試論規(guī)范行使人大代表言論免責(zé)權(quán)

殷慧喬

（鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450001）

試論規(guī)范行使人大代表言論免責(zé)權(quán)

殷慧喬

（鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450001）

在法治監(jiān)督體系形成與發(fā)展的過程中，人大代表言論免責(zé)權(quán)的規(guī)范行使是發(fā)揮人大及其常委會監(jiān)督權(quán)能的關(guān)鍵。但是，我國人大代表言論免責(zé)權(quán)卻出現(xiàn)權(quán)力范圍過窄、法律效果不明、權(quán)責(zé)不清等問題。擴展人大代表言論免責(zé)權(quán)行使的范圍與途徑，明確權(quán)力行使的法律效力，規(guī)范行使人大代表言論免責(zé)權(quán)，才能在推進法治中國建設(shè)進程中發(fā)揮人大代表們代表人民行使國家權(quán)力的真正效力。

法治；言論免責(zé)權(quán)；規(guī)范行使

堅持依法治國，建設(shè)社會主義法治國家成為當(dāng)今時代的主題。在法治中國建設(shè)過程中，形成完備的法律體系只是其中一步，更為關(guān)鍵的應(yīng)當(dāng)是加強憲法的實施，完善法治監(jiān)督體系，形成以“權(quán)利”制約“權(quán)力”的良性社會治理模式。而在法治監(jiān)督體系形成與發(fā)展過程中，人大代表言論免責(zé)權(quán)的規(guī)范行使是發(fā)揮人大及其常委會監(jiān)督權(quán)能的關(guān)鍵。然而，反觀我國憲法賦予人大代表這一監(jiān)督權(quán)力的運行現(xiàn)狀，卻發(fā)現(xiàn)還有權(quán)力意識淡薄、責(zé)任觀念不強及言論免責(zé)權(quán)不能得以正當(dāng)行使等問題。如何規(guī)范行使人大代表的言論免責(zé)權(quán)，已成為當(dāng)前完善與加強人大監(jiān)督地位亟需考量的命題。因此，本文擬從人大代表言論免責(zé)權(quán)的歷史發(fā)展脈絡(luò)入手，以言論免責(zé)權(quán)的基本內(nèi)容為分析路徑，提出權(quán)力現(xiàn)存的問題，并思考相應(yīng)的完善方法，以期發(fā)揮人大代表言論免責(zé)權(quán)在法治語境下應(yīng)有的效力。

一、人大代表言論免責(zé)權(quán)的歷史淵源

(一)言論免責(zé)權(quán)的起源與發(fā)展

人大代表言論免責(zé)權(quán)源于西方的議員言論免責(zé)權(quán)，該權(quán)利作為議員在議會所有的一種制度，最早始于英國并逐漸擴散到世界各國。1689年英國通過《權(quán)利法案》，該法案第9條規(guī)定國會議員在“議會內(nèi)之演說自由、辯論或其議事之自由，不應(yīng)在議會以外的任何法院或任何地方，受到彈劾或訊問?！保?］盡管議員的言論免責(zé)權(quán)最終被英國憲法性文件所確認，但期間卻經(jīng)歷了一段曲折艱辛的發(fā)展路程。

1215年約翰王簽署的《大憲章》中規(guī)定，未經(jīng)議會的同意，國王不得隨意征稅。特別是從14世紀起，議員的言論常常被認為妨礙國王權(quán)力或被認為非法而受到控訴。到了1512年，下院議員斯特羅德因提案管理康沃爾半島錫礦涉及到王室利益，也被亨利八世控訴到錫礦法院，結(jié)果受到了罰金及徒刑的懲罰。事后，下議院才通過如下決議：“凡對議員提出的任何法案以及發(fā)生的辯論提起控訴，均屬無效?！保?］盡管如此，1642年查理一世時期還是發(fā)生了逮捕議員事件。17世紀中葉，議員因言獲罪事件才不斷減少，但也是時有發(fā)生。直至1688年光榮革命后，議會取得了對國王的勝利并在1689年通過了《權(quán)利法案》，該法案第9條的規(guī)定最終使得英國議會以法律的形式確立了議員的言論免責(zé)權(quán)。繼英國權(quán)利法案之后，世界上大多數(shù)國家的憲法都有關(guān)于議員言論免責(zé)權(quán)的相關(guān)的規(guī)定。

(二)我國人大代表言論免責(zé)權(quán)的歷史沿革

我國人大代表言論免責(zé)權(quán)雖借鑒了西方的議員言論免責(zé)權(quán)，但在發(fā)展上也形成了獨特的模式。在解放區(qū)，由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民政權(quán)于1941年修訂的《陜甘寧邊區(qū)各級議會組織條例》、《張家口市參議會組織暫行條例》規(guī)定：“各級參議會議員，在議會中之言論，對外不負責(zé)任。”［3］建國以后，由于種種原因卻廢除了人大代表言論免責(zé)權(quán)，以至在1954年立憲以后的《憲法》中都未能加以確認。直到1982年的《憲法》才在第75條做了該項規(guī)定，至此我國人大代表言論免責(zé)權(quán)正式確立了。

二、我國人大代表言論免責(zé)權(quán)的基本內(nèi)容與問題

(一)人大代表言論免責(zé)權(quán)的基本內(nèi)容

關(guān)于人大代表言論免責(zé)權(quán)的內(nèi)容，首先由我國的基本大法即《憲法》在第75條規(guī)定：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會各種會議上的發(fā)言和表決，不受法律追究?！蓖瑫r，在《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》、《全國人民代表大會組織法》以及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》都有規(guī)定以法律的形式保障人大代表言論免責(zé)權(quán)。因此，可以看出我國人大代表言論免責(zé)權(quán)可以分為全國人大代表言論免責(zé)權(quán)和地方各級人大代表言論免責(zé)權(quán)兩種，且內(nèi)容上是一樣的。歸根到底，我國人大代表言論免責(zé)權(quán)的基本內(nèi)容可以概括如下：其一，人大代表在各級人民代表大會上的各種會議上的言論，無論內(nèi)容如何，均不負法律責(zé)任。其二，人大代表在人民代表大會以外場所發(fā)表的與其職務(wù)行為無關(guān)的言論和在失去代表資格后所發(fā)表的言論都不屬于免責(zé)的范圍，一旦涉及違法犯罪，都要受到法律的追究。其三，不追究法律責(zé)任不僅指在各種人民代表大會期間，而且包括在大會閉會期間也不能因在大會期間的言論而被追究。其四，該法律責(zé)任指的是民事的、行政的以及刑事的；當(dāng)然，人大代表即使擁有免責(zé)的權(quán)利也應(yīng)遵守發(fā)言和表決的議事規(guī)則。

(二)我國人大代表言論免責(zé)權(quán)存在的問題

人大代表言論免責(zé)權(quán)這一有益的民主形式雖然已被《憲法》所確認，同時，也對人大代表的言論免責(zé)權(quán)做了相應(yīng)的制度的、物質(zhì)的等一系列的保障措施，但是在實踐中仍然會出現(xiàn)種種問題，而正是這些不足對于我國的法制建設(shè)以及民主進程的發(fā)展造成了一定的影響。

第一，人大代表言論免責(zé)權(quán)行使范圍有待擴展。我國各級人民代表大會的會議期限比較短，人大代表在各種會議上的發(fā)言也相對有限。因此為了能夠在代表大會期間充分行使人大代表的各項職權(quán)，各級人大代表就需要在會議以外利用別的時間開展各種的活動。如“學(xué)習(xí)宣傳憲法和法律，了解法律的貫徹實施情況，聽取群眾意見和要求向有關(guān)國家機關(guān)反映等；開展視察活動與原選區(qū)或選舉單位的人民群眾保持聯(lián)系，征求和反映群眾的意見，向有關(guān)部門提出批評、建議等；向國家機關(guān)提出書面建議等?！保?］所以，對于人大代表閉會期間的言論免責(zé)制度也要有相關(guān)的規(guī)定。

第二，人大代表言論免責(zé)權(quán)行使法律效果的規(guī)定過于籠統(tǒng)?！稇椃ā芳捌湎嚓P(guān)法律對人大代表的言論免責(zé)權(quán)規(guī)定，人大代表在會議期間的發(fā)言、表決不受法律追究。但是該規(guī)定明顯過于籠統(tǒng)，不夠詳細。在實踐中，人大代表是中共黨員的，自然受黨的紀律、規(guī)章制度約束。這樣就會存在一種爭議，屬于黨員的人大代表在會議期間的不當(dāng)言論會不會受到黨紀處分？對于這樣的一種情況并沒有相關(guān)的明確說明。有學(xué)者認為：“人民代表在大會上的發(fā)言和表決不受法律追究應(yīng)包括不受紀律追究。言論免責(zé)權(quán)的基本精神是保護人民代表在代表大會上自由行使職權(quán)，如果可以以紀律追究代表的發(fā)言，就違背言論免責(zé)權(quán)的憲法精神。任何組織制定這樣的紀律都是違法的?！保?］因此，需要對此種情況進行詳細的說明。

第三，人大代表言論免責(zé)限制規(guī)定的缺失。人大代表的言論免責(zé)權(quán)是人大代表在言論方面的特權(quán)，而對于人大代表在會議期間具有攻擊性的謾罵、指責(zé)等破壞會議規(guī)則、秩序等行為，我國《憲法》和相關(guān)法律對于該種情形未作具體規(guī)定，對于如何懲戒擾亂會議秩序、侵犯他人人身權(quán)利和民主權(quán)利的言論越軌行為也未作相應(yīng)的規(guī)定。因此，在給予人大代表一定特權(quán)的同時，也應(yīng)有合理的限制。

三、人大代表言論免責(zé)權(quán)的規(guī)范行使

第一，擴展人大代表言論免責(zé)權(quán)的行使空間。人大代表們代表人民在各類人大會議上的言論，享有言論免責(zé)權(quán)。同時，在閉會期間也應(yīng)有發(fā)言、表決的權(quán)利，在會議以外的考察、調(diào)研也會關(guān)系到會議期間能否正確履行職權(quán)去反映人民的意愿；對相關(guān)部門的批評、建議和監(jiān)督也有助于政府部門依法行政，為人民服務(wù)。因此，擴大會議以外的言論免責(zé)權(quán)也很有必要，有益于民主憲政的推進。

第二，合理地規(guī)范人大代表言論免責(zé)權(quán)。人大代表是由人民通過民主方式按照《憲法》規(guī)定選舉而成，最能代表廣大勞動人民的根本利益。然而，不排除個別代表以權(quán)謀私、濫用職權(quán)。因此，在《憲法》給予其特權(quán)的同時，也要有合理規(guī)制。

第三，在制度上對人大代表言論免責(zé)權(quán)以保障。任何權(quán)利的有效行使必然有相應(yīng)的制度做保障。為避免人大代表言論免責(zé)權(quán)受到侵害，除加強法制宣傳教育外，在制度上明文規(guī)定，使人大代表言論免責(zé)權(quán)的保障切實做到有法可依。

四、結(jié)語

提升國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化水平不僅僅強調(diào)依法執(zhí)政，更應(yīng)加強法治監(jiān)督。規(guī)范行使人大代表言論免責(zé)權(quán)，使人大代表的言論自由能夠真正得到實現(xiàn)，發(fā)揮民主監(jiān)督作用，使人大代表做到心中有民、心中有責(zé)，如此才能正當(dāng)履行《憲法》賦予其的使命與職責(zé)，如此才能在推進法治中國建設(shè)進程中發(fā)揮人大代表們代表人民行使國家權(quán)力的真正效力。

［1］戴學(xué)正.中外憲法選編［M］.北京:華夏出版杜,1994:21-22.

［2］王家衛(wèi).試論代表言論免責(zé)權(quán)的有關(guān)問題［J］.煙臺大學(xué)學(xué)報,1991:45-46.

［3］郭道暉.法的時代精神［M］.長沙:湖南出版社,1997:453.

［4］鄒平學(xué).中國代表制度的實證研究［M］.重慶:重慶出版社,2005:131.

［5］蔡定劍.中國人民代表大會制度［M］.北京:法律出版社,2003:203-204.

Context for the Rule of Law:Standard Exercise Disclaimer Right of Speech of Representatives of the People’s Congress

YIN Hui-qiao
（School of Law,Zhengzhou University,Zhengzhou 450001,Henan,China）

In the process of formation and development of the rule of law supervision system,standard exercise disclaimer right of speech of representatives of the People’s Congress is the key that play the National People’s Congress and its standing committee supervision power.But China’s disclaimer right of speech of representatives of the People’s Congress appears too narrow power scope,unknown legal effect,unclear power and responsibility.It expand the scope and way of disclaimer right of speech of representatives of the people’s congress,clear the legal effect of power exercise,standard exercise disclaimer right of speech of representatives of the People’s Congress play real effect that representatives of the People’s Congress exercise state power in the process of promoting the rule of law in China construction.

the rule of law;disclaimer right of speech;standardization

D921

A

1007-5348（2015）03-0091-03

（責(zé)任編輯：曾耳）

2015－02－12

殷慧喬（1984-），男，河南駐馬店人，鄭州大學(xué)法學(xué)院碩士生；研究方向：中國刑法理論與實務(wù)。