論房產稅征收及其對地方財政的影響

胡世鋒

(杭州市房產交易產權登記管理中心,浙江 杭州310006)

論房產稅征收及其對地方財政的影響

胡世鋒

(杭州市房產交易產權登記管理中心,浙江 杭州310006)

房產稅改革是近些年社會各界普遍關注的熱點問題。房產稅征收有其合理性,但征收房產稅能否代替土地財政解決地方政府財源問題不能一概而論。在目前現(xiàn)實條件下,即使開征房產稅,土地財政也不會馬上退出歷史舞臺。未來,隨著地方政府職能的轉換,房產稅將成為其主要財政來源,但在數(shù)量上不能與現(xiàn)今土地出讓收入等量齊觀。

房產稅;土地財政;地方財政;影響

序言

自20世紀90年代分稅制改革以后,地方政府的主要財政收入來源是土地出讓金,即土地財政。近幾年來,隨著土地財政收入在地方財政收入中所占比重的迅速提高,土地財政現(xiàn)象越來越引發(fā)社會的關注,因為它的主要風險在于土地出讓收入的不可持續(xù)性、政府土地抵押融資規(guī)?？赡苊媾R的失控,以及與此相關聯(lián)的房地產泡沫和收入分配不公等。那么,征收房產稅是否能代替土地財政解決地方政府財源問題呢?

持贊成意見的學者認為,對地方政府來說,土地資源畢竟是有限的,賣地收入總有一天會枯竭,屆時地方財政可能會集中破產。征收房產稅不但可以開拓政府財源,而且是源源不斷的,這樣,當土地賣光時,地方政府每年仍有固定的房產稅可以征收。對民眾來說,改革占開發(fā)成本比例最大的土地出讓金,使之變?yōu)榘茨暾魇盏姆慨a稅,將其負擔分散在保有房產的數(shù)十年中,可以公平稅負。在發(fā)達國家,地方政府的稅收就是以房產稅為主,這樣的稅制對維持地方政府開支、改進公共服務起了重要作用。從長遠來看,用房產稅取代土地財政將是必然趨勢。

反對的觀點認為,房產稅不可能代替土地財政。第一,數(shù)量少。據中國指數(shù)研究院房地產動態(tài)政策設計研究組的測算,即使在全國范圍內針對所有住宅開征房產稅,稅率為1．5%的條件下,全國一年的房產稅約為7600億元。若是針對高端房、人均面積超過一定量進行征收,房產稅僅為百億元左右,遠低于2012年土地出讓金2．9萬億元。[1]34因此,即使全面開征房產稅也無法滿足地方財政收入的需要。第二,征收難度大。房產稅是最能引起納稅人“稅痛”的稅種,[2]36針對公眾普遍征收該稅的難度非常大,在此條件下,房產稅無法發(fā)揮地方政府主體稅種功能是毋庸置疑的。第三,從長遠來看,隨著我國房價長期上漲動力的枯竭,住房供需矛盾逐漸緩和,房產稅也無力擔當起地方財政主體稅種的重任。[3]63

本文認為,房產稅與土地財政雖說有關聯(lián),但兩者又是有區(qū)別的,征收房產稅是否能代替土地財政解決地方政府財源問題不能一概而論。在目前現(xiàn)實條件下,即使開征房產稅,土地財政也不會馬上退出歷史舞臺;未來,隨著地方政府職能的轉換,房產稅將成為其主要財政來源,但在數(shù)量上不可能與現(xiàn)今土地出讓收入等量齊觀。

一、房產稅征收的合理性

目前,理論界對房產稅并沒有一個確切的定義,通常的理解是,房產稅既包含了交易環(huán)節(jié)的營業(yè)稅、契稅等,又包含了保有環(huán)節(jié)的稅收。對房產稅的理解,理論界有一種爭論:房產稅是否為新加的一種稅?有觀點認為,從目前滬渝的試點情況來看,房產稅為新增的一個稅種。據專家測算,中國的實際宏觀稅負如果算上稅外的政府收費、國有企業(yè)的收入等,實際上已接近或者超過GDP的50%,這個比例已經超過了一些以高稅收著稱的北歐國家的稅負。在稅負過高背景下,再新加一個稅種——房產稅,只會增加老百姓的負擔,也會抑制經濟發(fā)展。所以,房產稅即便要征收,也不應當再增加老百姓的稅負,應該在其它地方減稅,或者以房產稅替代交易環(huán)節(jié)的契稅、土地出讓金,抵消個人所得稅等,這是房產稅開征的先決條件。

如果以房產稅替代交易環(huán)節(jié)的契稅、土地出讓金等,又牽涉另一個問題:房產稅是否為重復征稅?認為是重復征稅的學者指出,目前我國大部分存量房已經繳納了70年土地出讓金,買房子的時候對土地已經交過費用了,一處房產的實際價值是由土地和土地上的房子兩部分組成的,如果現(xiàn)在按照房產的價值來征稅,又不考慮已經繳納的土地出讓金,實質上就是重復征稅。持反對意見的學者認為,土地出讓金的性質其實是土地使用權的價格;而房產稅,其性質是持有人所必須繳納的法定稅負。一個是租,一個是稅,兩者是合理匹配、并行不悖的關系,不存在所謂不可克服的法理障礙和不能容忍的重復征收問題。[1]32其實在現(xiàn)代經濟生活中,稅制本身就存在重復現(xiàn)象,比如企業(yè)在流轉環(huán)節(jié)交稅后,對所得進行核算,還要交企業(yè)所得稅,其后發(fā)給員工的工薪收入,還要再交個人所得稅等。這種多環(huán)節(jié)、多次征收的復合稅制在世界上許多國家都普遍存在,一些國家開征的稅種比中國更多。因此,“這里的真問題不是允許不允許重復征收的問題,而是重復得是否合理的問題?！盵4]37-38

綜上所述,房產稅作為交易與保有環(huán)節(jié)的稅種是持有人必須繳納的法定稅負,而土地出讓金是一定年限土地租金的一次性收取,兩者有著本質的區(qū)別。“國家政權體系作為土地終極所有權的代表者,憑借所有權可以對使用地皮的使用者收取地租。但國家政權體系同時也是社會管理者,它又可以憑借政治權利,經過立法批準,對不動產的實際使用者征繳這種體現(xiàn)為利益調節(jié)讓渡的稅收?！盵4]38由此可見,房產稅征收有其合理性。①需要指出的是,假如今后對第二套以上住宅開征較高的房產稅,考慮到民眾的承受能力,地方政府只能收取較低的土地出讓金(理論上最低稅費為0),兩者應是此消彼長的關系。這也映照了如下現(xiàn)實:房產稅的推出有可能對土地財政產生擠出效應,這些年房產稅的開征“只聞樓上響,不見人下來”。

二、土地財政在當前及今后相當長一段時間內仍將發(fā)揮重要作用

既然房產稅征收合理合法,那么它是否能代替土地財政解決地方政府財源問題呢?有關這個問題我們不能一概而論。在目前現(xiàn)實條件下,即使開征房產稅,土地財政也不會馬上退出歷史舞臺。

自分稅制改革以后,因財力不斷向中央政府集中,地方政府普遍存在財力不足和困難的局面,而在事權劃分上,地方政府承擔了較多的公共物品供給職責,為緩解因提供公共物品而造成的財力不足,土地財政應運而生。它是中國在經濟社會轉型時期,以地方政府為主體、高度依賴其行政區(qū)內的土地資源所進行的財政收支活動和利益分配關系,且土地相關財稅收支占地方政府總收支比重較高的財政運行形態(tài)。[5]150目前,土地財政現(xiàn)象在中國相當突出。從市縣級政府的實際財政收入看,土地出讓金收入已經占到40%,有的地區(qū)甚至在50%以上。對此,理論界普遍存在以下?lián)鷳n:一是有的年份、有的地區(qū)收得多,有的年份、有的地區(qū)收得少,土地出讓收入在年度、地區(qū)之間分配不均衡;二是有的城市如深圳等已經無地可賣,沒有可持續(xù)的土地出讓金收入流量;三是城鎮(zhèn)化進程總有完結的時候,大規(guī)模賣地總有結束的一天,到時地方政府將面臨財政懸崖風險。

本文認為,理論界的擔心不是沒有道理,但我們也沒有必要過于悲觀。就中國的現(xiàn)實國情而言,土地財政在當前及今后相當長一段時間內仍將發(fā)揮重要作用。首先,現(xiàn)階段我國地方政府對土地財政的依賴程度沒有下降的趨勢。統(tǒng)計數(shù)據表明, 2000年全國土地出讓金收入為595．58億元,隨著土地供應規(guī)模的不斷擴大以及土地價格不斷上漲,全國土地出讓金收入規(guī)模不斷刷新紀錄,2007年突破萬億元,達到12216．72億元,2011則增至32126．08億元。2000-2012年的13年間,地方政府土地出讓金收入的年均增長率達到3．15%,是同期財政收入增速的2倍多。2013年上半年各地土地出讓金收入同比增長明顯,前十名城市的土地出讓金近4618億元,同比2012年同期1754億元增長近 263%,其中杭州同比漲幅最高,漲幅410%。緊跟其后的廣州、北京和上海三個一線城市漲幅也均超過300%。另外,從理論上說,城市土地除了因城市區(qū)域控制和國家宏觀政策限制,如死守18億畝耕地紅線等因素導致土地供應稀缺之外,還存在土地市場供給端壟斷造成的“政策性稀缺”,即供給主體只有一方;以及土地一級交易市場只有政府收儲賣地與社會買地的交易形式,沒有成熟市場經濟體擁有的社會成員之間的土地交易市場造成的“管制性稀缺”等。當市場活動沒有充分的討價還價余地,當商品的供給與需求信息嚴重不對稱,當沒有微觀經濟主體直接的合作博弈,土地及房地產價格扭曲形成的暴利洼地,只會不斷誘使這種土地財政融資的路徑依賴一步步增強,而不是減弱(上述統(tǒng)計數(shù)據說明了這點)。只要土地作為市場要素資源有價值和市場價格,那么增加的任何地方稅包括房產稅,客觀上都不足以讓地方政府從土地財政收入中離場。[6]

其次,土地財政在今后相當長一段時間內仍將發(fā)揮重要作用。雖說經過房地產市場十多年的高速發(fā)展,我國一些一線城市可供出讓的土地越來越少,但從全國范圍來看,并不存在這個問題。這些年,我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設在如火如荼地進行,很多大城市包括北京等特大城市,圈地擴容、撤市(縣)設區(qū)和跨區(qū)域協(xié)調發(fā)展等在隆隆推進。據《經濟參考報》2015年1月14日報道,我國城市群規(guī)劃已進入正式編制階段,初步從重點培育國家新型城鎮(zhèn)化政策作用區(qū)的角度出發(fā),確定打造20個城市群,包括5個國家級城市群、9個區(qū)域性城市群和6個地區(qū)性城市群。其中,重點建設5大國家級城市群,包括長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群、長江中游城市群和成渝城市群5大城市群。[7]由此看來,在今后相當長一段時間內工業(yè)化、城鎮(zhèn)化仍將是我國現(xiàn)代化建設的主要任務之一,而土地財政將勢必與之共依存。

最后,土地財政在中國仍具有存在的合理性。從土地財政產生以來,對其負效應的研究遠多于正效應的研究,因此,在公眾視野內形成了土地財政這樣一種帶有貶義的稱呼。但辨證來看,所謂土地財政及其話語體系本身應該是中性的,它是中國轉型發(fā)展特殊階段的一個獨特現(xiàn)象。賦予土地財政深刻貶義,將其視為非常態(tài)的、應急性的,反而不利于人們把握土地財政的本質及其歷史必然性和階段合理性。在當代中國轉型發(fā)展時期,地方政府在區(qū)域發(fā)展中的地位和角色異常重要,它承擔著促進當?shù)毓I(yè)化、城鎮(zhèn)化以及協(xié)調各方建設的艱巨任務,而土地財政為地方政府承擔這些職能提供了獨特的資源和財力保障。地方政府“以地生財”、“經營城市”、尋求跨越式發(fā)展是中國特色地方財政體制的特殊規(guī)定性之一。由此可見,“在當前和今后相當長一段時間政府憑借對全國土地資源開發(fā)利用的壟斷和控制繼續(xù)主導轉型發(fā)展進程具有必要性?！盵8]13土地財政在我國現(xiàn)代化建設的進程中仍將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。

三、房產稅對未來地方財政的影響

現(xiàn)階段,我國地方政府對土地出讓帶來的收入過于依賴,在很大程度上阻礙了房產稅改革的進程。但是,土地出讓金式的地方財政來源總有一天會枯竭,這會不會為我們的下一代,或者下兩代制造財政懸崖的隱患呢?

從理論上說,大規(guī)模賣地總是伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程,由此帶來了房地產市場繁榮,或者說,是房地產市場的繁榮帶來了土地財政的蓬勃興起。依據商品生命周期理論,有學者在對中國重大結構性因素研究之后指出,中國房地產業(yè)由盛走衰乃是必然,雖然不排除因某個重大危機觸發(fā)房地產崩盤的可能性,但中國房地產業(yè)由盛走衰的方式更有可能不會呈現(xiàn)出“樓市崩盤”的劇變,而是呈現(xiàn)出一種從發(fā)展高點經平臺整理轉入中長期低迷的現(xiàn)象,這種低迷是漸變的,但在中長期是不可逆的,是為“房地產大蕭條”。本文認為,“房地產大蕭條”的觀點也許有一定的合理性,但它絕不是房地產業(yè)可怕的寒冬。實際上,中國房地產業(yè)呈現(xiàn)出一種從發(fā)展高點經平臺整理轉入中長期低迷的現(xiàn)象,彰顯的是中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化運動從蓬勃興起、發(fā)展至逐步走向完結的過程,是以城市土地出讓,商品房開發(fā)、交易為主向二手房交易為主的轉變過程,其終極結果是土地財政走向衰落,房產稅真正登上歷史舞臺。

自20世紀90年代住房市場化改革以來,我國個人房產保有量快速增加,為房(地)產稅提供了寬廣和可持續(xù)性稅源。目前,我國城鎮(zhèn)家庭自有自住住房比例接近90%,租住住房比例僅占約10%,這反映出我國城鎮(zhèn)家庭較高的住房自有化率。根據中國指數(shù)研究院房地產動態(tài)政策設計研究組的測算,2010年底城鎮(zhèn)住宅總價約50萬億元。以上海的試點方案為參考,免除第一套房子的稅收負擔,假設上述城鎮(zhèn)住宅總價的1/3為個人住房房產稅的課稅范圍,按1%的稅率計算,則個人住房房產稅收入為1670億元,相當于2010年894億元房產稅收入的1．9倍左右;如果1/2為個人住房房產稅的課稅范圍,那么稅收入為2500億元,占地方本級財政收入的6．15%,將成為僅次于增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅的第四大地方稅種。[9]42

從量上分析,盡管未來房產稅不能與現(xiàn)今天量土地出讓收入等量齊觀,但我們必須清醒地認識到這一點:從前期土地出讓收入的使用范圍看,土地財政主要是用于基礎設施和重大經濟建設項目配套建設,做的是“發(fā)展經濟”的事,而不是政府份內的提供“基本公共服務”。[10]142當我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化基本完成之后,政府職能將發(fā)生根本變化,房產稅將主要用于提供教育、衛(wèi)生、基礎設施等公共服務。即是說,一方面,伴隨我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的基本完成,未來地方政府在很大程度上將擺脫“經濟人”行為特征,因此收取天價土地出讓金將既無必要也不現(xiàn)實(但不等于取消土地出讓制度);另一方面,我國市場經濟的發(fā)展要求加強服務型政府的建設,今后,地方政府應明確自己的受托責任,秉承“取之于房、造福于民”的用稅理念,將房(地)產稅真正用于提高當?shù)氐墓卜召|量,“在長期內使地方政府在履行職能和財源建設之間建立一種收入與成本分擔的對稱機制,進而提高地方財政的運轉績效?！盵11]93從這個意義上說,房產稅作為未來地方政府主力稅種之一具有可行性。

綜上所述,本文認為,房產稅是這些年來工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設和房地產市場繁榮所帶來的重要“副產品”和巨大“改革紅利”,這是中國1988年土地有償使用制度確立和1994年分稅財政體制改革之初誰也沒有想到的。如果房產稅改革在中國有效推進,未來房產稅必將成為地方財政收入重要來源。

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[4]賈康．再談房產稅的作用及改革方向與路徑、要領[J]．國家行政學院學報,2013(4):35-41．

[5]王玉波．土地財政的成因與效應及改革研究綜述[J]．經濟問題研究,2013(2):150-155．

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[7]梁倩,方燁．我國將分三類打造20個城市群規(guī)劃已進入編制階段[EB/OL]．[2015-01-14]．http://news．xinhuanet．com/house/hz/2015 - 01 - 14/c _ 1113984657．htm．

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[11]劉慧明,趙敏捷．房地產稅改革定位的相關問題辨析[J]．經濟與管理評論,2014(3):90-96．

On the Levying of Real Estate Tax and Its Influence on Local Public Finance

Hu Shifeng

(Management Center of Real Estate Transaction and Property Registration,Hangzhou,Zhejiang 310006)

Real estate tax reform has been a hot issue of common concern in society in recent years．The paper holds that there is rationality in levying real estate tax in China,but generalizations cannot bemade as to the issue whether the collection of real estate tax can be used to replace land-based public finance to solve the problem of localgovernments'financial sources．In the present situation,even with the enforcement of real estate tax,land-based public financewill not exit．In the future,with the transformation of local governments'functions,real estate taxmay become one of themain sources of local public finance although itwill notamount to today's land grant fee．

real estate tax;land-based public finance;local public finance;influence

F810．42

A

1008-293X(2015)03-0104-04

10．16169/j．issn．1008-293x．s．2015．03．21

(責任編輯 張玲玲)

2015-03-07

胡世鋒(1969-),男,湖南湘潭人,杭州市房產交易產權登記管理中心工作,訴訟法學碩士,房地產與金融博士。