擔(dān)政府管理職能為主，一般只能夠當(dāng)作區(qū)域政治、文化、交通和物資的集散中心，工業(yè)作為真正推動城鎮(zhèn)發(fā)展的驅(qū)動力尚未形成，并且第二、第三產(chǎn)業(yè)也不發(fā)達(dá)，綜合帶動力不強(qiáng)。資源型城市的支柱產(chǎn)業(yè)在綏化市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用，但隨著資源的逐漸枯竭,開采成本的不斷增加,使森工等行業(yè)逐漸淪為危困行業(yè)，工人下崗使再就業(yè)形勢變得嚴(yán)峻，加重社會不穩(wěn)定因素，城鎮(zhèn)化進(jìn)程受到影響。

綏化市各市縣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，發(fā)展水平最高的安達(dá)、肇東、慶安和北林四個地區(qū)，分別依托政治、資源及區(qū)位優(yōu)勢積極發(fā)展經(jīng)濟(jì)，城鎮(zhèn)化水平處于全市前列，同時也帶動了政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生態(tài)等各項事業(yè)的發(fā)展。海倫、望奎、綏棱和明水四個地區(qū)，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平處于中游，自然資源和環(huán)境資源優(yōu)勢雖然豐厚，但由于工業(yè)發(fā)展水平低，致使資源優(yōu)勢也未能形成一定的規(guī)模，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，進(jìn)而造成城鎮(zhèn)化的進(jìn)程不高。蘭西和青岡是全市城鎮(zhèn)化發(fā)展水平最低的兩個地區(qū)，該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以農(nóng)業(yè)為主，交通僅依靠公路，沒有鐵路通過境內(nèi)，地域優(yōu)勢不明顯，雖有幾個優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，但發(fā)展勢頭不強(qiáng)。

（三）現(xiàn)行制度因素制約了綏化市城鎮(zhèn)化的發(fā)展。作為我國糧食主產(chǎn)區(qū)的綏化市，其城鎮(zhèn)化發(fā)展中的體制性和政策性障礙尚未取得明顯突破，和全國大部分地區(qū)一樣，在城鄉(xiāng)二元戶籍制度和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度及相關(guān)配套制度方面存在著嚴(yán)重的約束，極大地阻礙了城鎮(zhèn)化的有效推進(jìn)。一方面，現(xiàn)行的土地制度特征事實上形成了對農(nóng)村勞動力流動的阻礙，降低了農(nóng)村勞動力流動的意愿和能力。土地歸集體所有使得只要是集體的成員都能夠享受得到土地的福利，而該福利遵循的原則又是“出組不帶”，故而作為集體的每一名成員絕不會輕易放棄屬于自己的福利。這一土地制度造就了一個靜態(tài)的保障模式，承包的小塊土地成為了農(nóng)民“保命田”的同時，也成為套住農(nóng)民的枷鎖，使之難以脫離土地這個“根”。在城市還沒有為農(nóng)民工提供保障的情況下，農(nóng)民就不會輕易地放棄農(nóng)村土地這個最后的保障。另一方面，制度的排斥作用具體體現(xiàn)在附著其上的諸多制度安排對農(nóng)村勞動力流動的阻礙上。首先，以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元體制造成了勞動力市場分割，導(dǎo)致了農(nóng)村勞動力難以實現(xiàn)獲得平等的勞動報酬及公共資源和公共服務(wù)的權(quán)利，農(nóng)民工同工不同酬現(xiàn)象非常普遍；其次，體現(xiàn)在農(nóng)民工居住狀態(tài)上，調(diào)查顯示在城鎮(zhèn)打工的農(nóng)村人口居住狀況非常差，主要居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部、郊區(qū)或者城中村，居住面積小、居住環(huán)境差，住房來源主要是雇主或雇傭單位提供住房，包括宿舍、工棚和經(jīng)營場所；再次，造成了農(nóng)民工城鎮(zhèn)社會保障空白。

同時，作為糧食主產(chǎn)區(qū)的綏化市又擔(dān)負(fù)著保障糧食安全的重任，建國以來形成的這種區(qū)域分工和歷史傳承使得人們的思維固化，“路徑依賴”的發(fā)展通病在綏化這類地區(qū)上普遍存在，導(dǎo)致這類地區(qū)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的內(nèi)生動力不足。

三、綏化市新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑

（一）構(gòu)建綏化市新型城鎮(zhèn)化體系根據(jù)國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）要求[2]，綏化市要因地制宜，依據(jù)本地區(qū)土地資源、水文資源、氣候特征和生態(tài)環(huán)境承載能力，合理優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局，精確定位城鎮(zhèn)規(guī)模功能，按照全市統(tǒng)籌規(guī)劃、功能規(guī)模合理布局、市縣分工協(xié)作、以大帶小的原則，集中發(fā)展集聚效率高、輻射范圍廣、城鎮(zhèn)體系優(yōu)、功能互補(bǔ)強(qiáng)的小城鎮(zhèn)，使其逐漸成長為支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要平臺。形成以綏化市為中心、以各區(qū)縣為節(jié)點、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好城鎮(zhèn)的特色優(yōu)勢、鼓勵經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后城鎮(zhèn)大膽創(chuàng)新，增強(qiáng)城鎮(zhèn)系統(tǒng)的集聚作用、輻射作用及互補(bǔ)作用。構(gòu)建綏化市新型城鎮(zhèn)化體系具體要在優(yōu)化城鎮(zhèn)等級、化城鎮(zhèn)規(guī)模、化城鎮(zhèn)職能、化城鎮(zhèn)空間幾個方面有所突破。

優(yōu)化綏化市城鎮(zhèn)等級就是要改變過去“以市管縣”的行政管理模式，取消縣級市和地級市之間的從屬關(guān)系，實行省政府對縣鎮(zhèn)的全面管理，按照市場要求配置公共資源，使得縣鎮(zhèn)都有機(jī)會公平地分享公共資源。因此建議放開設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，允許一定規(guī)模的縣設(shè)市。以2009年為例，50萬人口以上的縣區(qū)有5個，其中肇東、海倫人口更是接近百萬，其余各縣人口均在50萬左右，可以說從人口總量上看縣城具有一定的城鎮(zhèn)化實力。然后通過行政權(quán)力的削減，通過省管縣等一系列改革的進(jìn)行，讓更多有條件的鎮(zhèn)吸納更多人口。

優(yōu)化綏化市城鎮(zhèn)規(guī)模就是要大膽創(chuàng)新，加快縣鎮(zhèn)的集中規(guī)模發(fā)展。將基礎(chǔ)相對好的縣鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)為規(guī)模適度、功能健全、科學(xué)合理、環(huán)境整潔、具有較強(qiáng)輻射力的村鎮(zhèn)區(qū)域性經(jīng)濟(jì)文化中心，形成大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展格局。

優(yōu)化綏化市城鎮(zhèn)職能就是根據(jù)各縣區(qū)自身資源稟賦及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，因地制宜地提出具有地方特色的發(fā)展規(guī)劃。例如，望奎縣、慶安縣應(yīng)突出其在食品加工、制造工業(yè)和歷史文化方面的優(yōu)勢和特色；海倫市應(yīng)強(qiáng)化其傳統(tǒng)工業(yè)基地特色；北林區(qū)應(yīng)積極發(fā)展醫(yī)藥、食品加工、民族產(chǎn)業(yè)、輕工商貿(mào)和農(nóng)副加工產(chǎn)業(yè)；綏棱縣、蘭西縣應(yīng)通過發(fā)展旅游業(yè)、寒地黑土品牌打造地方經(jīng)濟(jì)品牌。

優(yōu)化綏化市城鎮(zhèn)空間就是要以交通干線為發(fā)展軸，以縣鎮(zhèn)為增長極，構(gòu)建適宜綏化市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的城鎮(zhèn)空間格局。在綏化市域內(nèi)現(xiàn)有的哈大、哈伊、哈黑3條高速公路及若干縣鄉(xiāng)公路的基礎(chǔ)上，通過專家論證、合理規(guī)劃布局，構(gòu)建完善縣域道路網(wǎng)絡(luò)。同時加強(qiáng)縣鎮(zhèn)內(nèi)部街道、供電、給排水、綠化、通訊等城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)學(xué)校、社會醫(yī)院、養(yǎng)老中心等社會福利事業(yè)建設(shè)，以整體改善區(qū)域內(nèi)環(huán)境，提升服務(wù)城鎮(zhèn)的能力。

（二）強(qiáng)化綏化市城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)支撐。工業(yè)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本動力，沒有產(chǎn)業(yè)發(fā)展而靠行政推動的城鎮(zhèn)化是不可持續(xù)發(fā)展。實現(xiàn)綏化市城鎮(zhèn)化健康發(fā)展必須進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，徹底改變第一產(chǎn)業(yè)比重過高而第二產(chǎn)業(yè)比重較低、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足的局面。

著力推進(jìn)綏化市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)。作為黑龍江省乃至全國的糧食主產(chǎn)區(qū)，綏化市構(gòu)建現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系要樹立大食品、休閑、生態(tài)等功能性的大農(nóng)業(yè)觀念；要拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向產(chǎn)、加銷、農(nóng)工商一體化發(fā)展；壯大支柱產(chǎn)業(yè)、培育龍頭企業(yè)。

促進(jìn)綏化市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)。通過行政規(guī)劃設(shè)定集聚區(qū)可以快速集聚資源要素，有利于促進(jìn)企業(yè)集中、產(chǎn)業(yè)集群、發(fā)展集約和技術(shù)集成，有助于形成縣域經(jīng)濟(jì)的“增長極”，可以有效地改變綏化市工業(yè)基礎(chǔ)薄弱、布局分散工業(yè)化狀況。通過對各地具體的地理位置、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素綜合考量，逐步形成以食品工業(yè)為主導(dǎo)、以醫(yī)藥、化工、麻紡、機(jī)械為支柱的五大集群產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。

大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，第三產(chǎn)業(yè)對城鎮(zhèn)化推動作用日益突出，其主要表現(xiàn)為對農(nóng)村剩余勞動力吸納能力上。目前綏化市第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不足，從反面說明了未來第三產(chǎn)業(yè)將是推動綏化市城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要力量。結(jié)合綏化市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況，重點做好旅游、餐飲、零售業(yè)的等服務(wù)業(yè)發(fā)展。

大力發(fā)展旅游業(yè)，堅持以市場為導(dǎo)向、政府主導(dǎo)與社會參與原則、堅持經(jīng)濟(jì)效率與社會效率并重原則，推廣和提升已經(jīng)成熟的旅游資源，開發(fā)和創(chuàng)新的特色景區(qū)，逐步實現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)化。改變零售業(yè)大而全、經(jīng)營模式和技術(shù)落后的局面，由政府牽頭引入大型企業(yè)或吸引資金，實現(xiàn)零售業(yè)的品牌化、信息化、科技化，大力培育餐飲文化、提升餐飲品質(zhì)，打造黑土特色餐飲品牌。

（三）完善綏化市城鎮(zhèn)化制度系統(tǒng)[3]。綏化市城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新的總體思路是，在國家發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)及黑龍江省城鎮(zhèn)化規(guī)劃的總體部署下，充分發(fā)揮市場的決定性作用，發(fā)揮農(nóng)村人力資源優(yōu)勢、市本級及市縣政府、用工企業(yè)及各種組織的主體地位，堅持資源工業(yè)化、城鎮(zhèn)一體化發(fā)展與農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移協(xié)調(diào)并進(jìn)，制定出具有可操作性的制度支持系統(tǒng)，逐步地、分層次地推進(jìn)綏化市城鎮(zhèn)化制度體系創(chuàng)新。

1、構(gòu)建綏化市城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新支持系統(tǒng)。綏化市城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新支持系統(tǒng)，包括正式制度支持系統(tǒng)和非正式制度支持系統(tǒng)兩部分。其中之一的正式制度支持系統(tǒng)主要組成部分為：第一是農(nóng)村制度創(chuàng)新，其核心為農(nóng)村土地制度；第二是非農(nóng)就業(yè)制度創(chuàng)新，其核心為勞動力市場制度；第三是城鎮(zhèn)融合制度創(chuàng)新，其核心為城鎮(zhèn)住房制度。農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新關(guān)鍵在于怎樣使農(nóng)民“離得開”世代依附的土地，焦點是如何使農(nóng)民處置農(nóng)村土地以及在處置土地如何收益兩個方面，目前進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)制度是與此相關(guān)的積極有益的探索。與農(nóng)村人力資源非農(nóng)就業(yè)有關(guān)的制度包括勞動力市場制度、教育制度、培訓(xùn)制度等。與農(nóng)村人力資源融入城鎮(zhèn)有關(guān)的制度，包括戶籍制度、住房制度、城市社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)制度以及相關(guān)配套制度等。

2、充分發(fā)揮各主體在綏化市城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新過程中的作用。政府、企業(yè)、中介組織和社會團(tuán)體等在綏化市城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新過程中發(fā)揮著各自不同的作用。出于公平的考慮，中央政府在制度創(chuàng)新中引導(dǎo)地方政府在城鎮(zhèn)化中的行為，務(wù)求避免各級地方政府從自身利益出發(fā)制定單方面政策。對地方政府而言，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中資本的大量積累，對農(nóng)村勞動力的需求也是越來越多，從而促進(jìn)地方政府自主地進(jìn)行制度創(chuàng)新，逐步放開對農(nóng)村勞動力的限制，逐漸建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力資源市場。隨著收入水平的不斷提高，大大增加了農(nóng)民工與城市社會和市民的頻繁接觸，促使他們與城市社會觀念交匯融合，這反過來又會促進(jìn)農(nóng)村人力資源在勞動力市場上收入的提高。如此循環(huán)反復(fù)，就打破了城鎮(zhèn)化過程中制度排斥的惡性循環(huán)，實現(xiàn)農(nóng)村人力資源穩(wěn)定逐步的向城鎮(zhèn)流動。企業(yè)、中介組織和社會團(tuán)體等基于自身利益的出發(fā)，從總體方向上看是有助于推動人口城鎮(zhèn)化的，它們在促進(jìn)綏化市城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新中同樣發(fā)揮著不可忽視的作用。

[1]黑龍江省統(tǒng)計局.2013年黑龍江省統(tǒng)計年鑒[C].http://www.hlj.stats.gov.cn/.

[2]新華社.國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2010-2020年）[C].2014-03-16.http://news.xinhuanet.com/politics/2014-03/16/C-//979/25/.htm.

[3]劉生,李翠霞.論我國農(nóng)村人口資源流動制度之創(chuàng)新時[J].學(xué)術(shù)交流,2012(7).