基層公共圖書館創(chuàng)辦的政府行為分析

龔蛟騰

(1 國家圖書館研究院，北京100081；2 湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南湘潭 411105)

基層公共圖書館創(chuàng)辦的政府行為分析

龔蛟騰1,2

(1 國家圖書館研究院，北京100081；2 湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南湘潭 411105)

政府對于創(chuàng)辦基層公共圖書館具有不可推卸的責(zé)任，這是公共文化產(chǎn)品的內(nèi)在要求，也是社會協(xié)調(diào)發(fā)展的基本保障，還是國外基層公共圖書館發(fā)展的成功經(jīng)驗。我國政府創(chuàng)辦基層公共圖書館存在三大誤區(qū)：實施了文化錯位的大政方針，開展了沒有保障的運動突擊與推行了難以持續(xù)的面子工程。為了促進(jìn)基層公共圖書館事業(yè)持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展，我國政府的當(dāng)務(wù)之急是制定相對完善的制度規(guī)范、建立切實可行的管理機(jī)制與實施符合實際的長效方案。

基層圖書館 公共圖書館 政府行為

引言

聯(lián)合國教科文組織、國際圖聯(lián)頒布與修訂的《公共圖書館宣言》明確指出：“建立和維持公共圖書館是地方和國家當(dāng)局的責(zé)任。公共圖書館必須受到專門立法的支持，必須由國家和地方政府提供經(jīng)費?！盵1]清末以來，我國政府先后制定政策與采取措施，在一定程度上促進(jìn)了近現(xiàn)代公共圖書館之發(fā)展。然而，基層公共圖書館建設(shè)屢興屢毀，至今仍然是我國圖書館事業(yè)最薄弱的一環(huán)。2013年底，大陸有3218個縣級以上行政區(qū)域，包括1個中央行政機(jī)構(gòu)、31個省級行政區(qū)、333個地級行政區(qū)劃單位和2853個縣級行政區(qū)劃單位。[2]這一年大陸有3073所縣級以上的公共圖書館，顯然仍有145個縣級以上行政區(qū)域沒有公共圖書館。諸多縣級圖書館因為缺乏館藏成為“空殼”而一度被稱之為“圖虛館”，至于縣級以下的基層公共圖書館往往連“空殼”都沒有。統(tǒng)計數(shù)據(jù)無疑揭露了當(dāng)前我國公共圖書館尤其是基層公共圖書館的殘酷現(xiàn)實，那么政府在基層公共圖書館建設(shè)中到底應(yīng)當(dāng)如何恰當(dāng)?shù)芈男新氊?zé)與采取行動呢？

1 創(chuàng)辦基層公共圖書館的政府責(zé)任

1.1 公共文化產(chǎn)品的內(nèi)在要求

公共物品是指非競爭性的和非排他性的“物質(zhì)”或“服務(wù)”，公共事務(wù)是指涉及社會全體公眾共同利益的活動及其結(jié)果。相對于通過“市場機(jī)制”來實現(xiàn)的私人利益而言，公共利益必須依靠強(qiáng)制性與權(quán)威性的“公共權(quán)力”來調(diào)節(jié)。工商企業(yè)是純粹的私人部門，政府組織是純粹的公共部門，而公益性非政府組織則是介于公私之間的第三部門(也稱“準(zhǔn)公共部門”)。圖書館這種文化產(chǎn)品無疑屬于公共物品與公共事務(wù)的范疇，離不開政府組織與公益性非政府組織的支撐與保障。公共圖書館有德優(yōu)產(chǎn)品的性質(zhì)與公共產(chǎn)品的性質(zhì)，這決定了建設(shè)和發(fā)展公共圖書館的資源必須由各級地方政府來提供，各級地方政府則應(yīng)是公共圖書館服務(wù)事業(yè)的核心責(zé)任主體。[3]公共圖書館服務(wù)的“非競爭性”與“非排他性”，要求政府保障其人力、財力、物力投入，從而通過享受“平等、免費、自由”的服務(wù)來實現(xiàn)其社會效益最大化。當(dāng)然，其它公益性的社會組織也是基層公共圖書館建設(shè)的有生力量，盡管在特定的歷史條件下出現(xiàn)過“誰使用誰付費”、“收費補(bǔ)償支出”的做法，但“不以盈利為目的”是圖書館服務(wù)的根基與原則。圖書館社會效益巨大而效率低下，其邊際收入難以補(bǔ)償成本，其用戶增多不會損耗館藏內(nèi)容。因此，私人不具備提供公共圖書館產(chǎn)品的激勵，如果由市場提供就會出現(xiàn)市場失靈。[4]政府對公共圖書館事業(yè)的發(fā)展負(fù)有不可推卸的責(zé)任，亦即政府是發(fā)展公共圖書館事業(yè)的主要責(zé)任主體。[5]無論是圖書館法規(guī)、政策等制度保障，還是圖書館運行、管理等機(jī)制保障，抑或是圖書館設(shè)施、經(jīng)費等資源保障，政府都是基層公共圖書館的主導(dǎo)者。

1.2 社會協(xié)調(diào)發(fā)展的基本保障

文化傳承與創(chuàng)新是社會協(xié)調(diào)發(fā)展的前提條件，因而白先勇先生疾呼“文化亡了，比亡國更可怕”。[6]文化權(quán)利是公民應(yīng)當(dāng)享受的基本權(quán)利之一，也是公民充分享有政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利的重要手段。公共圖書館作為文化積淀、傳遞與交流的重要場所，肩負(fù)著提供信息服務(wù)和開展社會教育的重要職責(zé)?！豆矆D書館宣言》中肯地指出：“社會和個人的自由、繁榮與發(fā)展是人類的基本價值……公共圖書館是教育、文化和信息的有生力量，是透過人們的心靈促進(jìn)和平和精神幸福的基本力量?！盵7]社會協(xié)調(diào)發(fā)展離不開兩個條件：一是通過終身教育不斷提升國民素質(zhì)，一是拓展信息渠道切實確保文化自由。公共圖書館是以公民稅收為經(jīng)費來源建立的公共文化設(shè)施，必須保障社會公眾平等、自由、免費、便利地獲取信息。圖書館“可以成為一個巨大的、對社會發(fā)展至關(guān)重要的聚合力量……在社會的對立、分化、沖突中發(fā)揮促進(jìn)理解、促進(jìn)凝聚的作用”，“多建一座圖書館，就可以少建一座監(jiān)獄”，因此“發(fā)展公共圖書館事業(yè)，是民主政治建設(shè)的需要，是保障公民文化權(quán)利的基本方式，是建立公共文化服務(wù)體系的重要內(nèi)容，是建設(shè)和諧社會的必然要求……成為了任何民主政府都必須履行的基本職責(zé)之一。[8]這就是說，我國要實現(xiàn)社會與人的和諧發(fā)展，就必須建立全覆蓋、高效率的公共文化服務(wù)體系，而基層公共圖書館服務(wù)體系則是必不可少的組成部分。公共圖書館制度保障了公民文化傳承和平等獲取文化信息的權(quán)利，維護(hù)了弱勢群體的基本權(quán)利。[9]基層公共圖書館面向社會大眾進(jìn)行無差別服務(wù)，是消除信息獲取鴻溝與融合社會關(guān)系的重要利器。

1.3 國外經(jīng)驗借鑒的不二選擇

早期公共圖書館活動家認(rèn)為公共財政理應(yīng)支持公共圖書館的運行，譬如1849年“英國公共圖書館之父”愛德華茲提出“公共圖書館是從公共經(jīng)費中獲得全部或部分資助的圖書館”，1876年芝加哥圖書館館長普勒認(rèn)定公共圖書館為“依據(jù)國家法律建立的，是受地方稅收與自愿捐贈支持的”。[10]近現(xiàn)代西方發(fā)達(dá)國家大多踐行公共圖書館由公共財政支持的政策，甚至紛紛頒布《圖書館法》強(qiáng)調(diào)政府建設(shè)公共圖書館的責(zé)任。1696年，北美馬里蘭州議會第一次采取立法行動興建圖書館[11]。1848年美國馬薩諸塞州議會通過世界上第一部公共圖書館法，1850年英國議會頒布世界上第一部全國性的公共圖書館法，這兩個法案都提出由政府支撐建立公共圖書館。從1881年至1919年，鋼鐵大王安德魯·卡內(nèi)基先后向英國、美國、加拿大、印度等英語國家捐建了2509所公共圖書館，而他的捐助條件是：接受捐助的社區(qū)必須無償提供修建圖書館的土地，且其社區(qū)政府必須保證每年拿出相當(dāng)于捐助數(shù)額10%的撥款用于圖書館的維護(hù)和人員開支。[12]這無疑是國外公共圖書館發(fā)展史上成功的典范，一方面可以大量吸收社會資金建設(shè)圖書館，另一方面又能推動政府撥款維持圖書館可持續(xù)發(fā)展。在國際圖聯(lián)、聯(lián)合國教科文組織等國際文化機(jī)構(gòu)的推動下，全世界公共圖書館事業(yè)都有了很大的發(fā)展。《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》、《公共圖書館宣言》等國際文件，在促使各國政府重視包括公共圖書館在內(nèi)的文化服務(wù)方面功莫大焉。沒有政府為基層公共圖書館提供的制度保障與資金支撐，就不可能有歐美發(fā)達(dá)的公共圖書館事業(yè)。

2 創(chuàng)辦基層公共圖書館的政府誤區(qū)

2.1 實施文化錯位的大政方針

新中國成立后，社會主義意識形態(tài)迅速取得統(tǒng)治地位，文化領(lǐng)域也掀起了“一化三改造”的浪潮。民國留下的各類型圖書館均被接收與改造，堵死了社會團(tuán)體、民營企業(yè)、慈善組織和公益人士參與辦館的路子。這樣的結(jié)果是歷史悠久的宗教圖書館與風(fēng)生水起的私人圖書館淡出了歷史舞臺，而公有化改造之后的圖書館都成為了宣傳階級斗爭的文化陣地。此后不僅圖書館呈現(xiàn)公有制獨步天下的局面，失去社會力量辦館助館的原動力；而且館藏內(nèi)容受到較為嚴(yán)格的篩選，失去了“百花齊放、百家爭鳴”的土壤。至文化大革命期間，圖書館事業(yè)受到了非常慘痛的摧殘，縣以上公共圖書館由1965年的573所減為1970年的323所，[13]優(yōu)秀書刊被視為“封、資、修、毒”而束之高閣或化為紙漿。這個時期絕大多數(shù)圖書館都步履艱難，至于基層公共圖書館更是破壞殆盡。改革開放后，公共圖書館一度快速地恢復(fù)與發(fā)展，但很快又面臨經(jīng)費捉襟見肘的境況。1987年2月，文化部等發(fā)布《文化事業(yè)單位開展有償服務(wù)的經(jīng)營活動的暫行辦法》；1991年6月，國務(wù)院轉(zhuǎn)批《文化部關(guān)于文化事業(yè)若干經(jīng)濟(jì)政策意見的報告》。[14]在國家政策的默許與支持下，江蘇、河北、湖北等省紛紛制定相關(guān)的實施細(xì)則或具體措施。圖書館紛紛實施商業(yè)化的經(jīng)營與管理，收取辦證費、借閱費、服務(wù)費，或開辦商店、餐飲與舞廳，或出租館舍、場地與設(shè)備等。至1994年開展“以文補(bǔ)文”活動的圖書館共1242所，占總數(shù)的47.8%，其中湖北、北京、湖南、上海分別達(dá)到96%、95.5%、93.1%與83.9%[15]。圖書館產(chǎn)業(yè)化的聲音甚囂塵上，基礎(chǔ)較好的上層公共圖書館被迫想方設(shè)法搞創(chuàng)收，至于基礎(chǔ)較差的底層公共圖書館就難逃破產(chǎn)的命運。毋庸置疑，公共圖書館在有償服務(wù)中迷失了方向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館(室)、企業(yè)圖書館(室)、工會圖書館(室)等基層圖書館因而日趨沒落。事實表明錯位的文化政策不僅沒有促成基層公共圖書館建設(shè)的政府擔(dān)當(dāng)，而且直接導(dǎo)致社會力量辦館助館的整體缺失。

2.2 開展沒有保障的運動突擊

建國后基層公共圖書館建設(shè)烙下了深深“運動”痕跡，譬如有50年代近乎荒誕的大躍進(jìn)、80年代急于求成的高指標(biāo)以及新世紀(jì)此起彼伏的文化工程。1958年6月全國有文化館圖書室2657個，工會系統(tǒng)圖書館25419個，農(nóng)村圖書室約288326個，群眾集體創(chuàng)辦的圖書館3847個[16]；同年8月，農(nóng)村社辦圖書館(室)發(fā)展到473800多個，[17]這種拔苗助長的辦館形式已經(jīng)成為了沒有一絲回響的歷史絕唱！1980年《圖書館工作匯報提綱》提出“爭取在1985年前將全國的省，市，縣(區(qū))圖書館基本建齊”，[18]這也早就是無疾而終的美妙設(shè)想！近年來掀起了轟轟烈烈的基層公共文化服務(wù)體系建設(shè)，不過令人遺憾的是文化信息共享工程、農(nóng)家書屋工程等均未達(dá)到預(yù)期效果，一些地方“能夠勉強(qiáng)運行的農(nóng)家書屋不足20%”。[19]自2002年起，文化部、財政部共同組織實施的全國文化信息資源共享工程，依次被列入《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》《國家“十一五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》《2006-2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》與《國家“十二五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》等。2003至2005年，文化部、財政部共同實施送書下鄉(xiāng)工程，國家圖書館具體承辦向300個貧困縣圖書館和3000個鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館(室)贈送圖書。2005年我國頒發(fā)了《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)的意見》，2007年又下發(fā)了《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》，據(jù)此開始創(chuàng)建旨在豐富農(nóng)村文化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站。2007年3月，新聞出版總署牽頭發(fā)出《關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)家書屋工程實施意見〉的通知》，從而開始在全國范圍內(nèi)一擁而上地創(chuàng)辦“農(nóng)家書屋”。2010年，文化部、財政部下發(fā)“國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)(項目)創(chuàng)建工作”的通知，“示范區(qū)(項目)”建設(shè)又成為了公共圖書館等部門的熱門話題。毋庸諱言，我國基層公共圖書館建設(shè)仍然依靠運動突擊來推動，而運動過后“圖亡政息”的不良局面似乎沒有根本扭轉(zhuǎn)。

2.3 推行難以持續(xù)的面子工程

長期以來，我國公共圖書館建設(shè)陷入誤區(qū)：重視大中型圖書館，忽視小型圖書館；重視國家、省市圖書館，忽視區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館；重視圖書館建筑，忽視圖書館館藏；重視圖書館規(guī)模，忽視圖書館服務(wù)。這種結(jié)果必然導(dǎo)致上層公共圖書館強(qiáng)者恒強(qiáng)，而下層公共圖書館則羸弱不堪。20世紀(jì)80年代，公共圖書館掀起館舍新建與擴(kuò)建高潮。寧夏圖書館新館(1982)與湖南圖書館新館(1984)率先開館，廣西、甘肅、廣東、河北、河南、天津等省(市)新建了省級公共圖書館，江蘇、湖北、山西、新疆等省擴(kuò)建了省級公共圖書館。盡管各地區(qū)圖書館被標(biāo)榜為地標(biāo)性的建筑，但仍然難掩公共圖書館設(shè)施嚴(yán)重缺乏的事實。截至2012年，我國平均每44萬人才擁有一所公共圖書館，人均藏書量0.58冊，人均年購書費1.09元，29.11%的縣購書經(jīng)費少于1萬元。[20]公共圖書館的經(jīng)費預(yù)算是有限的，如果過于傾向于建設(shè)大中型圖書館的面子工程，那么必然壓縮基層本來入不敷出的圖書館經(jīng)費。值得反思的是：我們是否吸取了以往的教訓(xùn)，清除了面子工程滋生的土壤?前文所說的“文化信息共享工程”、“送書下鄉(xiāng)工程”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站工程”與“農(nóng)家書屋工程”，一擁而上的運動突擊是否就有“面子工程”的遺傳？21世紀(jì)公共圖書館界重新掀起新館建設(shè)高潮，如寧夏圖書館新館(2008)、河北省圖書館新館(2011)、湖北省圖書館新館(2012)、山西省圖書館新館(2013)、濟(jì)南市圖書館新館(2013)等相繼投入使用。近年來，我國每3.7天就有一個圖書館新館開館，這兩年還出現(xiàn)了面積10萬平方米左右的湖北省圖書館、遼寧省圖書館和廣州市圖書館。[21]大中型公共圖書館固然重要，但適當(dāng)控制其超前的規(guī)模而創(chuàng)辦更多的圖書館，難道不能更加滿足社會公眾的需要？在國家下?lián)艿膱D書館經(jīng)費持續(xù)增長的情況下，公共圖書館出現(xiàn)了“門庭若市”與“門可羅雀”相向而行的怪象。前者說明圖書館資源分配不均而導(dǎo)致服務(wù)緊張，后者是“脫離需求”的圖書館還是“敗絮其中”的圖書館呢？認(rèn)真考究起來，這恐怕又是面子工程所導(dǎo)致的惡果。

3 創(chuàng)辦基層公共圖書館的政府擔(dān)當(dāng)

3.1 制定相對完善的制度規(guī)范

政府是公共圖書館事業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)力量，必須成為圖書館制度首要的供給主體，即制定一系列相對完善的圖書館法律、法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)等。西方發(fā)達(dá)國家公共圖書館事業(yè)達(dá)到了相當(dāng)高的水平，這與其體系化的、成熟的圖書館制度密切相關(guān)。圖書館法作為圖書館制度的核心，是由國家立法機(jī)關(guān)制定或認(rèn)可的專門法規(guī)。美國馬薩諸塞州(1848年)與新罕布什爾州(1849年)率先通過圖書館法案，至1890年29個州相繼制定州圖書館法(現(xiàn)在各州都有圖書館法)，后來又頒布《圖書館服務(wù)法》(1956年)、《圖書館服務(wù)與建筑法》(1964年公布，1966、1970、1973年修訂)和《醫(yī)學(xué)圖書館資助法》(1965年)等聯(lián)邦圖書館法；英國1850年通過《公共圖書館法》(1851、1892、1893、1908、1919年修訂)，后來又頒布《公共圖書館和博物館法》(1964年)、《不列顛圖書館法》(1972年)；日本1888年公布《圖書館令》(1906、1933年修改)，后來又頒布《國立國會圖書館法》(1948年)、《圖書館法》(1950年)和《學(xué)校圖書館法》(1953年)，此外戰(zhàn)后還公布有關(guān)法令和法規(guī)性規(guī)定二十多種。[22]然而我國一直缺乏國家層面的圖書館法律法規(guī)，僅僅依靠一些沒有強(qiáng)制性的條例、通知來管理圖書館事業(yè)，越到基層則越難發(fā)揮其作用。譬如，1980年5月26日中共中央書記處第23次會議通過《圖書館工作匯報提綱》，就長期被視為圖書館發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。梁欣指出：“公共圖書館制度供給是國家為了保障公共圖書館事業(yè)而制定的一系列政策、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)劃”，“要從根本上解決公共圖書館事業(yè)發(fā)展問題，跳出公共圖書館事業(yè)制度供給陷阱，就必須解決核心制度缺失問題”。[23]正是由于我國沒有圖書館法的強(qiáng)制約束，“法無規(guī)定便是自由”與“自由裁量權(quán)”表露無遺，基層公共圖書館建設(shè)就不可避免地陷入了可有可無、屢建屢毀的歷史怪圈之中。法律制度缺失導(dǎo)致公共圖書館建設(shè)無法可依，僅以圖書館經(jīng)費來說就是一個沒有撥付標(biāo)準(zhǔn)的老大難問題。2011年，中央財政新增公共圖書館等免費開放的經(jīng)費投入約18億元。有專家認(rèn)為這實際上不過是九牛二虎之毛和杯水車薪，倘若18億元中的80%都投向公共圖書館，大概也就相當(dāng)于為全國人民每人平均投入了1元人民幣；如果按照平均30元一本書和每年人均投入1元(18個億的80%，大約14億元)來計算，要達(dá)到全國人均新增1本書，則需要30年的時間。[24]因此，重構(gòu)相對完善的圖書館制度體系，是我國公共圖書館事業(yè)尤其是基層公共圖書館事業(yè)發(fā)展的重中之重。

3.2 建立切實可行的管理機(jī)制

公共服務(wù)改革的核心思想之一是政府應(yīng)該把政策制定(掌舵)同服務(wù)提供(劃槳)分開：政府的核心職能不是直接生產(chǎn)與提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，而是提供維護(hù)性公共服務(wù)，制度供給是其中最為重要的服務(wù)。[25]公共圖書館作為公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，同樣可以將“所有權(quán)”與“運營權(quán)”進(jìn)行合理的分離。政府首先需要擔(dān)負(fù)圖書館制度建設(shè)的責(zé)任，其次必須根據(jù)制度規(guī)定承擔(dān)經(jīng)費等公共投入，然后建立切實可行的管理機(jī)制。長期以來，我國政府既是公共圖書館所有者與創(chuàng)辦者，同時又是公共圖書館的管理者與支配者。盡管在大中型公共圖書館建設(shè)方面取得了一定成效，但在基層公共圖書館建設(shè)方面屢屢出現(xiàn)“辦不好”的失靈現(xiàn)象。“唯利是圖”導(dǎo)致的市場失靈，需要政府進(jìn)行干預(yù)與監(jiān)管?！靶苋笔А毙纬傻恼ъ`，需要市場進(jìn)行激活與推動。美國等發(fā)達(dá)國家建立的圖書館理事會制度，較好發(fā)揮了政府與市場各自的優(yōu)勢。一方面將政府從繁瑣的圖書館事務(wù)中解脫出來，使政府專司監(jiān)管與支持的職責(zé)；另一方面將社會力量合理地吸收到圖書館建設(shè)之中，極大地提高了圖書館的服務(wù)能力以及社會公眾的參與度。毋庸置疑，我國基層公共圖書館也應(yīng)當(dāng)走多元化的發(fā)展道路，形成政府、社會力量、社會公眾共同參與并各司其職的有機(jī)體。王子舟先生積極思考基層公共圖書館創(chuàng)辦中的政府失靈問題，主張通過購買服務(wù)方式走出基層公共圖書館服務(wù)缺失的窘境。他還匠心獨運地撰寫《民間力量建設(shè)圖書館的政策與模式》，探討民間力量建設(shè)圖書館的理論、依據(jù)、效益及政策等。當(dāng)前，我國公共圖書館法人治理的呼聲日益高漲，如何建立囊括監(jiān)管到位、協(xié)調(diào)靈活、理事會當(dāng)家等基本職能的法人制度是一個迫切而重要的議題。除加強(qiáng)政府部門的制度建設(shè)、公共投入與監(jiān)管力度外，還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮社會力量、民間組織的評價職能與監(jiān)管作用。諸如建立由公民代表、社會賢達(dá)、專家學(xué)者等組成的理事會，確?；鶎庸矆D書館為民所有、為民所需與為民所用。

3.3 實施符合實際的長效方案

20世紀(jì)50年代尤其是改革開放以來，我國先后制定了一系列文化繁榮及圖書館發(fā)展的規(guī)劃。其中“五年計劃/規(guī)劃”屢見不鮮，然而真正能夠得到貫徹與落實的卻為數(shù)不多。譬如，早在1982年《關(guān)于第六個五年計劃的報告》就明確提出：“基本上做到市市有博物館，縣縣有圖書館和文化館，鄉(xiāng)鄉(xiāng)有文化站?！盵26]這個目標(biāo)直到“十五”期間才宣布“基本實現(xiàn)”，而令人遺憾的是到2013年我國仍有大約5%的縣級以上行政區(qū)域沒有圖書館。至于基層公共圖書館的發(fā)展水平與服務(wù)質(zhì)量，更是一筆難以弄清的糊涂賬。東部發(fā)達(dá)地區(qū)的江蘇省在“九五”期間宣布已經(jīng)全部解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站無房問題，但是到了“十五”期末竟然又出現(xiàn)了100多個無房文化站，還不包括瞞報、漏報的。[27]縣以下基層公共圖書館建設(shè)更加堪憂，有名無實、時有時無甚至根本沒有的情況絕非少數(shù)。為了促進(jìn)基層公共圖書館事業(yè)發(fā)展，我國政府無疑制定了不少發(fā)展規(guī)劃，也開展了很多的文化工程。事實表明急功近利性的專項經(jīng)費投入，固然可以一時解決某些問題；但沒有約束機(jī)制與后期投入的“一夜情”式基層公共圖書館建設(shè)，必然是難以持續(xù)乃至前功盡棄的治標(biāo)不治本！諸如2011年政府強(qiáng)力推動的圖書館免費開放，被學(xué)界專家中肯地指出：免費開放政策似是權(quán)宜之計，僅作為“民生項目”與“民生工程”來突擊實施，而沒有長期可持續(xù)發(fā)展的政策規(guī)劃；免費服務(wù)的財政保障空泛乏力，僅有隨意撥付和難以操作的“以獎代補(bǔ)”的經(jīng)費投入，沒有提出統(tǒng)一經(jīng)費投入標(biāo)準(zhǔn)的制度財政；公共圖書館基本服務(wù)概念模糊，僅籠統(tǒng)地提到基本服務(wù)與非基本服務(wù)，沒有明確的概念界定和內(nèi)容劃分。[28]盡管基層公共圖書館建設(shè)在總分館體系、通借通還、資源共享等方面取得了長足進(jìn)展，但其建設(shè)過程中的主體不清、體制障礙等問題仍然是難以克服的發(fā)展瓶頸。譬如深圳市多數(shù)區(qū)政府對社區(qū)圖書館的投入都是一次性的，由于沒有后續(xù)經(jīng)費，很多社區(qū)圖書館(有些區(qū)高達(dá)2/3)不能維持運行。[29]廣東啟動的“流動圖書館”與深圳打造的“圖書館之城”等項目，實際運行效果也沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。無論是國家層面的公共圖書館體系，還是區(qū)域性的公共圖書館規(guī)劃，抑或是單個的公共圖書館建設(shè)，都必須根據(jù)實際情況形成創(chuàng)辦、鞏固與提高的良性循環(huán)。因此，制定具有現(xiàn)實性、繼承性、延續(xù)性與可操作性的長效方案，然后有條不紊地且長期不懈地推進(jìn)基層公共圖書館建設(shè)，才是完善全覆蓋的公共圖書館服務(wù)體系的必由之路。

4 結(jié)語

圖書館是文化的根基，文明的標(biāo)志。沒有圖書館，就是沒有文化；有多少圖書館，就有多少文化；有多先進(jìn)的圖書館，就有多先進(jìn)的文化；圖書館建設(shè)多多益善，不患其多而患其少，不患其大而患其小。[30]基層公共圖書館是任何現(xiàn)代國家都不可或缺的公共文化設(shè)施，沒有完善的基層公共圖書館體系就不可能建成完備的公共文化服務(wù)體系。作為社會公眾休戚與共的第三空間，基層公共圖書館是人們平等、免費、自由地獲取文化資源的理想勝地。我國政府似乎比較重視基層公共圖書館建設(shè)，不斷地增加公共財政投入，并間歇性地推出了一系列文化工程。但是縣以下基層公共圖書館陷入了衰敗不堪的境地，縣級公共圖書館反映出極其落后的現(xiàn)象，這不能不引起我們深入反思。尤其值得警惕的是：公共圖書館經(jīng)費增長幅度低于同期國家財政增長幅度，經(jīng)費總額在國家財政總額中所占比重下滑。[31]毋庸回避，基層公共圖書館事業(yè)步入了難以自拔的發(fā)展誤區(qū)，我國政府對此應(yīng)當(dāng)具有不可推卸的責(zé)任。政府無疑是基層公共圖書館健康發(fā)展的基本保障，基層公共圖書館事業(yè)的穩(wěn)妥推進(jìn)需要明確政府擔(dān)當(dāng)與規(guī)范政府行為。

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The Analysis of Government Behavior about Grass-roots Library Construction

Gong Jiaoteng

The government takes responsibility for the founding of grass-roots public library, which is the inherent requirement of the public cultural products, the basic guarantee for the coordinated development of society, and the successful experience of foreign grass-roots library development. There are three mistakes in the establishment of grass-roots public library in China: the implementation of the policy deviation from our cultural, the development of the assaulting movement and the implementation of face projects which is difficult to be continue. In order to promote the continued, coordinated and healthy development of grass-roots public library, the pressing matter for our government is to formulate the system specification, to establish the practical management system and to imply the long-term planning.

Grass-roots library；Public library；Government behavior

G258.23

A

龔蛟騰(1973～)，男，國家圖書館研究院博士后，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師。

*本文獲國家社科基金項目“公共文化服務(wù)體系中社區(qū)圖書館發(fā)展戰(zhàn)略研究”(11CTQ005)、中國博士后科學(xué)基金項目“城鎮(zhèn)化條件下基層圖書館發(fā)展戰(zhàn)略研究”(2013M540904)和文化部2013-2014年度國家公共文化服務(wù)體系制度設(shè)計研究課題“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)研究”的資助。