國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下政治安全的內(nèi)在機(jī)理與實(shí)現(xiàn)途徑

(吉林大學(xué)行政學(xué)院,吉林長(zhǎng)春 130012)

人類政治發(fā)展的治理實(shí)踐表明,政治安全是關(guān)乎政權(quán)生存維系和社會(huì)安定發(fā)展的重要條件。從當(dāng)前國(guó)家安全形勢(shì)的變化和趨勢(shì)來看,國(guó)內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)因素相互交織并相互滲透,以網(wǎng)絡(luò)信息為途徑和載體的意識(shí)形態(tài)安全問題凸顯,暴力恐怖勢(shì)力、民族分裂勢(shì)力、宗教極端勢(shì)力嚴(yán)重危害社會(huì)穩(wěn)定,國(guó)際和地區(qū)間沖突與對(duì)抗加劇。國(guó)家政權(quán)面臨生存安全問題和發(fā)展安全問題、傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅,運(yùn)用整體安全思路并采取現(xiàn)代治理手段回應(yīng)這些嚴(yán)峻而復(fù)雜的威脅和挑戰(zhàn)顯得尤為重要。

針對(duì)這樣的現(xiàn)實(shí)形勢(shì),中共十八屆三中全會(huì)將實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化列入全面深化改革的總目標(biāo),提出“設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì),完善國(guó)家安全體制和國(guó)家安全戰(zhàn)略,確保國(guó)家安全”[1]52。2014年4月,習(xí)近平主持召開中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議,指出成立國(guó)家安全委員會(huì)是“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的迫切要求”,“要準(zhǔn)確把握國(guó)家安全形勢(shì)變化新特點(diǎn)新趨勢(shì),堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀,走出一條中國(guó)特色國(guó)家安全道路”[2]。這高度強(qiáng)調(diào)了國(guó)家安全在新的歷史時(shí)期和發(fā)展形勢(shì)下對(duì)改革事業(yè)的保障功能,同時(shí)反映了國(guó)家治理現(xiàn)代化在實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安目標(biāo)中的根本地位,表明國(guó)家治理現(xiàn)代化與總體安全觀對(duì)政治安全的維護(hù)作用。由于政治體系在安全狀態(tài)下的良性運(yùn)作不僅蘊(yùn)含權(quán)力運(yùn)行、利益分配、權(quán)利保障的復(fù)合邏輯,還依賴政治領(lǐng)域中結(jié)構(gòu)、資源與主體多重因素的協(xié)同聯(lián)動(dòng),因此,基于國(guó)家治理現(xiàn)代化的視角考察政治安全的內(nèi)在機(jī)理與實(shí)現(xiàn)途徑具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

1　國(guó)家治理現(xiàn)代化與政治安全的關(guān)系定位

國(guó)家政權(quán)和政治生活的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作及功能發(fā)揮不能始終處于動(dòng)蕩不安的狀態(tài),人類社會(huì)的政治實(shí)踐特別是政治體系的正常維系、健康運(yùn)行與良性發(fā)展,要求以某種方式消除或抑制對(duì)政權(quán)穩(wěn)定和社會(huì)安定造成威脅的內(nèi)在或外在、潛在或顯在的威脅性因素。歷史上,很多思想家以質(zhì)樸而辯證的話語思索政治生活和政權(quán)體系的安危問題,如“危邦不入,亂邦不居”[3]81,“凡蹈危者慮深而獲全,居安者患生于所忽”[4]613。近代以來伴隨民族國(guó)家的確立、發(fā)展與鞏固,國(guó)家統(tǒng)治目的與功能中的安全因素受到高度關(guān)注。安全被看作國(guó)家生存和發(fā)展的內(nèi)在價(jià)值和基本條件,“國(guó)家狀態(tài)的目的不外乎生活的和平與安全,凡是生活和睦、治安良好的國(guó)家就是最好的國(guó)家”[5]41-42。與此同時(shí),國(guó)家的生存和發(fā)展也要積極致力于維護(hù)自身的安全,“國(guó)家也需關(guān)心安全,既防范外敵又防范內(nèi)部沖突維護(hù)安全,必須是國(guó)家的目的,必須是它發(fā)揮作用的領(lǐng)域”[6]60。

在這樣的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上,有關(guān)國(guó)家政權(quán)安全的理論議題和現(xiàn)實(shí)問題得到充分審視,政治安全本身的內(nèi)涵和意義也受到更多重視。一方面,國(guó)家政權(quán)體系的維系及鞏固需要從指涉對(duì)象、威脅類型、核心價(jià)值等方面來理解安全的豐富內(nèi)涵。國(guó)家安全在對(duì)象上并不限于國(guó)家本身,還同非國(guó)家因素存在密切聯(lián)系,對(duì)國(guó)家政權(quán)構(gòu)成威脅的類型包括傳統(tǒng)意義上的軍事安全因素與非傳統(tǒng)意義上的資源、環(huán)境、人口安全等問題,國(guó)家安全所蘊(yùn)含的核心價(jià)值是以維護(hù)人民福祉為取向的政權(quán)維系[7]。另一方面,國(guó)家安全總體范疇下的政治安全在保障國(guó)家長(zhǎng)治久安、社會(huì)安定有序、人民安居樂業(yè)過程中的作用被著重強(qiáng)調(diào)。聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署在1994年發(fā)布名為《人類安全的新維度》的人類發(fā)展報(bào)告,指出人類安全包括七大領(lǐng)域,即經(jīng)濟(jì)安全、糧食安全、健康安全、環(huán)境安全、人身安全、社群安全與政治安全。其中,政治安全在與其他安全領(lǐng)域發(fā)生聯(lián)系的同時(shí),發(fā)揮維護(hù)整體性安全的根本作用,從而確?！皣?guó)家主權(quán)、領(lǐng)土疆界、民族尊嚴(yán)、意識(shí)形態(tài)、價(jià)值文化、國(guó)家制度和權(quán)力體制等方面的國(guó)家利益和國(guó)家安全的自主和免受各種干擾、侵襲、威脅和危害的能力和狀態(tài)”[8]。由此可見,政治安全是一個(gè)有著豐富內(nèi)涵和廣闊外延的集合性與包容性范疇,處于不同社會(huì)發(fā)展階段和秉持不同價(jià)值理念的人們對(duì)其認(rèn)識(shí)必然存在差異。但在當(dāng)代中國(guó)全面深化改革、推進(jìn)現(xiàn)代化發(fā)展的時(shí)代背景下,圍繞政治安全的價(jià)值意蘊(yùn)、根本任務(wù)及實(shí)施路徑等核心問題必須形成基本共識(shí)。具體來看,這樣的共識(shí)應(yīng)當(dāng)涵蓋以下方面:政治安全同其他領(lǐng)域和類型的安全因素的關(guān)系該如何界定,政治安全在處理生存安全問題和發(fā)展問題、傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅時(shí)應(yīng)堅(jiān)持什么樣的原則,政治安全作為國(guó)家安全的重要組成部分在新時(shí)期應(yīng)如何樹立人本安全價(jià)值取向。

國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化作為社會(huì)主義建設(shè)特別是全面深化改革事業(yè)的現(xiàn)實(shí)要求和基本保障,集中體現(xiàn)了國(guó)家制度及其執(zhí)行能力,有利于不斷優(yōu)化資源配置、協(xié)調(diào)利益格局、規(guī)范主體行為,在改革的攻堅(jiān)期和關(guān)鍵期為國(guó)家建設(shè)的長(zhǎng)治久安與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步奠定必要基礎(chǔ)。政治安全在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中意義重大,而國(guó)家治理現(xiàn)代化也為深入理解政治安全提供了關(guān)鍵性的視角。關(guān)于國(guó)家治理現(xiàn)代化與政治安全的關(guān)系定位,可從以下三個(gè)方面進(jìn)行理解。

第一,國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)指向包括國(guó)家制度體系的完善發(fā)展,以及運(yùn)用國(guó)家制度的治理能力對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施有效規(guī)制和良性管理。這不僅為政治安全設(shè)定了基本理念,還有助于從新的角度考慮政治安全的威脅因素與能力建設(shè)相關(guān)問題,從而為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供政治安全保障。國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定與鞏固是全面深化改革的前提,在政治發(fā)展中消除國(guó)家政治制度和基本政治秩序的威脅因素是確保政治安全的要求?；趥鹘y(tǒng)安全觀的理念定位和任務(wù)設(shè)定,政治安全主要指“一個(gè)主權(quán)國(guó)家有效防范來自外部的政治干預(yù)、壓力和顛覆以及內(nèi)部敵對(duì)勢(shì)力的破壞活動(dòng),確保國(guó)家政治制度安全、穩(wěn)定和意識(shí)形態(tài)的指導(dǎo)地位,維護(hù)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整,增強(qiáng)國(guó)際地位”[9]。但是國(guó)家制度建設(shè)在國(guó)家治理現(xiàn)代化的視野下,不僅側(cè)重國(guó)家主權(quán)完整、主導(dǎo)意識(shí)形態(tài)、國(guó)家自主地位是否受到威脅或挑戰(zhàn),還重視國(guó)家政治制度及意識(shí)形態(tài)是否得到本國(guó)人民的擁護(hù)和認(rèn)同,所以政治安全的關(guān)注點(diǎn)除了來自外部的武力威脅、軍事入侵、政治顛覆和意識(shí)形態(tài)滲透,還要保證國(guó)家政權(quán)從社會(huì)中汲取的合法性資源免于危險(xiǎn)、不受威脅,實(shí)現(xiàn)并保證國(guó)家治理所設(shè)定的現(xiàn)代化目標(biāo)。因此,國(guó)家制度建設(shè)作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容以及聯(lián)結(jié)國(guó)家治理體系和治理能力的樞紐,只有當(dāng)其處于安全狀態(tài)才能確保國(guó)家治理現(xiàn)代化的安全是真實(shí)的和有效的。這要求政治安全必須保障國(guó)家制度的體系建設(shè)和能力發(fā)展,在推進(jìn)國(guó)家制度合理轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上維護(hù)國(guó)家政權(quán)自身的合法性,及時(shí)發(fā)現(xiàn)國(guó)家制度建設(shè)進(jìn)程中對(duì)改革發(fā)展造成威脅和挑戰(zhàn)的消極因素。值得強(qiáng)調(diào)的是,國(guó)家治理現(xiàn)代化任務(wù)擴(kuò)展同政治安全能力建設(shè)實(shí)際上是相輔相成的,政治安全能力建設(shè)在這個(gè)意義上也構(gòu)成了國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

第二,國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)是現(xiàn)代國(guó)家基于善治理念建設(shè)包含治理體系和治理能力在內(nèi)的一套模式與結(jié)構(gòu),政治共同體內(nèi)部各個(gè)領(lǐng)域、環(huán)節(jié)及層面的相互關(guān)系和治理效果,以及國(guó)家制度建設(shè)的結(jié)構(gòu)性功能對(duì)政府、社會(huì)、市場(chǎng)等子系統(tǒng)產(chǎn)生深刻影響,從而對(duì)國(guó)家政權(quán)的長(zhǎng)治久安發(fā)揮至為關(guān)鍵的作用。這也為判斷政治安全提供了參照標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)代治理意義上的風(fēng)向標(biāo)。對(duì)于國(guó)家治理體系來說,只有綜合不同領(lǐng)域、層面和環(huán)節(jié)的治理內(nèi)容和治理形式,才能通過結(jié)構(gòu)框架和組織體系的制度化運(yùn)轉(zhuǎn)起到聯(lián)結(jié)國(guó)家治理體系不同部分的作用,發(fā)揮單個(gè)主體或組織無法實(shí)現(xiàn)的合意目標(biāo)和良性效果;同樣對(duì)于國(guó)家治理能力來說,國(guó)家治理體系能否發(fā)揮預(yù)期功能并不完全取決于治理主體的主觀意愿,而是由制度建設(shè)的結(jié)構(gòu)性效果決定的。這要求政治安全在體制構(gòu)建上必須采取相應(yīng)措施切實(shí)保障政治共同體內(nèi)部的安定有序,同時(shí)要求政治安全在能力擴(kuò)展上必須根據(jù)政府、社會(huì)、市場(chǎng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況發(fā)揮協(xié)調(diào)性與規(guī)制性的功能,通過制度建設(shè)的鞏固和完善克服傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)領(lǐng)域的各類威脅,在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中確保國(guó)家政權(quán)的安全。“國(guó)家的長(zhǎng)治久安根本上還是取決于我國(guó)公共治理結(jié)構(gòu)的制度變革”[10]162,基于這樣的認(rèn)識(shí),判斷政治體系在政治方面是否安全的標(biāo)準(zhǔn)除了基于主權(quán)獨(dú)立和領(lǐng)土完整以及國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定有序,還應(yīng)注重政治體系的運(yùn)作和發(fā)展所依賴的治理結(jié)構(gòu)、治理資源、治理主體之間的有機(jī)關(guān)聯(lián)是否能夠提供安全和有效的總體性治理框架。實(shí)際上,對(duì)判斷標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)的深化也為機(jī)制建設(shè)和職能設(shè)定提供了必要方向,在這方面應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到“中國(guó)的政治安全不是單向度的,而是復(fù)合的和交互的”[11],在維護(hù)政治安全的進(jìn)程中發(fā)揮政府權(quán)力主體、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體、社會(huì)組織主體各自能動(dòng)性并共同參與建設(shè)政治安全相關(guān)機(jī)制,合理界定政治安全相關(guān)職能,同樣也是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

第三,國(guó)家治理現(xiàn)代化的時(shí)代特征蘊(yùn)含改革實(shí)踐與體制轉(zhuǎn)型的任務(wù)和取向。現(xiàn)代化背景下當(dāng)代中國(guó)快速轉(zhuǎn)型期的特點(diǎn)表現(xiàn)為“經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化”[12]2,加之民主化和市場(chǎng)化過程中的利益分化、權(quán)利訴求、社會(huì)矛盾在一定條件下可能引發(fā)沖突甚至動(dòng)蕩,這要求政治安全應(yīng)具有引導(dǎo)機(jī)制和穩(wěn)定功能的意蘊(yùn)。后發(fā)國(guó)家的現(xiàn)代化實(shí)際上是以體制性和結(jié)構(gòu)性改革為主要內(nèi)容與路徑的發(fā)展取向,我國(guó)作為歷史悠久、幅員遼闊、傳統(tǒng)深厚、人口眾多、國(guó)情復(fù)雜的發(fā)展中大國(guó),在國(guó)家治理現(xiàn)代化的背景下維護(hù)政治安全,實(shí)際上受到現(xiàn)代化自身復(fù)雜過程的長(zhǎng)期性以及民主化與市場(chǎng)化建設(shè)任務(wù)的多重性影響,因而當(dāng)代中國(guó)的政治安全形勢(shì)與政治安全道路必然不同于發(fā)達(dá)國(guó)家,也往往不同于其他發(fā)展中大國(guó)。傳統(tǒng)社會(huì)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型在一定領(lǐng)域和一段時(shí)期會(huì)導(dǎo)致不同程度的社會(huì)變遷,相應(yīng)的社會(huì)沖突和社會(huì)動(dòng)蕩既取決于社會(huì)本身的規(guī)模和社會(huì)轉(zhuǎn)型的效果,還受引導(dǎo)性和穩(wěn)定性因素影響。正如亨廷頓所言,“一個(gè)高度傳統(tǒng)化的社會(huì)和一個(gè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化的社會(huì),其社會(huì)運(yùn)行是穩(wěn)定而有序的,而一個(gè)處在社會(huì)急劇變動(dòng)、社會(huì)體制轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)代化之中的社會(huì),往往充滿著各種社會(huì)沖突和動(dòng)蕩”[13]40-41。在這樣的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中,當(dāng)代中國(guó)改革作為體制性和結(jié)構(gòu)性的巨大轉(zhuǎn)換,“主要在市場(chǎng)化和民主化兩個(gè)層面上進(jìn)行”[14]374,這一點(diǎn)從根本上不同于西方國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中市場(chǎng)化與民主化歷時(shí)性展開的情況。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主法治雖然具有密切的內(nèi)在聯(lián)系,但在傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下,各方利益博弈和觀念沖突使政治體系在承受更大壓力的同時(shí)也面臨更多挑戰(zhàn)。因此,在現(xiàn)代化背景下特別是從轉(zhuǎn)型期社會(huì)的長(zhǎng)治久安出發(fā)維護(hù)政治安全,不僅需要深刻認(rèn)識(shí)到任務(wù)的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性,還應(yīng)堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀并以現(xiàn)代治理手段積極主動(dòng)應(yīng)對(duì)來自各領(lǐng)域的威脅和挑戰(zhàn)。

2　長(zhǎng)治久安的治理邏輯:政治安全的內(nèi)在機(jī)理

基于國(guó)家治理現(xiàn)代化的視角審視政治安全,有利于從國(guó)家治理的體系架構(gòu)、功能發(fā)揮及現(xiàn)代化進(jìn)程全面概括政治安全的內(nèi)涵和外延。政治安全不僅是一種免于危險(xiǎn)、不受威脅的狀態(tài),還要注重其有效回應(yīng)危險(xiǎn)和威脅的能力;不僅指公共領(lǐng)域特別是政治生活維持秩序狀態(tài)并運(yùn)行良好,還要注重這樣的秩序狀態(tài)和連續(xù)性的權(quán)力運(yùn)行是否得到相應(yīng)制度架構(gòu)和治理體系的有力支撐;不僅涵蓋國(guó)家主權(quán)、領(lǐng)土、意識(shí)形態(tài)、執(zhí)政黨等重要對(duì)象,還要注重包括公共權(quán)力在內(nèi)的整個(gè)國(guó)家治理體系發(fā)揮維護(hù)政治領(lǐng)域安全的相應(yīng)功能;不僅強(qiáng)調(diào)正視和應(yīng)對(duì)當(dāng)前政治體制和政治生活中的各類威脅性因素,還要注重以長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光和戰(zhàn)略高度考慮生存及發(fā)展安全問題、傳統(tǒng)及非傳統(tǒng)安全威脅。對(duì)于綜合性和現(xiàn)實(shí)性的政治安全思考來說,在關(guān)切當(dāng)代中國(guó)政治運(yùn)作特點(diǎn)及政治發(fā)展趨勢(shì)的同時(shí),還應(yīng)重視并充分理解政治體系保持長(zhǎng)治久安的治理邏輯,真正探尋當(dāng)前政治安全的內(nèi)在機(jī)理。

首先,政治安全的治理邏輯蘊(yùn)含權(quán)力運(yùn)行的價(jià)值理念和現(xiàn)實(shí)訴求。“哪里有權(quán)力關(guān)系或沖突情況存在,哪里就有政治?！盵15]20權(quán)力關(guān)系是理解社會(huì)生活本質(zhì)屬性的重要維度,而政治權(quán)力作為公共權(quán)威主體貫徹自身意志以實(shí)施政治統(tǒng)治和社會(huì)管理活動(dòng)的核心要素,其運(yùn)行狀況和民主程度直接關(guān)系到政治體系的安全狀況,同樣也反映其維護(hù)國(guó)家整體安全的程度。

一方面,政治安全的維護(hù)就其本質(zhì)而言盡管需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)等主體發(fā)揮合力,但它無法在政治權(quán)力闕如的情況下實(shí)現(xiàn)。國(guó)家政權(quán)作為壟斷性強(qiáng)制權(quán)力的實(shí)施者處于政治結(jié)構(gòu)的核心位置?！罢谓Y(jié)構(gòu)的基本要素包括國(guó)家政治權(quán)力、政治法律制度、政治法律機(jī)構(gòu)和設(shè)施、各種政治力量,國(guó)家和政黨在其中具有特別重要的作用?！盵16]94在回應(yīng)生存性安全問題和處理傳統(tǒng)性安全威脅方面,政治權(quán)力的累積程度和運(yùn)行效果扮演著不容置疑和不可挑戰(zhàn)的角色,因此國(guó)家政權(quán)的鞏固本身就意味著政治安全價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

另一方面,在承認(rèn)政治權(quán)力積極作用的同時(shí),還要看到強(qiáng)制權(quán)力純粹意義上的累積并不等同于政權(quán)合法性的提升,缺乏社會(huì)信任和民眾心理基礎(chǔ)的權(quán)力不僅要耗費(fèi)更高的統(tǒng)治成本,而且無法充分獲取國(guó)家長(zhǎng)治久安所依賴的合法性資源。從政治制度的角度看,合法性指“政治系統(tǒng)使人們產(chǎn)生和堅(jiān)持現(xiàn)存政治制度是社會(huì)的最適宜制度之信仰的能力”[17]55。政黨的執(zhí)政能力與各級(jí)政府公信力的提升是政權(quán)合法性的主要來源,政治權(quán)力運(yùn)行在國(guó)家統(tǒng)治形式、國(guó)家管理途徑、國(guó)家治理體系中內(nèi)化為社會(huì)成員的價(jià)值期望,能夠更好地發(fā)揮權(quán)力的行為約束機(jī)制和社會(huì)規(guī)范功能,這從根本上符合政治體系穩(wěn)定性和連續(xù)性的內(nèi)在要求。從中可以得到這樣的認(rèn)識(shí),以國(guó)家政權(quán)為核心的國(guó)家政治制度建設(shè)是確保政治體系安全的重中之重,維護(hù)國(guó)家主權(quán)獨(dú)立和領(lǐng)土完整是現(xiàn)代化事業(yè)的根本保障,而在此基礎(chǔ)上通過民主法治、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、和諧社會(huì)的整體建設(shè)完善政府職能、促進(jìn)民生發(fā)展,才能通過合法性資源的獲取和積累,為國(guó)家政權(quán)的平穩(wěn)發(fā)展與國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供壓艙石的作用。

其次,政治安全的治理邏輯同利益分配的狀況與效果密切相聯(lián)。利益是人們?cè)谏鐣?huì)生活中開展行動(dòng)的重要?jiǎng)恿?因此社會(huì)性的利益分配與資源分享對(duì)于社會(huì)成員如何看待政治體系有著重要影響,同時(shí)也塑造著社會(huì)成員之間以及社會(huì)成員同政府之間的互動(dòng)關(guān)系。社會(huì)轉(zhuǎn)型期的利益格局調(diào)整所引發(fā)的一系列利益分配問題,不僅可能造成社會(huì)的動(dòng)蕩不安,還可能讓政治體系面臨較多的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和突發(fā)情況,這勢(shì)必對(duì)政治安全的維護(hù)造成不利影響乃至嚴(yán)重威脅。

一方面,全面深化改革與國(guó)家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)背景是處于不斷調(diào)整和深刻變革的轉(zhuǎn)型社會(huì),利益格局調(diào)整導(dǎo)致的利益分配問題是影響當(dāng)代中國(guó)政治穩(wěn)定的主要原因。改革開放在取得令人矚目成就的同時(shí),表現(xiàn)為居民收入及區(qū)域發(fā)展差距擴(kuò)大、弱勢(shì)群體權(quán)益保障不足的利益分配問題,不僅違背社會(huì)公正的價(jià)值目標(biāo),還會(huì)在社會(huì)成員中產(chǎn)生一種不斷增強(qiáng)的相對(duì)剝奪感,從而抵消改革發(fā)展得之不易的成果。由此引發(fā)的社會(huì)沖突不僅僅是“‘成長(zhǎng)的煩惱’和‘成長(zhǎng)的代價(jià)’,而且日益成為‘成長(zhǎng)的負(fù)擔(dān)’甚至是‘成長(zhǎng)的障礙’”,與這樣的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)相伴相生的“則是高度的治理風(fēng)險(xiǎn)”[18]。面對(duì)那些無法由當(dāng)前法律體系容納的利益訴求,以及超出現(xiàn)有政治參與渠道承載力的利益表達(dá),政治體系尤其是地方政府承受極大考驗(yàn),一旦處理不當(dāng)往往導(dǎo)致基層政府的治理危機(jī)。

另一方面,政治生活的基本內(nèi)容是不同主體基于利益的合作與沖突,利益博弈普遍存在于政府、市場(chǎng)、社會(huì)領(lǐng)域之中。無法否認(rèn)也不容忽視的一個(gè)問題是,既得利益遭受損失的舊勢(shì)力以及在改革過程中形成的壟斷性分利集團(tuán)不可避免地會(huì)阻撓改革向縱深推進(jìn),傳統(tǒng)體制中的消極因素也會(huì)降低利益分配的公正性并給改革發(fā)展設(shè)置陷阱。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中沖破既得利益者的阻撓,在公正、開放和不斷擴(kuò)大的利益空間配置社會(huì)資源,實(shí)際上同社會(huì)的和諧安定以及新形勢(shì)下腐敗治理工作息息相關(guān),而且直接關(guān)系到全面深化改革和全面建成小康社會(huì)的結(jié)果。

最后,政治安全的治理邏輯還包括權(quán)利保障的價(jià)值追求與現(xiàn)實(shí)歸宿?！凹{入法律的權(quán)利體系更為規(guī)范、有效,發(fā)揮確定性、穩(wěn)定性和持續(xù)性的積極作用?！盵19]權(quán)利是政治體系以強(qiáng)制性權(quán)力作為保障的合法利益,現(xiàn)代國(guó)家區(qū)別于傳統(tǒng)國(guó)家的特征除了大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)規(guī)制、政治整合與社會(huì)汲取能力以外,還涉及權(quán)利體系的健全程度以及國(guó)家同社會(huì)基于權(quán)利紐帶的良性互動(dòng)?？梢哉f,國(guó)家權(quán)力強(qiáng)大但無社會(huì)生存與發(fā)展的狀況是無法保證國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定的,而在強(qiáng)大的國(guó)家與權(quán)利無法充分保障的社會(huì)之間,往往存在高度緊張甚至對(duì)抗的關(guān)系。對(duì)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期和改革攻堅(jiān)期的當(dāng)代中國(guó)而言,權(quán)利保障不僅能夠反映政治權(quán)力運(yùn)行的效果,還以權(quán)威方式確保利益分配在秩序和穩(wěn)定的框架下進(jìn)行,這實(shí)際上是從國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系角度為政治體系的長(zhǎng)治久安提供了堅(jiān)實(shí)支撐。

一方面,從國(guó)家治理現(xiàn)代化的角度來看,權(quán)利保障的治理意蘊(yùn)有助于人們認(rèn)識(shí)生存權(quán)利同發(fā)展權(quán)利的關(guān)系。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是人的權(quán)利譜系中的兩大范疇,人類社會(huì)發(fā)展的每個(gè)階段都貫穿著生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的關(guān)系問題,因而在國(guó)家治理現(xiàn)代化的多重任務(wù)里,人的現(xiàn)代化同樣是不能被忽略的方面。人作為政治共同體成員,在生存權(quán)利保障的基礎(chǔ)上進(jìn)一步追求發(fā)展權(quán)利,既是現(xiàn)代國(guó)家所承認(rèn)的人之為人的價(jià)值,也是國(guó)家治理現(xiàn)代化應(yīng)致力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。但不可否認(rèn)的是,生存權(quán)利向發(fā)展權(quán)利逐漸擴(kuò)展的過程,也往往伴隨著生存安全問題和發(fā)展安全問題的相互交織。發(fā)展中的很多新情況、新趨勢(shì)從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,可能促進(jìn)公民參與政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化生活并公平地享受發(fā)展所帶來的利益,但其中某些因素會(huì)對(duì)當(dāng)前政策結(jié)構(gòu)和治理模式造成沖擊。因此應(yīng)以國(guó)家治理現(xiàn)代化的政策工具和治理手段予以疏導(dǎo),并相應(yīng)地調(diào)整總體治理格局,讓社會(huì)的權(quán)利體系在發(fā)展中起到維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定、社會(huì)安定的長(zhǎng)效作用。

另一方面,權(quán)利保障在維護(hù)政治安全方面的意義還反映在它能夠有效化解“維穩(wěn)”困局。社會(huì)系統(tǒng)在轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的各類問題對(duì)社會(huì)控制施加極大壓力,如果基于傳統(tǒng)安全觀以純粹的強(qiáng)制性手段回應(yīng)社會(huì)訴求、消除社會(huì)矛盾,而不是從體制性根源和結(jié)構(gòu)性誘因考慮政治體系的穩(wěn)定問題,無疑只會(huì)在靜態(tài)的穩(wěn)定表象下放任甚至滋生政治安全的威脅因素。為了避免政治發(fā)展陷入“越維越不穩(wěn)”的困境,必須正視因巨大社會(huì)控制而導(dǎo)致政府的大部分精力消耗于自我維系之中的“安全維系綜合征”。在這方面,權(quán)利保障不僅意味著公民個(gè)體或群體的正當(dāng)利益訴求已得到法律的權(quán)威性認(rèn)可,包括政府在內(nèi)的各主體可對(duì)相關(guān)利益訴求或政策主張進(jìn)行判斷并做出預(yù)期,還意味著權(quán)利本身能夠?qū)φ螜?quán)力實(shí)施必要限制,權(quán)利保障或權(quán)利的積極維護(hù)就是對(duì)合法利益的堅(jiān)持和貫徹,以潛移默化的利益關(guān)系調(diào)整方式實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定。需要強(qiáng)調(diào)的是,國(guó)家治理現(xiàn)代化背景下要做到切實(shí)維護(hù)公民權(quán)利,還需要民主法治、政治參與、社會(huì)組織建設(shè)等方面發(fā)揮協(xié)同作用。但在權(quán)利保障缺位的情況下,要實(shí)現(xiàn)在發(fā)展中維護(hù)穩(wěn)定、在增長(zhǎng)中實(shí)現(xiàn)共享、在參與中保持有序的目標(biāo),無疑是異常困難的。

3　結(jié)構(gòu)、資源與主體的協(xié)同聯(lián)動(dòng):政治安全的實(shí)現(xiàn)途徑

在探討政治安全的價(jià)值意蘊(yùn)和現(xiàn)實(shí)訴求的同時(shí),還應(yīng)從治理體系和治理能力建設(shè)的角度考慮政治安全的實(shí)現(xiàn)途徑。根據(jù)國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本屬性與政治安全的內(nèi)在價(jià)值,要實(shí)現(xiàn)政治體系在安全狀態(tài)下的連續(xù)性和發(fā)展性目標(biāo),必須充分保證體系化運(yùn)作的協(xié)調(diào)性功能,基于善治理念遵循效率原則并兼顧社會(huì)成員的共識(shí)性價(jià)值,還要發(fā)揮治理體系中各主體的能動(dòng)作用。

首先,政治安全的實(shí)現(xiàn)途徑依賴一定的治理結(jié)構(gòu),正是在這樣的治理結(jié)構(gòu)中,維護(hù)政治安全的相關(guān)資源和主體才得以在由職能界定、運(yùn)行機(jī)制和法律保障所構(gòu)成的制度體系中發(fā)揮最大化的治理效果。

其一,政治安全的實(shí)現(xiàn)途徑依賴符合現(xiàn)代治理原則的制度體系,在該體系下首先需要對(duì)掌握不同資源的相關(guān)治理主體的職能予以劃分和界定。狹義的政治安全職能是指,行使公共權(quán)力的權(quán)威部門特別是政府體系中承擔(dān)政治安全管理活動(dòng)的機(jī)構(gòu)或組織的基本職責(zé)與主要任務(wù),這類職能還可細(xì)化為“決策職能、組織職能、協(xié)調(diào)職能和監(jiān)督反饋職能”[20]。廣義的政治安全職能在此以外還涵括社會(huì)組織和市場(chǎng)主體應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)職責(zé)和任務(wù)。這要求不同主體在政治安全的治理體系與架構(gòu)下劃定各自職能的專門領(lǐng)域和交叉范圍,公共權(quán)力主體在捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整的基礎(chǔ)上,經(jīng)常性地監(jiān)控社會(huì)和市場(chǎng)領(lǐng)域可能危害社會(huì)有序與人民福祉的因素,社會(huì)組織與市場(chǎng)主體也在履行治理職能的同時(shí),通過某種方式評(píng)估政府部門維護(hù)公共秩序的效果。

其二,在實(shí)現(xiàn)政治安全的治理結(jié)構(gòu)中,政治安全的運(yùn)行機(jī)制具體發(fā)揮著汲取和整合政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化資源的作用,通過各種渠道將安全信息傳遞到相關(guān)領(lǐng)域,協(xié)調(diào)不同機(jī)構(gòu)或組織的關(guān)系,并在各個(gè)治理主體之間進(jìn)行人力資源管理。治理體系的系統(tǒng)化運(yùn)作功能必須通過具體的運(yùn)行機(jī)制才能呈現(xiàn),對(duì)政治安全構(gòu)成威脅和挑戰(zhàn)的非傳統(tǒng)因素可能來自社會(huì)生活不同領(lǐng)域,所以“需要建構(gòu)更為復(fù)雜的安全威脅監(jiān)測(cè)、識(shí)別、評(píng)估等機(jī)制來更為細(xì)致地區(qū)分安全的性質(zhì)”[21]。與此同時(shí),維護(hù)政治領(lǐng)域秩序狀態(tài)的支持性資源也分散在整體意義上的社會(huì)中,對(duì)此也應(yīng)根據(jù)各相關(guān)領(lǐng)域和主體的相對(duì)優(yōu)勢(shì)和積極職能具體確定政治安全維護(hù)機(jī)制的目標(biāo)、程序、反饋、評(píng)估等環(huán)節(jié)。

其三,政治安全的實(shí)現(xiàn)途徑需要法律規(guī)范及法律體系的保障作用,這不僅能夠讓公共權(quán)力以規(guī)范方式維護(hù)政治安全,還可以使政治領(lǐng)域的秩序價(jià)值轉(zhuǎn)化為社會(huì)成員共享的權(quán)益,最大限度地讓政治安全體現(xiàn)人民屬性。改革開放以來,國(guó)家安全立法工作在數(shù)量和質(zhì)量上都取得很大進(jìn)展,但與復(fù)雜而嚴(yán)峻的國(guó)際國(guó)內(nèi)安全形勢(shì)相比,國(guó)家安全法制建設(shè)表現(xiàn)出相當(dāng)明顯的滯后性。例如在政治安全法制建設(shè)方面,個(gè)別法規(guī)立法目的不明確、內(nèi)容寬泛陳舊、指向性和針對(duì)性不足、權(quán)責(zé)關(guān)系不清。只有在現(xiàn)有條件下及時(shí)推進(jìn)政治安全法制建設(shè),才能以法律規(guī)范形式為政治安全治理結(jié)構(gòu)中的主體、職能和機(jī)制賦予必要權(quán)威?？紤]到立法過程的人民屬性與權(quán)利保障本身對(duì)法律性質(zhì)及法治水平的要求,與時(shí)俱進(jìn)、良性運(yùn)行的法制體系既是政治安全治理結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容,還為其提供重要的法治保障。

其次,政治安全的實(shí)現(xiàn)途徑依賴國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中包括制度性資源、合法性資源及社會(huì)性資源在內(nèi)的各類資源得到充分、有效汲取,這些資源在治理結(jié)構(gòu)中被相關(guān)主體運(yùn)用的效果直接關(guān)系到政治安全得到維護(hù)的程度。

其一,制度建設(shè)是貫穿國(guó)家治理現(xiàn)代化過程并聯(lián)結(jié)治理體系建設(shè)和治理能力發(fā)揮的關(guān)鍵性因素。以現(xiàn)代國(guó)家治理為途徑調(diào)動(dòng)并吸收政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化領(lǐng)域相關(guān)資源促進(jìn)國(guó)家制度和社會(huì)生活中相關(guān)機(jī)制的完善和鞏固,并以制度建設(shè)的成果獲取現(xiàn)代國(guó)家治理推進(jìn)的動(dòng)力,可以促進(jìn)國(guó)家范圍內(nèi)不同治理主體在調(diào)動(dòng)資源、協(xié)同合作及自身能力擴(kuò)展的基礎(chǔ)上更好地履行維護(hù)政治安全的職能。處于不同發(fā)展階段、擁有不同指導(dǎo)思想的國(guó)家與社會(huì)在汲取制度性資源方面表現(xiàn)出不同的行動(dòng)取向,在看待制度性資源的含義、范圍和功能方面也存在較大差異。但是從現(xiàn)代國(guó)家治理的角度來看,國(guó)家政權(quán)不斷鞏固、社會(huì)組織正常發(fā)育、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行、文化發(fā)展具有競(jìng)爭(zhēng)力等構(gòu)成了制度性資源的主要內(nèi)容,制度建構(gòu)很難在上述資源缺失的條件下順利進(jìn)行,從而無法維護(hù)公共領(lǐng)域及政治生活的秩序狀態(tài)。在認(rèn)識(shí)到不同資源的重要性的同時(shí),必須強(qiáng)調(diào)這些資源雖然相互交織并產(chǎn)生出有利于政治安全實(shí)現(xiàn)的合力,但國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定和有序是制度建設(shè)的根本保障,即使正統(tǒng)性遭受到巨大的損失后,一個(gè)國(guó)家仍然可能是相當(dāng)穩(wěn)固的,尤其是如果它的強(qiáng)制組織還是緊密和有效率的話。

其二,國(guó)家政權(quán)及其政策體系能否得到政治共同體成員的支持和信任,社會(huì)的發(fā)展方向是否符合多數(shù)社會(huì)成員的預(yù)期,經(jīng)濟(jì)生活取得的績(jī)效能否被廣大人民公平地分享,都涉及治理結(jié)構(gòu)下合法性資源的構(gòu)成。這些資源對(duì)政治領(lǐng)域不同主體之間的關(guān)系有著關(guān)鍵性的影響,在現(xiàn)代國(guó)家治理進(jìn)程中也發(fā)揮構(gòu)筑制度結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)主體關(guān)系、凝聚行動(dòng)共識(shí)的作用,這對(duì)政治安全的維護(hù)具有重要意義。合法性資源和制度性資源的關(guān)系可從兩方面進(jìn)行認(rèn)識(shí)。一方面,包括政治安全實(shí)現(xiàn)機(jī)制在內(nèi)的制度建設(shè)無法在低水平的合法性基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)。低水平的合法性和有效性導(dǎo)致治理體系得不到社會(huì)成員認(rèn)可,治理能力缺乏必要物質(zhì)性和心理性支撐,則很可能出現(xiàn)國(guó)家治理失敗或政策執(zhí)行空心化的結(jié)果。另一方面,對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程中的轉(zhuǎn)型社會(huì)來說,政治安全的實(shí)現(xiàn)機(jī)制在重視合法性資源的基礎(chǔ)上必須確保國(guó)家政權(quán)的鞏固。因此,“就新興國(guó)家的政治建設(shè)而言,真正的訣竅不是去獲得自己的合法性地位,而是如何去創(chuàng)設(shè)一套牢固的政治制度,以便提前為這種合法性奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)”[22]270。

其三,當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)不斷塑造著社會(huì)形態(tài)和社會(huì)運(yùn)行特征,這樣的社會(huì)秩序結(jié)構(gòu)同樣對(duì)民主法治建設(shè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不同程度的作用。“影響政治穩(wěn)定的因素主要源于社會(huì)各種利益矛盾和沖突,政治安全的良好狀態(tài)在某種程度上也可以解讀為國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的良性互動(dòng)?！盵23]蘊(yùn)含在社會(huì)中的不同價(jià)值觀念、利益訴求和行動(dòng)準(zhǔn)則在一定條件下既可以是沖擊或打破現(xiàn)狀的重要因素,也可能成為維系國(guó)家政治生活動(dòng)態(tài)平衡的穩(wěn)定機(jī)制和內(nèi)在動(dòng)力。在調(diào)動(dòng)這些社會(huì)性資源的過程中,要注重國(guó)家制度建設(shè)中價(jià)值觀念作為社會(huì)主體潛在支持性因素的功能,避免社會(huì)根基不穩(wěn)所導(dǎo)致的非制度化,亦即“制度所蘊(yùn)含的價(jià)值取向和角色期望沒有內(nèi)化為組織或公民個(gè)體的價(jià)值取向和角色期望”[24]12。與此同時(shí),還要在全面深化改革中以治理手段引導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,運(yùn)用國(guó)家的協(xié)調(diào)能力也就是國(guó)家駕馭和調(diào)節(jié)市場(chǎng)的能力來調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)社會(huì)性資源,避免市場(chǎng)發(fā)展失序侵蝕社會(huì)性資源的基礎(chǔ),從而消除那些對(duì)政治穩(wěn)定形成的威脅或挑戰(zhàn)。

再次,政治安全的實(shí)現(xiàn)途徑還依賴相關(guān)主體在治理體系的結(jié)構(gòu)性關(guān)聯(lián)中積極互動(dòng),其中同發(fā)展安全問題聯(lián)系密切并易受非傳統(tǒng)安全威脅的一些主體尤為關(guān)鍵,新形勢(shì)下政治體系的穩(wěn)定和有序還要注重對(duì)人本安全的價(jià)值追求,要求以綜合性安全思維審視和處理相關(guān)主體的聯(lián)系。

其一,中央國(guó)家安全委員會(huì)作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家安全重大事項(xiàng)和重要工作的頂層機(jī)構(gòu),其領(lǐng)導(dǎo)核心由執(zhí)政黨、中央政府、最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人構(gòu)成,反映了國(guó)家安全治理體系在當(dāng)前“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公民參與”的安全治理組織體系中強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)分結(jié)合,以居于核心位置并發(fā)揮聯(lián)結(jié)紐帶作用的統(tǒng)攝性及協(xié)調(diào)性的特點(diǎn),以及強(qiáng)化各主體協(xié)同治理的效果。為確保國(guó)家政權(quán)在治理體系下保持穩(wěn)定,在全面深化改革進(jìn)程中積極應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化背景下非傳統(tǒng)安全因素的威脅和挑戰(zhàn),這也要求以現(xiàn)代治理手段調(diào)節(jié)和引導(dǎo)那些同非傳統(tǒng)安全因素有密切聯(lián)系的相關(guān)主體。

其二,人本安全作為現(xiàn)代國(guó)家安全治理的價(jià)值訴求和發(fā)展取向,是實(shí)現(xiàn)政治安全過程中各種價(jià)值觀念和治理手段的交織點(diǎn),必須始終把人本安全當(dāng)作相關(guān)治理主體參與政治安全維護(hù)、構(gòu)筑政治安全治理功能體系的基石。“中國(guó)的政治安全不是單向度的,而應(yīng)該是復(fù)合的和交互的,即人的安全得到充分保障的政治安全,政治安全需要有效地維護(hù)人的安全需要,樹立以人的安全為中心的人本政治安全觀。”[11]從這個(gè)角度來看,政治安全的治理體系建構(gòu)必須注重人的自主性價(jià)值以及安全所容納的自由、尊嚴(yán)、權(quán)利等意蘊(yùn),只有在人本安全的觀念維度和現(xiàn)實(shí)取向上鞏固政治體系的穩(wěn)定和有序,才能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)治久安與人民福祉的相互促進(jìn)。

其三,在政治安全的治理體系中發(fā)揮相關(guān)主體的治理功能,并不代表不同主體對(duì)政治安全的維護(hù)作用是完全相等的,也不意味僅以抽象的人本安全觀念作為指導(dǎo)治理機(jī)制運(yùn)行的原則,而是強(qiáng)調(diào)運(yùn)用綜合性安全思維指引政治安全治理主體的相互關(guān)系?！霸谀撤N意義上,所有的安全事務(wù)都屬于政治范疇,社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和軍事安全在真正意義上是‘政治社會(huì)安全’和‘政治經(jīng)濟(jì)安全’。”[25]192安全事務(wù)之間相互影響、相互轉(zhuǎn)化的特點(diǎn),非傳統(tǒng)安全威脅在傳統(tǒng)安全威脅的背景下日益凸顯,生存安全問題同發(fā)展安全問題的融合交匯,這些均構(gòu)成運(yùn)用綜合性安全思維的現(xiàn)實(shí)根源。堅(jiān)持總體安全觀的指引,也就是堅(jiān)持在總體性的政治安全治理架構(gòu)下,相關(guān)治理主體在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中根據(jù)新形勢(shì)的變化特點(diǎn)和改革發(fā)展的趨勢(shì),充分評(píng)估政治安全的根本目標(biāo)和階段任務(wù),通過制度、機(jī)制建設(shè)不斷完善治理結(jié)構(gòu)、治理資源和治理主體的契合性關(guān)聯(lián),在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政治安全治理體系的路徑優(yōu)化。

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