國(guó)法與黨紀(jì):“雙籠關(guān)虎”的制度邏輯

(武漢大學(xué)政治文明與政治發(fā)展研究中心,湖北武漢 430072)

權(quán)力不受監(jiān)督制約,必然腐敗,其害猛于虎。綜觀黨的十八大以來(lái)的反腐實(shí)踐,黨中央反腐敗的重要戰(zhàn)略部署就是加強(qiáng)制度建設(shè),把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。毫無(wú)疑問(wèn),在社會(huì)主義中國(guó),國(guó)法和黨紀(jì)是制度建設(shè)中最重要的內(nèi)容。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子,其實(shí)就是把權(quán)力關(guān)進(jìn)國(guó)法和黨紀(jì)這兩個(gè)籠子,即所謂“雙籠關(guān)虎”。本文僅從制度邏輯的角度,對(duì)黨中央“雙籠關(guān)虎”的反腐戰(zhàn)略作一些初步探討,并就國(guó)法與黨紀(jì)關(guān)系的科學(xué)定位問(wèn)題提出一些并非完全成熟的意見(jiàn),以期引起理論界和學(xué)術(shù)界的進(jìn)一步討論。

1　“雙籠關(guān)虎”的制度結(jié)構(gòu)邏輯:國(guó)法和黨紀(jì)共同構(gòu)成反腐敗的制度體系

改革以來(lái)反腐敗的實(shí)踐一再證明,只有把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子,才能從根本上遏制腐敗的滋生和蔓延。因此,在改革開(kāi)放的不同階段,中央領(lǐng)導(dǎo)集體都十分重視反腐敗的制度建設(shè)。早在改革開(kāi)放之初,鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中就明確指出:“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行,制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵?。”[1]332在后來(lái)的反腐敗實(shí)踐中,我國(guó)各方面的反腐敗制度建設(shè)取得了前所未有的成就,2010年,包括國(guó)家基本法律和黨內(nèi)基本法規(guī)在內(nèi)的社會(huì)主義法治體系已經(jīng)基本形成。

必須充分注意的是,社會(huì)主義法治體系不同于以前所說(shuō)的單純的法律體系,它是一個(gè)完整的法治體系結(jié)構(gòu),包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。也就是說(shuō),這是一個(gè)包括國(guó)家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系的完整系統(tǒng)。在這個(gè)完整的法治體系中,相對(duì)于國(guó)家法律體系來(lái)說(shuō),黨內(nèi)法規(guī)體系則顯得更具中國(guó)特色。

毫無(wú)疑問(wèn),黨內(nèi)法規(guī)是黨的制度的重要組成部分,科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)決定著黨的興衰,也關(guān)系著國(guó)家的命運(yùn)。一個(gè)政黨內(nèi)部規(guī)章制度的完備程度,是其發(fā)展成熟與否的重要標(biāo)志之一。黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)規(guī)章制度的高級(jí)形態(tài),黨規(guī)黨紀(jì)建設(shè)是黨的制度建設(shè)的核心環(huán)節(jié)。就中國(guó)共產(chǎn)黨歷史而言,黨內(nèi)法規(guī)這一概念,是毛澤東1938年在黨的六屆六中全會(huì)上首次提出來(lái)的。1990年,中共中央頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》,在改革后正式使用了“黨內(nèi)法規(guī)”這一名稱。黨的十八大以來(lái),新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體為了加強(qiáng)黨內(nèi)規(guī)范建設(shè),于2013年5月頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡(jiǎn)稱《制定條例》)和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《備案規(guī)定》)。這兩部黨內(nèi)法規(guī)的制定和發(fā)布,對(duì)于推進(jìn)黨的建設(shè)制度化、規(guī)范化、程序化,提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平,具有十分重要的意義。

根據(jù)上述兩個(gè)文件的規(guī)定,黨內(nèi)法規(guī)是黨的各級(jí)組織和全體黨員開(kāi)展工作、從事活動(dòng)的基本遵循。但是,有學(xué)者將黨規(guī)與國(guó)法并列,認(rèn)為《制定條例》和《備案規(guī)定》的制定與發(fā)布,使黨有了第一部正式、公開(kāi)的黨內(nèi)“立法法”,對(duì)推動(dòng)以黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)為核心環(huán)節(jié)的黨的制度建設(shè)、提升黨的建設(shè)的科學(xué)化水平、豐富拓展執(zhí)政黨建設(shè)的新路子,具有重要意義。必須指出,如此拔高黨規(guī)的地位和作用,并不一定有利于黨內(nèi)規(guī)范的發(fā)展,同時(shí)也不利于將國(guó)法和黨紀(jì)統(tǒng)一和銜接起來(lái)。其實(shí),黨規(guī)就是黨規(guī),它并無(wú)國(guó)家法律的地位,過(guò)分拔高黨規(guī)的地位和作用,反而會(huì)限制黨內(nèi)規(guī)范的常態(tài)化發(fā)展。因?yàn)?一旦將黨內(nèi)法規(guī)納入“法”的范疇,就必須提高黨內(nèi)規(guī)范的民主性和科學(xué)性要求,制定起來(lái)就要求更加嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)。黨規(guī)不同于國(guó)法的優(yōu)勢(shì)恰恰在于其靈活性和及時(shí)性,如十八大后出臺(tái)的八項(xiàng)規(guī)定,由于及時(shí)和迅速,在整頓黨風(fēng)和遏制腐敗方面取得了顯著效果,受到人民群眾的一致好評(píng)。

黨的十八大以來(lái),黨中央對(duì)加強(qiáng)反腐敗的制度建設(shè)作出許多重要部署,習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào),要“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。這里所說(shuō)的“制度籠子”主要包括國(guó)家法律制度的籠子和黨內(nèi)規(guī)章制度的籠子(即“雙籠關(guān)虎”)。

為了使國(guó)家法律體系和黨內(nèi)規(guī)范體系統(tǒng)一起來(lái),十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)特別強(qiáng)調(diào),黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的,社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國(guó)、厲行法治,人民當(dāng)家作主才能充分實(shí)現(xiàn),國(guó)家和社會(huì)生活法治化才能有序推進(jìn)。必須堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法,把依法治國(guó)基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來(lái),把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章程履行職能、開(kāi)展工作統(tǒng)一起來(lái),把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)統(tǒng)一起來(lái),善于使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志,善于使黨組織推薦的人選通過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員,善于通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo),善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨全國(guó)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一[2]。

改革30多年來(lái),中國(guó)的法治建設(shè)與改革開(kāi)放相伴而行,共同成長(zhǎng),其成就之大有目共睹,舉世罕見(jiàn),中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本構(gòu)成,依法治國(guó)的治國(guó)方略得到全面推進(jìn)。但是,由于傳統(tǒng)的慣性和法治的不夠完備科學(xué),沒(méi)有把權(quán)力完全關(guān)進(jìn)制度的籠子,有的甚至一旦權(quán)力在手,就把一個(gè)地區(qū)、一個(gè)行業(yè)當(dāng)作自己的私家后院,置國(guó)法黨紀(jì)于不顧,戲弄法律,擅權(quán)妄為。有的黨政干部,雖然對(duì)于國(guó)法黨紀(jì)有所敬畏,行事處世知所分寸,但是,思想深處沒(méi)有法治思維和法治素養(yǎng),決策辦事很少考慮于法有據(jù)和法定程序。許多腐敗官員在懺悔時(shí),都講到自己之所以腐敗,除了思想蛻化外,就是不知法、不懂法。許多黨政干部習(xí)慣于批條子、作指示,而不習(xí)慣按法律程序辦事。民間有人對(duì)這種現(xiàn)象編了一個(gè)段子:黑頭(法律)不如紅頭(文件),紅頭不如筆頭(批示),筆頭不如口頭。這種說(shuō)法雖然有些片面,但確實(shí)道破了權(quán)大于法的普遍現(xiàn)象。

權(quán)大于法的現(xiàn)象,其主要原因是權(quán)力過(guò)于膨脹、過(guò)于集中,缺乏制約和監(jiān)督。而權(quán)力過(guò)分集中的過(guò)程,又往往打著加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的旗號(hào)。在這個(gè)旗號(hào)下,一切權(quán)力被不適當(dāng)?shù)?、不加分析地集中于黨委,黨委的權(quán)力又往往集中于書(shū)記,什么事都由“一把手”拍板。黨的領(lǐng)導(dǎo)因而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。這是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的嚴(yán)重曲解。對(duì)此,鄧小平當(dāng)年就有過(guò)嚴(yán)厲的批評(píng)。因此,建構(gòu)法治傳統(tǒng),克服權(quán)大于法的問(wèn)題,關(guān)鍵在于破除權(quán)力迷信,將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。在國(guó)法與黨規(guī)關(guān)系問(wèn)題上,就是要把國(guó)家法律體系和黨規(guī)黨紀(jì)體系統(tǒng)一起來(lái),構(gòu)建“雙籠關(guān)虎”的制度體系。

十八大以來(lái),習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子,要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭依法辦事,帶頭遵守法律,對(duì)憲法和法律保持敬畏之心,牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念,不要去行使依法不該由自己行使的權(quán)力,也不要去干預(yù)依法自己不能干預(yù)的事情,更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。十八屆四中全會(huì)《決定》不僅提出了依法治國(guó)的理念、原則、目標(biāo)和路徑,而且作出了依法治國(guó)的制度性規(guī)定,從健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度,到建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度,涵蓋了立法、執(zhí)法、司法的方方面面,為確保落實(shí)依法治國(guó)基本方略、在全社會(huì)形成法治傳統(tǒng)構(gòu)建了制度保障,這就從國(guó)家法律的角度構(gòu)建了反腐敗的制度籠子。與此同時(shí),《決定》強(qiáng)調(diào),黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù),也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障；黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī),全黨必須一體嚴(yán)格遵行；完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制,加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度,形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系；注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào),提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力,運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處,促進(jìn)黨員、干部帶頭遵守國(guó)家法律法規(guī)。由此可見(jiàn),十八屆四中全會(huì)實(shí)際上已經(jīng)從國(guó)法和黨紀(jì)兩個(gè)方面構(gòu)建了“雙籠關(guān)虎”的反腐敗制度體系。

為了有效地開(kāi)展反腐敗工作,必須準(zhǔn)確把握國(guó)法與黨紀(jì)的關(guān)系,科學(xué)構(gòu)建反腐敗的制度體系,并且認(rèn)真總結(jié)權(quán)大于法的深刻教訓(xùn),將國(guó)法與黨紀(jì)統(tǒng)一和協(xié)同起來(lái),充分體現(xiàn)“雙籠關(guān)虎”的制度結(jié)構(gòu)邏輯。

其一,堅(jiān)持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)反腐執(zhí)紀(jì)與反腐司法工作。反腐執(zhí)紀(jì)與反腐司法既是反腐敗斗爭(zhēng)的重大政治任務(wù),也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的重要內(nèi)容。因此,必須把反腐執(zhí)紀(jì)與反腐司法納入制度建設(shè)的總體規(guī)劃,與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法治建設(shè)、黨的建設(shè)一起部署、檢查、落實(shí)和考核。要充分發(fā)揮反腐敗協(xié)調(diào)小組的作用,在整體設(shè)計(jì)、系統(tǒng)規(guī)劃、強(qiáng)化治理和對(duì)查辦重大案件中的重大部署、重大問(wèn)題的協(xié)調(diào)會(huì)商等方面,進(jìn)一步明確具體職責(zé)和程序,以適應(yīng)反腐敗斗爭(zhēng)新形勢(shì)的要求。要正確處理堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法依紀(jì)行使職權(quán)的關(guān)系,毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持黨對(duì)反腐敗執(zhí)紀(jì)執(zhí)法工作的領(lǐng)導(dǎo),同時(shí)注意防止和避免地方、部門保護(hù)和利益固化對(duì)辦案工作的影響,勇于沖破阻力干擾和利益固化的藩籬,對(duì)非法干擾阻礙案件查辦、以權(quán)壓法的,堅(jiān)決及時(shí)予以糾正。要強(qiáng)化黨委的核心領(lǐng)導(dǎo)作用,完善要案黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度,主動(dòng)向黨委匯報(bào)重大部署、重大問(wèn)題和重大事項(xiàng)。要強(qiáng)化紀(jì)委的組織協(xié)調(diào)和政法委的工作協(xié)調(diào)作用,充分發(fā)揮政治體制優(yōu)勢(shì),有效整合各方面力量和資源,為反腐執(zhí)紀(jì)與反腐司法創(chuàng)造良好環(huán)境。

其二,進(jìn)一步完善國(guó)法和黨紀(jì),以適應(yīng)反腐敗斗爭(zhēng)的客觀需要。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型,腐敗問(wèn)題更加隱蔽化、智能化、復(fù)雜化,且日趨高端化、集團(tuán)化、國(guó)際化甚至期權(quán)化,以合法形式掩蓋的腐敗手段、方式日趨復(fù)雜多樣,新情況、新問(wèn)題層出不窮,使評(píng)價(jià)和處置腐敗的國(guó)法黨紀(jì)面臨新的挑戰(zhàn)。要適應(yīng)反腐敗斗爭(zhēng)的深入發(fā)展,就必須加強(qiáng)對(duì)所有腐敗行為的規(guī)制。就國(guó)法而言,應(yīng)降低腐敗入罪的門檻,將現(xiàn)行由紀(jì)律規(guī)制的部分腐敗問(wèn)題上升為由法律規(guī)制,構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一、緊密銜接、體現(xiàn)反腐敗客觀規(guī)律的專門法律制度。就黨紀(jì)而言,應(yīng)立足于黨員的從政道德底線,將相關(guān)道德規(guī)范上升為紀(jì)律規(guī)范,加重黨員特別是國(guó)家工作人員的紀(jì)律義務(wù),使黨紀(jì)更好地發(fā)揮“有病早治”的預(yù)防作用。

其三,深化反腐機(jī)制改革,提高國(guó)法和黨紀(jì)的適用效能。面對(duì)黨的紀(jì)律檢查體制機(jī)制改革創(chuàng)新,黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化的推進(jìn),紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)改革措施的出臺(tái),檢察機(jī)關(guān)要及時(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念、工作機(jī)制、辦案模式和偵查方式,加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在查辦案件中的相互配合,密切協(xié)作,不斷完善案件移送、信息交換、經(jīng)驗(yàn)交流等機(jī)制,有效整合辦案資源；積極推進(jìn)反貪局體制改革,構(gòu)建集信息情報(bào)、偵查指揮、上下一體、偵防一體、符合反腐敗司法規(guī)律的體制模式,努力提高查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪的整體效能；進(jìn)一步健全行政執(zhí)法與司法銜接機(jī)制,暢通執(zhí)法司法信息交流,完善司法機(jī)關(guān)提前介入、聯(lián)席會(huì)議等機(jī)制制度,提升共同打擊腐敗能力,堅(jiān)決克服有案不交、以罰代刑等現(xiàn)象；轉(zhuǎn)變偵查方式,加強(qiáng)偵查信息化和裝備現(xiàn)代化建設(shè)與應(yīng)用,建立健全職務(wù)犯罪案件發(fā)現(xiàn)、揭露、查處機(jī)制,充分發(fā)揮偵查一體化機(jī)制的實(shí)戰(zhàn)功能,把反貪?rùn)C(jī)構(gòu)建設(shè)成為富有戰(zhàn)斗力、公信力、威懾力的戰(zhàn)斗堡壘。

其四,嚴(yán)格依紀(jì)依法辦案,提高懲治腐敗的法治化水平。要正確有效地發(fā)揮黨的紀(jì)律在反腐查案中的政治優(yōu)勢(shì)和體制優(yōu)勢(shì),充分運(yùn)用紀(jì)律約束的主動(dòng)性、嚴(yán)格性和自律性,夯實(shí)立案?jìng)刹榈幕A(chǔ)；依規(guī)依法全面客觀收集證據(jù),切實(shí)改變“口供至上”的觀念和做法；注重保障人權(quán),維護(hù)犯罪嫌疑人、律師以及其他相關(guān)人員的合法權(quán)利。在事實(shí)認(rèn)定上,堅(jiān)持客觀公正地查辦案件,準(zhǔn)確掌握違紀(jì)違法事實(shí),嚴(yán)格區(qū)分工作失誤與違紀(jì)違法的界限。在定性處理上,堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù),以紀(jì)律法律為準(zhǔn)繩,使違紀(jì)者受紀(jì)律處分、違法者受法律制裁,堅(jiān)決防止以黨紀(jì)處分代替刑事處罰、以刑事處罰代替黨紀(jì)處分等問(wèn)題的發(fā)生。在外部監(jiān)督上,健全民意收集、研究與轉(zhuǎn)化機(jī)制,探索建立群眾投訴的及時(shí)受理與查究反饋機(jī)制,最大限度滿足人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán),確保反腐敗工作依紀(jì)依法規(guī)范開(kāi)展,始終在法治軌道上運(yùn)行。

2　“雙籠關(guān)虎”的制度地位邏輯:國(guó)法高于黨紀(jì)

憲法是國(guó)家的根本大法,是母法,具有最高的法律權(quán)威。它既是全體公民維護(hù)自己合法權(quán)利的武器,也是執(zhí)政黨治國(guó)安邦的總章程。但在實(shí)際生活中,它常常沒(méi)有得到認(rèn)真的遵守、執(zhí)行和實(shí)施。具體表現(xiàn)在反腐制度建設(shè)中,就是憲法和法律的實(shí)施方面還存在較大的問(wèn)題,有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究,甚至權(quán)大于法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的現(xiàn)象在一些地方和部門仍然嚴(yán)重存在。所以,十八屆四中全會(huì)《決定》特別強(qiáng)調(diào),全面推進(jìn)依法治國(guó),要加強(qiáng)憲法實(shí)施,必須維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威,切實(shí)保證憲法法律有效實(shí)施。

維護(hù)憲法和法律的權(quán)威和尊嚴(yán),在國(guó)法與黨紀(jì)關(guān)系上,或者說(shuō)在國(guó)法和黨紀(jì)地位上,必須確立國(guó)法高于黨紀(jì)的原則。這是制定和實(shí)施反腐規(guī)范中必須注意到的重要問(wèn)題。

如前所述,國(guó)法和黨紀(jì)共同構(gòu)成反腐敗的制度體系。但是,國(guó)法和黨紀(jì)畢竟是兩種有差別的制度規(guī)范,在地位上國(guó)法和黨紀(jì)是不同的。特別是作為執(zhí)政黨,其黨內(nèi)規(guī)則既是國(guó)家法律的先導(dǎo),也是國(guó)家法律的遵循；既是國(guó)家法律的體現(xiàn),也是國(guó)家法律執(zhí)行的模范。黨規(guī)黨紀(jì)不能脫離國(guó)家法律或者違背國(guó)家法律。特別需要指出的是,在堅(jiān)持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義制度下,在黨法關(guān)系上比較容易犯的錯(cuò)誤就是“黨政不分”“黨在國(guó)上”“以黨代政”“以黨代法”。

十月革命勝利后,蘇聯(lián)就開(kāi)始形成黨政不分、以黨代政、以黨代法的狀況。列寧在實(shí)踐中切身感受到這種體制的弊端,開(kāi)始探索黨的領(lǐng)導(dǎo)方式問(wèn)題,并明確提出了必須實(shí)行黨政分開(kāi)的原則。1919年,列寧主持召開(kāi)的俄共(布)八大就強(qiáng)調(diào),“無(wú)論如何不應(yīng)當(dāng)把黨組織的職能和國(guó)家機(jī)關(guān)即蘇維埃的職能混淆起來(lái)”,“黨努力領(lǐng)導(dǎo)蘇維埃工作,但不是代替蘇維?！盵3]571。在俄共(布)九大上,列寧再次強(qiáng)調(diào),“黨組織絕不能代替蘇維埃”,“黨組織的全部工作都應(yīng)當(dāng)通過(guò)相當(dāng)?shù)奶K維埃機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行”[4]28-29。在黨和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)地位上,列寧明確指出,蘇維埃政權(quán)“高于各政黨”[5]305。在黨與法關(guān)系上,列寧指出,“在黨的代表大會(huì)上是不能制定法律的”[6]64,也就是說(shuō),黨只能通過(guò)蘇維埃制定憲法和法律,通過(guò)嚴(yán)格貫徹執(zhí)行體現(xiàn)了黨的方針、路線和政策的憲法和法律,來(lái)實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。在上述論述中,列寧實(shí)際上已經(jīng)為我們正確定位國(guó)家法律和黨規(guī)黨紀(jì)關(guān)系提出了基本的指導(dǎo)原則。

在中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上,也曾有類似蘇聯(lián)時(shí)代出現(xiàn)過(guò)的情況。早在抗日根據(jù)地建設(shè)中,鄧小平就針對(duì)一些抗日政權(quán)出現(xiàn)的“以黨治國(guó)”“以黨代政”現(xiàn)象進(jìn)行了批評(píng),鮮明地指出:“‘以黨治國(guó)’的國(guó)民黨遺毒,是麻痹黨、腐化黨、破壞黨、使黨脫離群眾的最有效的辦法。我們反對(duì)國(guó)民黨以黨治國(guó)的一黨專政,我們尤要反對(duì)國(guó)民黨的遺毒傳播到我們黨內(nèi)來(lái)?！薄包h對(duì)政權(quán)要實(shí)現(xiàn)指導(dǎo)的責(zé)任,使黨的主張能夠經(jīng)過(guò)政權(quán)去實(shí)行,黨對(duì)政權(quán)要實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的責(zé)任,使政權(quán)真正合乎抗日的民主的統(tǒng)一戰(zhàn)線的原則。黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是放在政治原則上,而不是包辦,不是遇事干涉,不是黨權(quán)高于一切。這是與‘以黨治國(guó)’完全相反的政策?！盵7]12

改革開(kāi)放初期,鄧小平多次強(qiáng)調(diào)要解決“黨政不分”“以黨代政”的問(wèn)題,并且采取過(guò)一些防范措施,但并沒(méi)有能從根本上解決問(wèn)題。1989年9月26日,江澤民在中外記者招待會(huì)上曾鄭重宣布:“我們絕不能以黨代政,也絕不能以黨代法。”(《人民日?qǐng)?bào)》,1989年9月27日)2012年11月,胡錦濤在黨的十八大報(bào)告中強(qiáng)調(diào),黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律,黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán),絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。十八大以來(lái),以習(xí)近平為總書(shū)記的中央領(lǐng)導(dǎo)集體不僅明確提出凡屬重大改革都要于法有據(jù),強(qiáng)調(diào)在整個(gè)改革過(guò)程中,都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式,確保在法治軌道上推進(jìn)改革,而且要求領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢固樹(shù)立憲法法律至上、法律面前人人平等、權(quán)由法定、權(quán)依法使等基本法治觀念,對(duì)各種危害法治、破壞法治、踐踏法治的行為要挺身而出、堅(jiān)決斗爭(zhēng)。

在反腐敗實(shí)踐中,特別是在相關(guān)制度規(guī)范的執(zhí)行中,必然會(huì)涉及國(guó)法與黨紀(jì)關(guān)系問(wèn)題。如何定位國(guó)家法律與黨規(guī)黨紀(jì)關(guān)系,對(duì)于有效開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)、堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨有著直接的意義。根據(jù)歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),在處理國(guó)法與黨紀(jì)關(guān)系時(shí),一定要走出曾經(jīng)發(fā)生過(guò)的“以黨代法”的誤區(qū)。所謂“以黨代法”,就是以黨的意志代替法律法規(guī),以黨紀(jì)代替國(guó)法。毋庸置疑,全面推進(jìn)依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,深入開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng),都必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。然而,確立黨對(duì)社會(huì)主義法治的領(lǐng)導(dǎo)地位,絕不是把法治作為陪襯。有人認(rèn)為堅(jiān)持黨對(duì)社會(huì)主義法治的領(lǐng)導(dǎo),就可以將黨置于憲法和法律之外,或?qū)Ⅻh紀(jì)置于國(guó)法之上。其實(shí)這是不正確也是不科學(xué)的。因?yàn)?確立黨對(duì)社會(huì)主義法治的領(lǐng)導(dǎo)地位,絕不是把法治簡(jiǎn)單地當(dāng)成可有可無(wú)的工具手段,有用則用、無(wú)用則棄,而是要突出法律和法治的重要性,強(qiáng)調(diào)在黨和法治之間是互相依存、密不可分的一致關(guān)系。堅(jiān)持黨對(duì)社會(huì)主義法治的領(lǐng)導(dǎo),不僅要求執(zhí)政黨依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政,而且要求執(zhí)政黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。也就是說(shuō),必須堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法,把依法治國(guó)基本方略同依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來(lái)。

對(duì)于國(guó)法與黨紀(jì)的科學(xué)定位問(wèn)題,黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體是十分明確的。2015年2月2日,習(xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班開(kāi)班式上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào),領(lǐng)導(dǎo)干部要做尊法學(xué)法守法用法的模范,帶動(dòng)全黨全國(guó)共同全面推進(jìn)依法治國(guó)。他指出,法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn),黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律,黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律,黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng),這就是黨的領(lǐng)導(dǎo)力量的體現(xiàn)。他要求,領(lǐng)導(dǎo)干部要把對(duì)法治的尊崇、對(duì)法律的敬畏轉(zhuǎn)化成思維方式和行為方式,做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問(wèn)題、作決策、辦事情。他特別指出,把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里,就是要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力[8]。習(xí)近平在這里所說(shuō)的“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”,就是指把權(quán)力關(guān)進(jìn)法治的籠子里?？梢?jiàn),在國(guó)法與黨紀(jì)關(guān)系上,必須堅(jiān)持國(guó)法高于黨紀(jì)的原則,要使黨紀(jì)統(tǒng)一于法治體系之中,體現(xiàn)于法治實(shí)施的過(guò)程之中,而不是游離于法治之外。這正是黨的領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家法治相統(tǒng)一的要求,也是依法治國(guó)與依法依規(guī)治黨相統(tǒng)一的要求。

確立國(guó)法高于黨紀(jì)的地位,要求全黨要按照依法治國(guó)和依法執(zhí)政的要求,切實(shí)轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。在全面推進(jìn)改革的形勢(shì)下,要結(jié)合反腐敗的實(shí)踐,把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律,同時(shí)必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng),黨組織和黨員都不能有超越憲法和法律的特權(quán)的法治要求,落實(shí)在反腐敗的各項(xiàng)規(guī)則和程序之中。

其一,國(guó)法高于黨紀(jì),就要求必須明確黨紀(jì)不能超越國(guó)法,在全黨樹(shù)立起憲法和法律至上的觀念。

2013年5月關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的《制定條例》規(guī)定,制定黨內(nèi)法規(guī)的原則中,不僅要“以黨章為根本依據(jù),貫徹黨的理論和路線、方針、政策”,而且也要“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定”；審核黨內(nèi)法規(guī)時(shí)要著重審查“是否同憲法和法律不一致”。黨內(nèi)法規(guī)必須服從國(guó)家法律,而不能違背國(guó)家法律精神。

其二,國(guó)法高于黨紀(jì),就要求執(zhí)政黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。在法治條件下,執(zhí)政黨的行為有一條底線——必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng),黨規(guī)黨紀(jì)不能超越國(guó)家憲法和法律。當(dāng)前,在反腐實(shí)踐中有一種很不準(zhǔn)確的說(shuō)法,即“依法治國(guó)必須實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨”。誠(chéng)然,提出“依規(guī)治黨”具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性,也為有效治黨提供了基本依據(jù)。但是,在全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家的背景下,僅僅強(qiáng)調(diào)“依規(guī)治黨”是不夠的,還必須突出“依法治黨”,因?yàn)槿绻麤](méi)有“依法治黨”,“依規(guī)治黨”是很難奏效的。反映在國(guó)法與黨紀(jì)關(guān)系上,就是黨規(guī)黨紀(jì)不得與國(guó)法相沖突,任何黨規(guī)黨紀(jì)都必須于法有據(jù)。

其三,國(guó)法高于黨紀(jì),就要求必須通過(guò)國(guó)法實(shí)施來(lái)強(qiáng)化黨紀(jì)效能。在反腐斗爭(zhēng)中,強(qiáng)調(diào)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法,并不是說(shuō)黨紀(jì)可以凌駕于國(guó)法之上或游離于國(guó)法之外。相反,因?yàn)辄h紀(jì)限制在黨內(nèi),適用范圍相對(duì)要小,而國(guó)法的適用范圍要大得多。如對(duì)腐敗分子的懲治,就充分體現(xiàn)了黨紀(jì)國(guó)法的辯證關(guān)系。一般而言,處理程序分兩個(gè)階段:黨內(nèi)處理和司法程序。雖然大多是“開(kāi)除黨籍、開(kāi)除公職”、移送司法機(jī)關(guān)處理,但也有的僅做免職處理,還有的只是受到黨紀(jì)處理,其原因就在于他們還未達(dá)到違法的程度。所以,有些人受黨紀(jì)處分但不受國(guó)法處理。而那些既受黨紀(jì)處分又受國(guó)法處理的人,其行為則觸犯了社會(huì)中每個(gè)人都要遵守的法律。在這種情況下,在適用黨紀(jì)之后,必須還要適用國(guó)家法律,才能實(shí)現(xiàn)罰當(dāng)其罪原則。從這個(gè)意義上說(shuō),國(guó)法是對(duì)黨紀(jì)懲治功能的有力強(qiáng)化,也體現(xiàn)了國(guó)法與黨紀(jì)相統(tǒng)一和相銜接的原則。

其四,國(guó)法高于黨紀(jì),就要求對(duì)現(xiàn)行黨紀(jì)中與國(guó)法相矛盾或沖突的地方進(jìn)行修訂。在2013年5月關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的《制定條例》中,對(duì)黨章、中央黨內(nèi)法規(guī)、省區(qū)市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)的效力等級(jí)作出了明確規(guī)定,以解決黨內(nèi)規(guī)范相互沖突問(wèn)題。這個(gè)條例還用專章對(duì)黨內(nèi)法規(guī)備案、清理與評(píng)估制度等作出了規(guī)定。這些做法有利于統(tǒng)一黨內(nèi)規(guī)范,解決“紅頭文件”之間相互“打架”等問(wèn)題,也有利于解決黨內(nèi)規(guī)范與國(guó)家法律不一致的問(wèn)題,從而加快構(gòu)建科學(xué)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系,督促黨內(nèi)法規(guī)的有效實(shí)施,維護(hù)國(guó)家法律制度體系和黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性。

3　“雙籠關(guān)虎”的制度執(zhí)行邏輯:黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法

制度的生命力在于執(zhí)行。無(wú)論是國(guó)法還是黨紀(jì),其效能都必須通過(guò)有效的執(zhí)行體現(xiàn)出來(lái)。在反腐實(shí)踐中,能否有效地遏制住腐敗的高發(fā)勢(shì)頭,關(guān)鍵在于國(guó)法和黨紀(jì)能否有效執(zhí)行。需要特別指出的是,由于國(guó)法和黨紀(jì)的功能和所涉及范圍不同,在國(guó)家法律和黨規(guī)黨紀(jì)的執(zhí)行上,必須堅(jiān)持黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律。

十八屆四中全會(huì)《決定》指出,黨的紀(jì)律是黨內(nèi)規(guī)矩。黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律,黨的各級(jí)組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國(guó)家法律,而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己,堅(jiān)定理想信念,踐行黨的宗旨,堅(jiān)決同違法亂紀(jì)行為作斗爭(zhēng)。王岐山專門就黨紀(jì)與國(guó)法的關(guān)系作了明確定位。他撰文指出,黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)和先進(jìn)性要求決定了,黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律。國(guó)法是所有公民的行為底線,黨紀(jì)是對(duì)黨組織和黨員立的規(guī)矩。黨規(guī)黨紀(jì)是管黨治黨建設(shè)黨的重要法寶。擁有一整套黨內(nèi)法規(guī)制度,是中國(guó)共產(chǎn)黨的一大政治優(yōu)勢(shì)。在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代,我們就是靠嚴(yán)明的黨規(guī)黨紀(jì)維護(hù)黨的集中統(tǒng)一,保持黨的凝聚力、戰(zhàn)斗力。黨取得執(zhí)政地位后,國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)共同成為黨治國(guó)理政、管黨治黨的重器。經(jīng)過(guò)近百年的實(shí)踐探索,我們黨已形成了一整套系統(tǒng)完備、層次清晰、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度。這個(gè)制度體系包括黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則,體現(xiàn)著黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)和先進(jìn)性要求,使管黨治黨建設(shè)黨有章可循、有規(guī)可依。要充分發(fā)揮這一政治優(yōu)勢(shì),把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處[9]。

明確提出黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律,這在中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上還是第一次,表明黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)執(zhí)政規(guī)律認(rèn)識(shí)的重大進(jìn)展,反映了執(zhí)政黨在黨法關(guān)系認(rèn)識(shí)上的準(zhǔn)確定位,體現(xiàn)了長(zhǎng)期執(zhí)政條件下保持黨的先進(jìn)性的客觀要求。特別要指出的是,明確提出黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律,對(duì)于正在深入開(kāi)展的反腐敗斗爭(zhēng),堅(jiān)決遏制住腐敗的高發(fā)勢(shì)頭,扎牢制約權(quán)力的制度籠子,有著至關(guān)重要的意義。

如前所述,黨內(nèi)法規(guī)是黨的制度的重要組成部分?？茖W(xué)的黨內(nèi)法規(guī)決定著黨的興衰,也關(guān)系國(guó)家的命運(yùn)。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是黨的制度建設(shè)的核心環(huán)節(jié),同時(shí)也是國(guó)家制度建設(shè)的核心環(huán)節(jié)。強(qiáng)調(diào)黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法,就是要把約束所有公民的行為底線和為黨組織和黨員立的規(guī)矩適當(dāng)區(qū)別開(kāi)來(lái),把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處。

2014年6月5日,中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站發(fā)布消息:中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司原副總經(jīng)理戴春寧因嚴(yán)重違紀(jì)違法,被開(kāi)除黨籍。在違紀(jì)情況通報(bào)中,出現(xiàn)“與他人通奸”的措辭,立即引起輿論和社會(huì)的廣泛關(guān)注。通奸屬于違反社會(huì)主義道德的行為,在我國(guó)的刑法及相關(guān)法律中,一般情況下,沒(méi)有對(duì)通奸作出定罪的規(guī)定,但是在黨紀(jì)中則有對(duì)通奸的懲戒規(guī)定。由此可見(jiàn),黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法。國(guó)法是每一個(gè)公民必須遵守的,黨員和黨員干部不能混同于普通群眾,不僅要遵守國(guó)法,更要遵守黨紀(jì),要時(shí)刻以黨紀(jì)為準(zhǔn)繩約束自己,強(qiáng)化組織意識(shí)和紀(jì)律觀念。

對(duì)于一名黨員干部來(lái)說(shuō),法律是其作為公民的行為底線,黨紀(jì)是其作為黨員的行為底線,兩條底線都必須守住才是合格的黨員。比如,在黨內(nèi)搞團(tuán)團(tuán)伙伙、結(jié)黨營(yíng)私、拉幫結(jié)派,這是黨的紀(jì)律所明令禁止的,搞了就是違反政治紀(jì)律。還有一些干部聚在一起搞同鄉(xiāng)會(huì)、同學(xué)會(huì)什么的,看似漫無(wú)目的,其實(shí)是醉翁之意不在酒,是要結(jié)交情誼,將來(lái)好相互提攜,這就不符合黨的規(guī)矩了。再比如,領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)都是有明文規(guī)定的,但是就有人打擦邊球,如子女家屬長(zhǎng)期在國(guó)外居住但不是正式定居,就覺(jué)得可以不報(bào)告；有的家庭發(fā)生重大變故,離婚、結(jié)婚許多年,也不向組織報(bào)告。這些都是不講規(guī)矩的表現(xiàn)。規(guī)矩一旦被突破,離違紀(jì)就不遠(yuǎn)了。因此,黨員就要守紀(jì)律、講規(guī)矩。在黨內(nèi)決不允許結(jié)黨營(yíng)私、拉幫結(jié)派,決不允許自行其是、陽(yáng)奉陰違,必須堅(jiān)決維護(hù)中央權(quán)威和黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。

黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法,最重要的意義當(dāng)然是為了及時(shí)有效地遏制腐敗。在當(dāng)下中國(guó),腐敗有兩種基本形式:一種是違法腐敗,如直接觸犯了國(guó)家相關(guān)法律；另一種是違紀(jì)腐敗,如尚未違法但觸犯了黨的紀(jì)律。從防范性角度出發(fā),堅(jiān)持黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法,是要以嚴(yán)格執(zhí)行黨紀(jì)來(lái)遏制腐敗蔓延,避免黨員干部從違紀(jì)走向違法。正如十八屆四中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)的,對(duì)違反黨規(guī)黨紀(jì)的行為必須嚴(yán)肅處理,對(duì)苗頭性傾向性問(wèn)題必須抓早抓小,防止由小錯(cuò)釀成大錯(cuò)、從違紀(jì)走向違法。應(yīng)該說(shuō),堅(jiān)持黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法其實(shí)是對(duì)違紀(jì)黨員干部的保護(hù)——避免犯更大的錯(cuò)誤。

嚴(yán)格來(lái)說(shuō),黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法是一個(gè)規(guī)范執(zhí)行問(wèn)題。要將黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法落到實(shí)處,需要抓住以下基本環(huán)節(jié):

其一,黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法,首要的是維護(hù)黨章的嚴(yán)肅性。黨章規(guī)定了黨的理想信念、宗旨意識(shí)、組織保障、行為規(guī)則、紀(jì)律約束等基本內(nèi)容,全黨必須一體嚴(yán)格遵行。每一名黨員都要無(wú)條件地履行黨章規(guī)定的義務(wù),遵守黨的紀(jì)律。各級(jí)黨組織要切實(shí)把黨章作為指導(dǎo)黨的工作、黨內(nèi)活動(dòng)、黨的建設(shè)的根本依據(jù)。黨員干部要樹(shù)立黨的觀念,學(xué)習(xí)黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護(hù)黨章,加強(qiáng)黨性修養(yǎng),切實(shí)維護(hù)黨章的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。王岐山在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上的工作報(bào)告中指出,對(duì)被立案審查的黨員干部,要從學(xué)習(xí)黨章入手,重溫入黨志愿書(shū),喚醒他們“激情燃燒歲月”的記憶,對(duì)照自己理想信念的動(dòng)搖和違紀(jì)違法的事實(shí),寫(xiě)出懺悔錄,自悔自新,警示他人[10]。

其二,黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法,重要的是體現(xiàn)黨的先進(jìn)性。黨是肩負(fù)神圣使命的政治組織,黨員是有著特殊政治職責(zé)的公民。國(guó)家法律是全體公民必須遵循的行為底線。黨規(guī)黨紀(jì)對(duì)黨員的要求嚴(yán)于國(guó)家法律對(duì)普通公民的要求?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》開(kāi)宗明義指出,黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì),是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)。既然是先鋒隊(duì),理所當(dāng)然地應(yīng)該接受比普通人更嚴(yán)格的約束。對(duì)于黨員而言,這一身份決定了其不能等同于普通群眾,不僅要遵守國(guó)法,更要遵守黨紀(jì)。申請(qǐng)加入中國(guó)共產(chǎn)黨,面對(duì)黨旗宣過(guò)誓,就成了有組織的人,就意味著主動(dòng)放棄一部分普通公民享有的權(quán)利和自由,就必須多盡一份義務(wù),就要在政治上講忠誠(chéng)、組織上講服從、行動(dòng)上講紀(jì)律。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是高級(jí)干部放棄的要更多,責(zé)任和擔(dān)當(dāng)要更大。如果執(zhí)政黨連自己的黨規(guī)黨紀(jì)都守不住、執(zhí)行不下去,依法治國(guó)、依法執(zhí)政就是一句空話。黨員違反黨紀(jì)就必須受到紀(jì)律審查,接受組織處理。必須切實(shí)做到以嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)要求黨員,以嚴(yán)的措施管住干部。

其三,黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法,關(guān)鍵的是加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。當(dāng)前,黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)理論研究相對(duì)薄弱,對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)的歷史淵源、地位作用、體例形式、產(chǎn)生程序等均需系統(tǒng)研究,并予以科學(xué)確定；有的黨規(guī)黨紀(jì)與國(guó)家法律交叉重復(fù),有的過(guò)于原則、缺乏細(xì)節(jié)支撐,可操作性不強(qiáng),亟待完善。要認(rèn)真總結(jié)我們黨90多年、無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨100多年、世界政黨幾百年來(lái)制度建設(shè)的理論和實(shí)踐成果,聯(lián)系實(shí)際、求真務(wù)實(shí),探索適合自己的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)途徑。要根據(jù)2013年5月關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的《制定條例》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》的要求,立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、統(tǒng)籌推進(jìn),確保到建黨100周年時(shí),全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

其四,黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法,根本的是以黨紀(jì)保障國(guó)法實(shí)施。這從兩個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái):第一,黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法,有利于提升黨紀(jì)的前瞻性、民主性和科學(xué)性,在黨紀(jì)的執(zhí)行過(guò)程中,不斷規(guī)范和完善黨紀(jì),從而為國(guó)法的制定和實(shí)施提供經(jīng)驗(yàn)性借鑒。第二,通過(guò)黨紀(jì)實(shí)施保障國(guó)法切實(shí)執(zhí)行。國(guó)家法律所規(guī)定的一些可由公民自由選擇的任意性規(guī)范,在黨的紀(jì)律中,卻被定為命令性、禁止性的義務(wù)規(guī)范。如中央紀(jì)委監(jiān)察部通報(bào)各地黨員干部違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神大操大辦婚喪嫁娶等案例,從法律角度來(lái)說(shuō),大操大辦并不違法,但對(duì)黨員干部來(lái)說(shuō),僅僅做到不違法還不夠,還要嚴(yán)格遵從黨的規(guī)定,受到黨紀(jì)的約束。這正是黨紀(jì)與國(guó)法的區(qū)別所在。黨紀(jì)與國(guó)法的深層次關(guān)系,不僅止于前者嚴(yán)于后者,而是二者之間的互動(dòng)。正如鄧小平所說(shuō):“國(guó)要有國(guó)法,黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒(méi)有黨規(guī)黨法,國(guó)法就很難保障?！盵1]147黨紀(jì)不僅用來(lái)規(guī)范黨自身的內(nèi)部行為,更是為了保障國(guó)法得到切實(shí)有效的執(zhí)行。

4　“雙籠關(guān)虎”的制度發(fā)展邏輯:將國(guó)法與黨紀(jì)銜接和協(xié)同起來(lái)

如前所述,社會(huì)主義法治體系不同于以前所說(shuō)的法律體系,它實(shí)際上是一個(gè)完整的法治體系結(jié)構(gòu),包括完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系等。習(xí)近平在關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的說(shuō)明中指出,全面推進(jìn)依法治國(guó),必須形成國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局(《人民日?qǐng)?bào)》,2014年10月29日)。

憲法是國(guó)家根本大法。我國(guó)憲法和法律是社會(huì)主義法治體系最核心的部分。同時(shí),我國(guó)憲法賦予了中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位,這就決定了依法治國(guó)必須依黨內(nèi)法規(guī)從嚴(yán)治黨。黨要管黨,從嚴(yán)治黨,沒(méi)有黨規(guī)不行；依法治國(guó),建設(shè)法治國(guó)家,沒(méi)有國(guó)法更不行。國(guó)法與黨紀(jì)二者既不能相互替代,但二者又必須相互銜接。在我國(guó),要推進(jìn)依法治國(guó)和依法執(zhí)政,建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,就必須同時(shí)健全、完善國(guó)法和黨規(guī),形成國(guó)法和黨規(guī)相互銜接、相互協(xié)同、相互促進(jìn)、相互保障的格局。

那么,在反腐制度建設(shè)中,如何保障國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)二者的有機(jī)銜接呢?換句話說(shuō),即如何構(gòu)建“雙籠關(guān)虎”的制度體系呢?從“雙籠關(guān)虎”的制度發(fā)展邏輯來(lái)看,必須著重解決以下幾個(gè)方面的問(wèn)題:

其一,國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)的緊密聯(lián)系。從理論上說(shuō),國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)都是黨和人民意志的反映,二者在本質(zhì)上是一致的。從實(shí)踐上看,黨規(guī)黨紀(jì)和國(guó)家法律都是國(guó)家治理體系的重要組成部分,在目標(biāo)上具有一致性,在內(nèi)容上具有統(tǒng)一性,在方式上具有依存性,在適用上具有互動(dòng)性,二者相輔相成、互為補(bǔ)充。因此,在建設(shè)法治中國(guó)的過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)把黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作為國(guó)家法治體系建設(shè)的有機(jī)組成部分一體推進(jìn),使黨內(nèi)法規(guī)在遵循憲法、法治原則的前提下,以提升黨的執(zhí)政能力和拒腐防變能力為目標(biāo),強(qiáng)化權(quán)力的制度制約。

在未來(lái)反腐實(shí)踐中,根據(jù)“雙籠關(guān)虎”的制度發(fā)展邏輯要求,可考慮將《反腐敗法》的制定與黨內(nèi)相關(guān)法規(guī)完善聯(lián)系起來(lái)。通過(guò)對(duì)十八大以來(lái)反腐敗經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),可考慮由全國(guó)人大常委會(huì)委托監(jiān)察部牽頭,邀請(qǐng)最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等相關(guān)部門以及法律界專家學(xué)者,深入調(diào)研,比較分析國(guó)內(nèi)外相關(guān)法律,在充分總結(jié)以往反腐敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、研究反腐的有關(guān)政策和條例的基礎(chǔ)上,將成熟的反腐政策上升為國(guó)家意志,著手起草《反腐敗法》草案?！斗锤瘮》ā返暮诵膬?nèi)容應(yīng)包括公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、金融實(shí)名制度、公務(wù)員職業(yè)回避制度等。與此同時(shí),通過(guò)總結(jié)黨內(nèi)八項(xiàng)規(guī)定實(shí)行以來(lái)的經(jīng)驗(yàn),加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的修訂和完善,以適應(yīng)《反腐敗法》的出臺(tái)。

其二,國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)的適度差別。必須看到,國(guó)家法律與黨內(nèi)法規(guī)在制定機(jī)關(guān)、制定程序、調(diào)整對(duì)象、適用范圍、實(shí)施方式等方面是有差別的,不能把二者完全混同起來(lái),從而犯以黨規(guī)代國(guó)法的錯(cuò)誤。在反腐實(shí)踐中,適用黨紀(jì)或適用國(guó)法必須做到界線分明,違反黨紀(jì)就按黨紀(jì)處理,違反法律就要嚴(yán)格依法處罰；同時(shí)構(gòu)成違紀(jì)和違法,給予雙重處理,避免和杜絕以黨紀(jì)處分代替法律制裁。隨著新的刑法修正案的出臺(tái),黨的紀(jì)律處分條例關(guān)于貪污、受賄的規(guī)定和法律規(guī)定在構(gòu)成要件上必須一致,這就需要紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在查處腐敗案件中加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào),認(rèn)真處理好案件移送方面的問(wèn)題。

當(dāng)然,也不能將國(guó)法與黨紀(jì)對(duì)立起來(lái),因?yàn)槎叨际菆?zhí)政黨依法治國(guó)、依法執(zhí)政的重要依據(jù),黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù),也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障。為了使國(guó)法與黨紀(jì)相互銜接而不是對(duì)立起來(lái),在反腐實(shí)際工作中,應(yīng)依據(jù)2013年5月關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的《備案規(guī)定》,建立黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查與國(guó)家法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。目前,中央紀(jì)委和各職能部門、省、自治區(qū)和直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)必須接受備案及審查,審查其是否符合黨章、中央黨內(nèi)法規(guī)以及國(guó)家憲法和法律。

其三,國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)的相互銜接和相互促進(jìn)。“雙籠關(guān)虎”的制度優(yōu)勢(shì)就在于,能夠建立國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)同體系,將二者銜接起來(lái),相互支撐和相互促進(jìn),以收單一制度難以實(shí)現(xiàn)的效果。

必須充分認(rèn)識(shí)到,國(guó)法和黨紀(jì)蘊(yùn)含著共同的法治邏輯,依法治國(guó)必須充分發(fā)揮黨紀(jì)國(guó)法的聯(lián)動(dòng)效應(yīng),依規(guī)治黨必須與依法治國(guó)銜接起來(lái)。這就要求我們必須運(yùn)用法治思維和法治方式,把握嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)與公正司法的不同功能與內(nèi)在聯(lián)系,加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)建設(shè),加強(qiáng)反腐敗國(guó)家立法,促進(jìn)反腐執(zhí)紀(jì)與反腐司法的有機(jī)銜接和有效實(shí)施。一方面,要注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào),盡快形成一個(gè)與中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系相銜接和協(xié)調(diào)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系,提高國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)化水平。另一方面,要保證國(guó)法和黨紀(jì)相互促進(jìn)。根據(jù)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法的要求,黨的各級(jí)組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國(guó)家法律,而且要按照黨規(guī)黨紀(jì)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己,帶頭遵守法律,帶頭依法辦事。通過(guò)黨員干部的模范遵守黨規(guī)黨紀(jì),帶領(lǐng)和促進(jìn)全社會(huì)共同遵守國(guó)家法律法規(guī)。

其四,充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的示范和引領(lǐng)作用。黨規(guī)黨紀(jì)應(yīng)著重規(guī)范黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律,保證黨員堅(jiān)定理想信念宗旨、保持優(yōu)良作風(fēng)、堅(jiān)守道德操守,做到要義明確、簡(jiǎn)明易懂、便于執(zhí)行。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)要循序漸進(jìn),先從提出工作要求入手,探索實(shí)踐、不斷總結(jié),再上升為制度和規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)對(duì)社會(huì)主義法治建設(shè)具有引領(lǐng)作用。有些規(guī)范、要求在全社會(huì)還不具備實(shí)施條件時(shí),可以通過(guò)對(duì)黨員提出要求,先在黨內(nèi)實(shí)行,不斷調(diào)整完善,輔以在全社會(huì)宣傳引導(dǎo),條件成熟時(shí)再通過(guò)立法后在國(guó)家層面施行。要及時(shí)將全面深化改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和制度成果,通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律法規(guī),保證黨的路線、方針、政策得到貫徹。

要把發(fā)揮黨紀(jì)的引領(lǐng)作用與黨的決策的引領(lǐng)作用結(jié)合起來(lái)。十八屆四中全會(huì)《決定》指出,實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接,做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要；實(shí)踐證明行之有效的,要及時(shí)上升為法律；實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的,要按照法定程序作出授權(quán)。這樣就將國(guó)家立法與黨的決策銜接了起來(lái),從而把黨的領(lǐng)導(dǎo)具體落實(shí)到“重大改革于法有據(jù)”和“國(guó)家立法適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”的結(jié)合之中。這正是中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家的重要特色和優(yōu)勢(shì)。

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