模塊化動態(tài)制約:建立和推進一種新型領導權力制約機制之構想

(南京信息工程大學,江蘇南京 210044)

重大決策是公權力的一種極為重要的表現(xiàn)形式,它不僅關系到公共管理目標的實現(xiàn)和公共政策的順利執(zhí)行,也深刻地影響著政府治理的長期效果。領導者在決策中濫用權力或失職瀆職,不僅會導致決策的失誤和失敗,還極易滋生各種權力尋租性腐敗。由于部分領導者缺乏深厚而牢固的法治理念,在決策中具有較大的隨意性,所以,“決策拍腦袋、執(zhí)行拍胸脯、出了問題拍屁股走人”的“三拍”現(xiàn)象并不少見,突出表現(xiàn)在一些地方涌現(xiàn)的標志性建筑、形象工程,不僅造成了財政壓力,也損害了廣大人民群眾的利益。例如,南京市原市長季建業(yè)主導投資180億元的全城雨污分流工程,既沒咨詢專家意見也沒開過市民聽證會就匆匆上馬而成為眾矢之的[1]。可見,對領導權力進行制約是重大決策科學化的一個重要保障條件。

目前國內(nèi)學界對重大決策領導權力制約的研究主要集中在“社會穩(wěn)定風險”評估方面,如構建重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制的多元主體評估模式、健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估的立法思路、重大決策社會穩(wěn)定風險評估的內(nèi)容與方法等[2]。這些研究表現(xiàn)為一種“決策前階段”的預防性權力制約視角,而對“決策中”“決策后”的領導權力制約關注不足。因此,本文基于法定程序與領導責任追究,從政策文本、政策工具及整個決策過程出發(fā),提出關于建立與推進一種以“模塊化動態(tài)制約”為特征的新型領導權力制約機制的構想。

1　文本與工具:新型領導權力制約機制的構建依據(jù)

制約機制是對領導決策權力制約的必要手段,近年來的政策文本與權力制約政策工具可以為此提供充實的構建依據(jù)。

1.1　領導權力制約的政策文本解讀

自十八大以來,多個政策文本對領導決策權力制約提出了明確而具體的要求。十八大報告就“建立健全權力運行制約和監(jiān)督體系”提出:“要確保決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào),確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。堅持科學決策、民主決策、依法決策,健全決策機制和程序,發(fā)揮思想庫作用,建立決策問責和糾錯制度?！盵3]28-29這從機制與程序兩個層面提出了制約權力、確保權力正確運行的基本思路。

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》再一次提出了對重大決策中領導權力進行制約的多項措施,如“各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”、“完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機制”、“健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制”等[4]。這些措施進一步從決策程序的層面提出了領導權力制約的基本方法。

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》就“健全依法決策機制”問題更進一步細化了重大決策中領導權力制約的措施,給領導權力套上了兩副“籠頭”:一是決策程序的權力制約。要“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序,確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。建立行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查機制,未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的,不得提交討論”。二是決策后果的權力制約。要“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制,對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的,嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任”[5]。這些措施具有顯著的操作化特點,為領導權力制約機制從決策程序與決策后果兩個維度構建提供了有力的政策支撐。

1.2　領導權力制約的工具箱集成

政策工具(Policy Instruments)是指政府為實現(xiàn)特定政策目標所采用的一系列機制、手段、方法與技術等。多個相互關聯(lián)工具的組合就構成了政策工具箱(Policy Toolbox)。對于權力的制約,可以運用多種組合工具。經(jīng)典的權力制約理論主要有權力、權利和道德三個工具[6]:(1)權力工具:以權力制約權力。這是分權制衡理論中的權力制約工具,代表人物主要有亞里斯多德、洛克、孟德斯鳩等,他們主張在立法、行政、司法三權分立的基礎上實現(xiàn)平行權力之間的制約與監(jiān)督。孟德斯鳩曾在《論法的精神》中指出:“要防止濫用權力,就必須以權力約束權力?！盵7]154(2)權利工具:以權利制約權力。這是人民主權理論中的權力制約工具,該理論把人民主權與公民權利作為制約政府權力的邏輯基礎,如馬克思在創(chuàng)立科學社會主義理論時,就充分地肯定了人民主權的歷史進步意義;盧梭在論述建立契約式國家時也提出了自己的設想:“全體人民定期集會而成為主權者共同體來決定公共事務,是阻止政府篡權及蛻化傾向的辦法?！盵8]132-134(3)道德工具:以道德制約權力。這是社會契約理論中的權力制約工具,主要通過制度倫理和契約價值來制約權力。如羅爾斯在《正義論》中聚焦論述了契約道德的觀點,他指出:“特別是我的正義論中的契約不是由此進入一個特定的社會,或者采取一種特定的政治形式,而只是要接受某些道德原則?！盵9]4

此外,還有一些學者提出通過程序、社會、法制等來制約權力的工具:(1)程序工具:以程序制約權力。程序制約權力是指按照“正當行政程序”來構建一種權力運行秩序,以維護人民的合法權益。英國、美國和法國都對“正當行政程序”有自己的原則和政策,如英國行政法權威學者威廉·韋德認為:“程序不是次要的事情。隨著政府權力持續(xù)不斷地急劇增長,只有依靠程序公正,權力才可能變得讓人能容忍。”[10]93(2)社會工具:以社會制約權力。主要代表性學者有托克維爾、羅伯特·達爾等。托克維爾主張通過一個由各種獨立的、自主的社團組成的多元化社會對國家權力進行有效的制約,這“需要人們具備豐富的學識和技能,以便在這種環(huán)境下組織和維持次級權力,以及在公民都是獨立而個人又都是軟弱無力的條件下建立既可以反抗暴政又可以維持秩序的自由社團”[11]850。(3)法律工具:以法律制約權力。以法律規(guī)范權力的行使是制約權力的一種較為公認的做法,如美國著名法學家博登海默說:“在法律統(tǒng)治的地方,權力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙,這些規(guī)則使掌權者受到一定行為方式的約束?！盵12]344

2　模塊化動態(tài)制約:新型領導權力制約機制的構建過程

上述政策文本對重大決策的領導權力制約體現(xiàn)了決策過程的視角,即通過決策程序和決策后果進行全過程的權力制約;領導權力制約的工具箱則為多種權力制約工具組合運用于決策過程之中提供了技術性視角。根據(jù)決策過程權力制約與制約權力工具的運用,可以為重大決策構建一個以“模塊化動態(tài)制約”為特征的新型領導權力制約機制分析框架(見圖1)。

圖1　新型領導權力制約機制分析框架

這一新型領導權力制約機制包括重大決策的領導權力程序制約和后果制約兩大連續(xù)性主模塊及七個分模塊,同時穿插多個權力制約工具的組合運用,它具有過程性、網(wǎng)絡化和動態(tài)性的特征。

2.1　領導權力制約的決策過程模式

從決策程序中的領導權力制約到?jīng)Q策后果中的領導權力制約,構成了一個完整的重大決策領導權力制約決策過程模式。這個決策過程既包括決策程序制約中的公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定五大連續(xù)環(huán)節(jié),也包括決策后果制約中的終身責任追究和責任倒查兩個關聯(lián)性制度設計。這五大環(huán)節(jié)和兩個制度設計構成了兩大主模塊對運行中的領導決策權力進行動態(tài)制約的七個分模塊。

決策過程中領導權力制約的五個環(huán)節(jié)是重大決策的法定程序,缺一不可,它們具有明確的內(nèi)容要求:(1)公眾參與是由重大決策過程的復雜性、行政領導在決策中享有的廣泛自由裁量權,以及決策內(nèi)容與公眾生活密切相關和對公眾利益影響的廣泛性所決定的[13],它要求在重大決策程序中明確公眾的參與權,落實聽證制度,讓各種利益訴求進入決策過程,確保決策的民主性等[14];(2)專家論證就是邀請權威的專家對重大決策進行充分論證,提供專家咨詢,增強決策的科學性和技術理性;(3)風險評估是專家論證的進一步細化,它要求行政決策起草機構委托專門研究機構從社會穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟等方面對重大決策進行合理性、可行性和可控性評估,作出風險預測,并制定應對風險的方案;(4)合法性審查是指通過聘請法律顧問和專家參與論證或部門自查,審查的內(nèi)容包括決策事項是否屬于政府法定權限、決策內(nèi)容是否合法以及起草過程是否符合規(guī)定程序等方面[15];(5)集體討論決定是指在深入調(diào)查研究、廣泛征求意見的基礎上,由各個領導班子成員集體議事,對議題和決策進行集體討論,充分發(fā)表意見,落實民主集中制,在重大決策過程的各個環(huán)節(jié)中對領導權力進行實時監(jiān)督與制約。

決策后果中的領導權力制約制度設計主要表現(xiàn)為權責一致:一方面,通過終身責任追究制度對決策所引起的不良后果進行相應的責任追究,不管決策者是在職或是離職退休,都要對其所作出的決策負責;另一方面,通過責任倒查機制落實到具體的責任領導,根據(jù)“誰主管、誰負責”的原則,哪一環(huán)節(jié)出錯就由哪一環(huán)節(jié)的責任主體來負責,將責任具體落實到領導者個人。這一制度設計的要義在于:以后果評估為手段,對領導的決策績效進行評估,對于績效不合格、較差的進行決策問責,這將促使風暴式、運動式的問責向常態(tài)化的問責轉(zhuǎn)變,迫使領導在決策的每一環(huán)節(jié)都小心翼翼,不敢擅自越權和濫用權力。

2.2　領導權力制約的網(wǎng)絡化內(nèi)容體系

決策程序的五大環(huán)節(jié)和決策后果的兩個制度設計這七個分模塊不是孤立存在的,它們相互聯(lián)系,相互促進,共同作用于重大決策過程的四個階段(提出議題、擬定方案、方案抉擇和實施反饋),并通過綜合運用領導權力制約工具,從而構成一個網(wǎng)絡化內(nèi)容體系(見圖2)。

圖2　新型領導權力制約機制的網(wǎng)絡化內(nèi)容體系

如圖2所示,這種新型領導權力制約機制以一種網(wǎng)絡化形式介入到重大決策的四個階段之中,對領導權力進行網(wǎng)絡化制約。例如,公眾參與在提出議題階段發(fā)揮知情權、參與權作用,在擬定方案階段則可以發(fā)揮監(jiān)督權作用,充分體現(xiàn)出民主性;責任倒查機制制度設計則可以倒查到重大決策的四個階段。這種網(wǎng)絡化制約也表現(xiàn)為制約工具在重大決策中對領導權力制約的綜合運用、靈活穿插?！皺嗔?、權利、道德、程序、社會、法律”這六大權力制約工具既可以運用到重大決策的每個階段中,也可以單獨或組合運用到某一階段,形成對領導權力網(wǎng)絡化制約,使決策領導時刻處于自律與他律的決策環(huán)境之中。

領導權力制約的網(wǎng)絡化內(nèi)容體系還表現(xiàn)為權力制約的特性差異:程序制約中的五大連續(xù)環(huán)節(jié)主要偏向于外在的約束,而后果制約中的兩個制度設計則明顯地偏向于內(nèi)在的約束。同時,有些制約環(huán)節(jié)是明顯傾向于軟監(jiān)督的,如公眾參與、專家論證、風險評估、集體討論決定等;有些制約環(huán)節(jié)和制度設計則是明顯偏向于硬性監(jiān)督的,如合法性審查、終身責任追究制、責任倒查機制等。這樣,兩大制約模塊(程序制約、后果制約)構成的五大環(huán)節(jié)(公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定)與兩個制度設計(終身責任追究、責任倒查)相互聯(lián)系、相互補充,形成一個運用于重大決策四個階段(提出議題、擬定方案、方案抉擇、實施反饋)的整體性、系統(tǒng)性的實時監(jiān)控與制約領導權力的網(wǎng)絡化內(nèi)容體系。

2.3　領導權力制約的動態(tài)運行邏輯

領導決策權力的動態(tài)制約機制在理論上是一個層級遞進的有機整體:程序制約是對領導決策過程的制約與監(jiān)督,公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定這五大連續(xù)環(huán)節(jié)對決策議題的提出、方案的擬定、方案的抉擇和實施反饋有不同程度的制約與監(jiān)督作用,唯有經(jīng)過這五大法定程序才能作出決策,否則視為無效決策。后果評估則是對領導決策績效的制約與反饋,通過終身責任追究制度和責任倒查機制對領導的決策權力進行規(guī)范和制約。程序制約與后果制約雙管齊下,層層遞進,環(huán)環(huán)相扣,進行實時監(jiān)控和動態(tài)制約,讓領導決策權力始終在法定的范圍內(nèi)行使。

這兩大主模塊的五大環(huán)節(jié)與兩種制度設計相互聯(lián)系、相互促進,構成了一個持續(xù)發(fā)展的動態(tài)制約機制,對領導決策權力的行使進行實時的制約與監(jiān)督,達到制約與監(jiān)督的常態(tài)化:首先,從時序上看,隨著重大決策四個階段的推進,兩大主模塊的制約環(huán)節(jié)與制度設計分模塊也呈現(xiàn)出一種動態(tài)推進的發(fā)展過程,“公眾參與——合法性審查——終身責任追究——責任倒查機制”,構成了一個持續(xù)的領導權力制約過程。這樣,重大決策過程中,對領導權力制約不再是集中到“決策前”的風險評估,而是貫穿于整個過程,伴隨著決策的始終。其次,從功能上看,兩大主模塊的制約環(huán)節(jié)與制度設計分模塊對權力制約也是動態(tài)遞進的,如風險評估是對專家論證的細化與聚焦,責任倒查機制則是對終身責任追究制度的一種操作化制度設計,確保終身追責可以按照程序與制度設計有效地運行。最后,從工具上看,領導權力制約的多個工具也可以動態(tài)持續(xù)地運用,如運用道德工具,對領導干部進行群眾路線與作風建設教育,然后再運用法律工具,對領導干部進行法治理念輸入,提高他們依法決策、依法行政的能力。

3　問題與對策:一種動態(tài)過程的推進思路

決策過程模式給領導權力制約提供了一個時間序列,網(wǎng)絡化內(nèi)容體系給領導權力制約規(guī)定了空間范圍,這二者構成了一個領導權力制約的時空場域。這一時空場域是否能夠有效地發(fā)揮作用,關鍵取決于領導權力制約的動態(tài)運行。因此,動態(tài)運行成為推進領導權力制約機制構建的基本切入點。

3.1　領導權力制約不強的問題

從當前的實踐場景看,我國重大決策中的領導權力制約在決策程序和決策后果兩個方面都突出地存在著領導權力制約不強的問題:

一是決策程序中的過程非連續(xù)性。當前的重大決策過于強調(diào)社會穩(wěn)定風險評估,聚焦于“決策前階段”,對方案決策、實施反饋階段重視不夠。在實踐中不按程序決策并不少見,例如,各種征地拆遷、各地的PX項目引發(fā)的多起群體性事件的一個重要原因就是決策中對公眾參與重視不夠,在沒有公眾充分地參與或完全知情的情況下推行決策,從而引發(fā)極大的質(zhì)疑、不滿與怨恨。又如,在專家論證方面,由于現(xiàn)階段專家均由決策機構聘請或選擇,專家論證的獨立性受到了限制,所以專家論證的科學性很難保證,突出地表現(xiàn)為不少重大決策中公眾參與和專家論證對決策制定的影響力不足,往往是走過場、擺形式,并沒有切實采納到擬定方案之中。在風險評估方面,只強調(diào)了環(huán)境風險、社會穩(wěn)定風險和經(jīng)濟風險,并沒有對法律風險做過多的要求[16]。再如,在集體討論決定方面,不少決策往往是形式上的,實質(zhì)上是“拍腦袋”決策和“一言堂”的產(chǎn)物,其他班子成員就算有發(fā)言的機會也不會給予重視,導致法定程序形同虛設,這種領導獨斷決策的現(xiàn)狀不僅不利于決策的制定與實施,也會加大決策的風險。因此,在很多重大決策中,決策程序的五大環(huán)節(jié)并不是表現(xiàn)為動態(tài)連續(xù)性,而是顧此失彼、間斷性選擇程序,出現(xiàn)實踐中程序不當?shù)膯栴}。

二是決策后果中的權責關系斷裂性。十八屆四中全會之前黨的重要政策文本中關于領導決策問責的時間長度僅限于“問責與糾錯”階段,而不是“終身”追責。從重大決策實施和影響上看,領導在重大決策中的權責關系表現(xiàn)為兩種形式的斷裂:(1)領導“亂作為”,濫用權力導致的權責關系斷裂。主要是因為過去的政績考核評價標準往往是考核領導干部的經(jīng)濟GDP,忽視社會、環(huán)境、生態(tài)等各方面的效益,這會導致領導盲目追求經(jīng)濟的發(fā)展而不負社會、環(huán)境、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的責任,各種“政績工程”“形象工程”的建設就是這種情形的典型表現(xiàn)。(2)領導“不作為”,權力運行中的失職、瀆職導致權責關系斷裂。過去的領導問責主要指向現(xiàn)任領導人,對前任缺乏可行的責任倒查機制,這會導致現(xiàn)任與前任的權責關系的不一致,“拍屁股走人”式的決策現(xiàn)象之所以屢見不鮮,主要是由于權責不一致在領導決策中較為普遍地存在。權力運行中的“不作為”實質(zhì)上是一種決策“亞腐敗”,它的危害絕不低于濫用權力“亂作為”式的腐敗,它影響著組織活力,危害著組織的運轉(zhuǎn),導致整個干部隊伍缺乏生機和活力,最終導致一個地方經(jīng)濟社會發(fā)展的長期落后。

3.2　動態(tài)制約的對策思路

要解決上述重大決策存在的過程非連續(xù)性和權責關系斷裂性的問題,需要強化重大決策中領導權力制約機制“過程模式、網(wǎng)絡化體系和動態(tài)運行”的內(nèi)容,以動態(tài)制約的思路推進這一新型領導權力制約機制:

一方面,建立連續(xù)清單的領導權力動態(tài)制約程序。自十八屆三中全會提出“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度,依法公開權力運行流程”[4]之后,十八屆四中全會進一步提出了“推行政府權力清單制度,堅決消除權力設租尋租空間”[5]。這表明權力清單已成為制約政府權力運行的一個基本的政策性措施。目前,武漢市、寧波市、深圳市龍崗區(qū)等進行了富有特色的權力清單制度建設,例如,武漢就率先在全國探索建立了“權力清單”“程序清單”“責任清單”相互配套的“三聯(lián)單”式的權力運行機制,形成了“清權——用權——制權”三個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)緊扣、動態(tài)運行的權力清單制度設計[17]。武漢的案例為我們建立“三聯(lián)單”式的動態(tài)權力清單制度提供了框架性范本,在此基礎還可以增加一些動態(tài)更新的內(nèi)容:首先,權力清單、程序清單、責任清單這“三聯(lián)單”的內(nèi)容不能固定不變,要根據(jù)行政環(huán)境、服務對象的變化進行定期的動態(tài)更新;其次,制定一些配套性法規(guī)與措施,細化“三聯(lián)單”中的權力、程序與責任,使決策領導可以更加便捷地將“三聯(lián)單”操作化地運用于決策之中;最后,建立與權力清單相適應的、動態(tài)更新的“負面清單”,遏制行政領導在重大決策中清單之外的“越權”和“尋租”行為。

另一方面,建立權責一致的責任追究與倒逼機制。解決重大決策中權責關系斷裂的問題,可以從兩個方面努力:一是追究領導濫用權力導致“失誤、錯誤”決策的責任。首先,把以前“反饋、追責、糾偏”責任機制擴展為“反饋、追責、糾偏、終身追責”機制,給領導決策權力套上終身時空跨度的“緊箍咒”,不管領導是在任,還是退居二線,只要濫用權力決策,就終身無法逃脫罪責,就得為在任時犯的錯誤付出代價,從而避免“盲目決策”和“胡亂決策”;其次,實行決策領導定期輪崗,也是防止決策權力濫用的一個好方法,如深圳近期通過的《深圳市法治政府建設指標體系》就明確規(guī)定“權力集中的部門和崗位擬實行定期輪崗,防止權力濫用”[18]。二是建立權力運行中“不作為”決策倒逼機制。首先,要細化領導問責制度,強化常態(tài)化領導責任追究,嚴懲領導“碌碌無為”的慵懶現(xiàn)象,強化“懶政就是腐敗”的要求,防止“久拖不決”的行為,倒逼領導積極地履行決策職責,進行科學決策,服務公眾需要;其次,也要建立領導決策鞭策和激勵措施,如建立領導責任檔案制度,把領導在重大決策中起到的作用和發(fā)揮的影響記錄在案,具體記錄每個步驟和每個環(huán)節(jié),作為“永久性記錄”,鞭策領導盡職盡責履行決策權力,防治“不作為”。

此外,防止重大決策的過程非連續(xù)性和權責關系斷裂性問題,還需要動態(tài)地組合運用權力制約工具,如把“道德”工具作為制約領導權力的“內(nèi)功”,使領導在內(nèi)心里對權力有敬畏感;通過多種外在的約束工具制約領導權力,形成“內(nèi)外兼施”的領導權力制約態(tài)勢。

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