法治與自治：社會(huì)組織參與建構(gòu)社會(huì)治理“新常態(tài)”的實(shí)現(xiàn)路徑

(重慶行政學(xué)院科學(xué)社會(huì)主義教研部,重慶 400041)

十八大以來(lái),黨中央強(qiáng)調(diào)在保持社會(huì)秩序的同時(shí),要充分發(fā)揮民眾參與和社會(huì)協(xié)同的作用,以新的理念、新的方式推進(jìn)社會(huì)治理。社會(huì)組織是社會(huì)協(xié)同的重要載體,因此激發(fā)社會(huì)組織活力,強(qiáng)化其治理功能,對(duì)建構(gòu)社會(huì)治理“新常態(tài)”顯得尤為重要。社會(huì)組織參與社會(huì)治理問(wèn)題是治理研究的重要領(lǐng)域。有關(guān)學(xué)術(shù)爭(zhēng)論的主要內(nèi)容包括：社會(huì)組織在社會(huì)治理中的功能、政府與社會(huì)組織的互動(dòng)關(guān)系、社會(huì)組織參與社會(huì)治理的機(jī)制等。我們注意到,研究者們?cè)谥卫砝碚?、第三部門理論、公民參與、資源依賴?yán)碚摰确治隹蚣芟?對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)治理作了較為深入的研究,研究成果普遍強(qiáng)調(diào)了社會(huì)組織參與社會(huì)治理過(guò)程中所具備的自治性(自主性)的重要性,提出了“去政治的自主性”“賦權(quán)下的自主性”“社會(huì)自發(fā)型模式”等新概念。這些概念實(shí)質(zhì)上強(qiáng)調(diào)了政府與社會(huì)組織的權(quán)力邊界問(wèn)題,即社會(huì)組織的獨(dú)立性問(wèn)題,而弱化了社會(huì)組織內(nèi)部的決策過(guò)程與治理結(jié)構(gòu)等自治問(wèn)題在社會(huì)治理中的意義。本文擬從社會(huì)組織的社會(huì)治理功能的角度揭示獨(dú)立性與自治性的困境,并在此基礎(chǔ)上分析社會(huì)組織參與建構(gòu)社會(huì)治理“新常態(tài)”的實(shí)現(xiàn)路徑。

1　社會(huì)組織與傳統(tǒng)社會(huì)治理模式的超越

人類社會(huì)歷史存在著統(tǒng)治型社會(huì)治理模式、管理型社會(huì)治理模式和服務(wù)型社會(huì)治理模式三種基本歷史類型[1]。傳統(tǒng)社會(huì)治理模式強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治與管理,以政府為單一權(quán)威中心管理社會(huì)公共事務(wù)。而服務(wù)型社會(huì)治理模式強(qiáng)調(diào)多中心治理,以供給公共服務(wù)為主要職能,代表著社會(huì)治理的新趨勢(shì)。社會(huì)組織革新了社會(huì)治理的理念、主體、功能、機(jī)制,推動(dòng)社會(huì)治理進(jìn)入新常態(tài)。

1.1　社會(huì)組織參與催生了多中心治理模式

社會(huì)組織能夠充分發(fā)揮介于政府與市場(chǎng)之間的橋梁作用,有利于形成政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的合作平臺(tái)。社會(huì)組織通過(guò)承接政府或企事業(yè)單位的委托事項(xiàng),與政府或企事業(yè)單位建立合作關(guān)系,實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)共同治理,優(yōu)化社會(huì)治理和公共服務(wù)。此外,不管是公益性社會(huì)組織還是互益性社會(huì)組織,都具備自愿服務(wù)的功能,能夠發(fā)揮整合社會(huì)資源、激發(fā)社會(huì)活力的作用,采取自治、互助、自愿等方式最大限度地滿足大眾的需要。因此,社會(huì)組織作為一種公共事務(wù)的治理機(jī)構(gòu),能夠推動(dòng)社會(huì)治理由傳統(tǒng)單一型管理到多元互動(dòng)治理轉(zhuǎn)變,極大地促進(jìn)多中心治理模式的形成。

1.2　社會(huì)組織促進(jìn)社會(huì)治理職能由權(quán)力管制轉(zhuǎn)向公共服務(wù)

由管理型治理向服務(wù)型治理轉(zhuǎn)變有賴于社會(huì)組織的廣泛參與。社會(huì)組織的功能性質(zhì)決定了它以促進(jìn)社會(huì)公益或共益為宗旨目標(biāo),通過(guò)各種方式吸納社會(huì)資源,為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。社會(huì)組織提供的公共服務(wù)具有種類多樣化、內(nèi)容個(gè)性化、方式靈活度高和需求回應(yīng)性強(qiáng)等特點(diǎn),有效地增加公共服務(wù)的社會(huì)資源,彌補(bǔ)政府資源不足。此外,社會(huì)組織本身具有非政府性,作為獨(dú)立于政府公權(quán)力的機(jī)構(gòu),能夠?qū)φ畽?quán)力職能起到監(jiān)督制約作用,故而有利于政府權(quán)力保持公共性的本質(zhì),有助于服務(wù)型政府的形成。

1.3　社會(huì)組織促進(jìn)社會(huì)治理價(jià)值理念從“維穩(wěn)為本”轉(zhuǎn)向“維權(quán)為本”

黨的社會(huì)治理新思維是要在保障人民群眾的權(quán)利的前提下,促使矛盾化解,保障社會(huì)公正與社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)治理“新常態(tài)”要求重構(gòu)維穩(wěn)與維權(quán)的關(guān)系,強(qiáng)調(diào)維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ),維穩(wěn)的實(shí)質(zhì)是維權(quán)。首先,強(qiáng)調(diào)維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ),實(shí)質(zhì)上就是由以強(qiáng)制力維穩(wěn)轉(zhuǎn)變到依法維穩(wěn),由“治民”轉(zhuǎn)變到“治權(quán)”。社會(huì)組織是監(jiān)督政府權(quán)力的重要社會(huì)力量,有助于克服官僚主義和效率低下的弊病,促使政府履行依法治理的職責(zé)。其次,強(qiáng)調(diào)維權(quán)與維穩(wěn)的一致性,兼顧人民權(quán)利與社會(huì)秩序。社會(huì)組織具有公共性與社會(huì)性的特征,能夠有效整合民眾個(gè)體化的利益訴求、暢通民眾利益表達(dá)渠道、使民眾“再組織化”,從而實(shí)現(xiàn)民眾維權(quán)行為的理性化、有序化。此外,社會(huì)組織具有貼近群眾、靈活運(yùn)轉(zhuǎn)的優(yōu)勢(shì),能夠有效協(xié)調(diào)利益沖突、化解社會(huì)矛盾,扮演保障弱勢(shì)群體權(quán)益、彌合社會(huì)分歧的角色。

1.4　社會(huì)組織有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理方式“柔性”化

社會(huì)治理可以憑借法律規(guī)范、紀(jì)律約束、權(quán)力控制等“剛性”手段,也可以依據(jù)道德感召、輿論引導(dǎo)、對(duì)話協(xié)商、信念教育等“柔性”方式。社會(huì)組織的崛起打破了治理主體間傳統(tǒng)的強(qiáng)制與被強(qiáng)制、服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系格局,使平等、包容、雙向的關(guān)系得以逐漸形成。此外,社會(huì)組織是社會(huì)性結(jié)構(gòu),為多元主體合作與交流提供平臺(tái),為多樣化利益訴求提供了調(diào)整、溝通、表達(dá)、理解的渠道,從而協(xié)調(diào)多元利益分歧,整合碎片化的文化價(jià)值觀、凝聚社會(huì)治理共識(shí),為柔性治理奠定文化基礎(chǔ)。

社會(huì)組織具備推動(dòng)社會(huì)治理“新常態(tài)”形成的邏輯合理性與正當(dāng)性,因?yàn)樯鐣?huì)組織相對(duì)于政府或企業(yè),具有獨(dú)特的功能結(jié)構(gòu)與組織形態(tài)優(yōu)勢(shì)。社會(huì)組織若要充分發(fā)揮治理社會(huì)公共事務(wù)的功能,需要具備兩個(gè)基本前提：獨(dú)立性與自治性。社會(huì)組織的獨(dú)立性與自治性特征的基本內(nèi)涵有著巨大差異[2]。一方面,獨(dú)立性是指社會(huì)組織在社會(huì)治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)中具有獨(dú)立的主體資格與權(quán)利。獨(dú)立性與社會(huì)組織外在的物質(zhì)與制度條件密切相關(guān)。國(guó)家或政府對(duì)社會(huì)組織的權(quán)力是否超越了傳統(tǒng)意義上各部門間的邊界,關(guān)系到社會(huì)組織的獨(dú)立程度。另一方面,社會(huì)組織的自治性著重是指社會(huì)組織可以按照自己的目標(biāo)來(lái)行事,能夠自行確定運(yùn)作機(jī)制和目標(biāo)設(shè)定,實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)。

2　獨(dú)立性與自治性：社會(huì)組織參與社會(huì)治理的困境

社會(huì)組織的獨(dú)立性與自治性存在諸多制度性障礙,這些制度包括正式制度與非正式制度。它們制約著社會(huì)組織參與建構(gòu)社會(huì)治理“新常態(tài)”。

2.1　社會(huì)組織獨(dú)立性缺失的制度表現(xiàn)

現(xiàn)行的社會(huì)組織管理制度行政化傾向嚴(yán)重,行政權(quán)力過(guò)度干預(yù)社會(huì)組織獨(dú)立運(yùn)行。我國(guó)一系列行政法規(guī)把登記注冊(cè)制度作為社會(huì)組織獲得開展業(yè)務(wù)活動(dòng)資格的最主要制度形式?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(1998)和《基金會(huì)管理辦法》(1998)規(guī)定社會(huì)團(tuán)體和基金會(huì)只有在民政部門登記才能獲得社會(huì)團(tuán)體法人資格?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998)規(guī)定民辦非企業(yè)單位在民政部門登記后,可以獲得法人、合伙或者個(gè)體行為主體資格。這些管理制度體現(xiàn)了“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、非競(jìng)爭(zhēng)性”等原則,具有門檻高、手續(xù)復(fù)雜、程序嚴(yán)格、行政管制強(qiáng)的特征。它們奠定了政府對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行“分類治理”的基礎(chǔ),對(duì)社會(huì)組織采取“分類控制”“嵌入型治理”“行政吸納服務(wù)”等治理模式[3]。

在現(xiàn)行的管理制度下,社會(huì)組織的獨(dú)立性難以保障。首先,一些社會(huì)組織由于滿足不了注冊(cè)登記要求,故以企業(yè)名義在工商注冊(cè),甚至以不登記的方式變相存在,因而難以獲得參與社會(huì)治理的合法地位與合法權(quán)利。其次,政府通過(guò)人事任命、控制財(cái)務(wù)、干涉內(nèi)部運(yùn)行,強(qiáng)化了對(duì)社會(huì)組織的支配。社會(huì)組織的法律地位、組織機(jī)構(gòu)、行為方式、功能作用都帶有很強(qiáng)的政府管制色彩,政府“嵌入”社會(huì)組織之中。再次,在以政府邏輯為主導(dǎo)的制度下,社會(huì)組織的資源結(jié)構(gòu)也受制于政府。資源與制度影響著社會(huì)組織的行為取向,許多社會(huì)組織主要借助現(xiàn)有的政治體制或政治聯(lián)系進(jìn)行強(qiáng)有力的社會(huì)動(dòng)員。社會(huì)組織依賴政府扶持手段形成的另一個(gè)后果是,政府與社會(huì)組織的合作帶有明顯的“政府選擇”性質(zhì),行政手段運(yùn)用較多,而市場(chǎng)機(jī)制或公益機(jī)制使用較少。當(dāng)前,政府賦予了社會(huì)組織的自主性,使之獲得參與社會(huì)公共事務(wù)的制度空間與組織資源,形成了“賦權(quán)下的自主性”的機(jī)制。然而,政府的“雙重管理制度”并未根本改變,政府治理機(jī)制的變化只是原有制度的擴(kuò)容或升級(jí)。由于管理制度行政的色彩濃郁,限制了社會(huì)組織的自愿性、非政府性與非營(yíng)利性的角色定位,社會(huì)組織處于依附地位,難以獲得獨(dú)立性。

2.2　社會(huì)組織自治性缺失的制度表現(xiàn)

第一,社會(huì)組織缺少規(guī)范有序的內(nèi)部治理制度和運(yùn)行機(jī)制,限制了自我管理的能力。多數(shù)社會(huì)組織缺乏科學(xué)民主的決策機(jī)制,決策權(quán)落入少數(shù)人手中,理事會(huì)形同虛設(shè)。此外,社會(huì)組織以追求公益為宗旨目標(biāo),其資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是一種“公益產(chǎn)權(quán)”[4]115-124。這要求社會(huì)組織對(duì)資產(chǎn)的管理與經(jīng)營(yíng)權(quán)只能在授權(quán)范圍內(nèi)行使,通過(guò)社會(huì)監(jiān)督機(jī)制保障其運(yùn)行的公開透明,從而實(shí)現(xiàn)其公益性宗旨。目前,社會(huì)組織的財(cái)務(wù)、活動(dòng)、管理等方面的信息公開制度還未建立起來(lái)。一些社會(huì)組織沒有規(guī)范的財(cái)務(wù)制度、審計(jì)制度、人事制度。據(jù)2015年3月15日發(fā)布的《2014年度中國(guó)民間公益透明榜單》數(shù)據(jù),民間公益透明度平均值是27.87,反映了民間公益透明度整體較低的現(xiàn)實(shí)。財(cái)務(wù)不透明、審計(jì)流于形式導(dǎo)致了社會(huì)組織的貪污腐敗、人員變動(dòng)頻繁、信用低下等弊病。

第二,公信力缺失限制了社會(huì)組織的自治性。一些民間社會(huì)生活中的習(xí)慣、道德、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則形成了對(duì)社會(huì)組織的行為有著約束力的非正式制度。社會(huì)信任是非正式制度的重要內(nèi)容之一。由于中國(guó)傳統(tǒng)熟人社會(huì)的瓦解,人們對(duì)社會(huì)信用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)逐漸由熟人親情取向轉(zhuǎn)變?yōu)槔嫒∠?。在理性選擇的基礎(chǔ)之上,社會(huì)組織在社會(huì)治理中的能力、績(jī)效、效率等與利益獲取相關(guān)的要素成為影響人們可信度評(píng)價(jià)的關(guān)鍵。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中,社會(huì)組織違背公益宗旨、商業(yè)化、腐敗化等行為降低了社會(huì)組織的社會(huì)治理績(jī)效,致使公眾難以對(duì)社會(huì)組織報(bào)以較高的信任與支持。

公信力的缺失進(jìn)而削弱了社會(huì)組織的自治能力。一是降低了社會(huì)組織的資源汲取能力與社會(huì)動(dòng)員能力,成為社會(huì)組織發(fā)揮功能作用的重要障礙。例如,2011年以“郭美美事件”為導(dǎo)火線的一系列慈善丑聞削弱了慈善組織吸納公益資源開展公共服務(wù)的能力。二是對(duì)政府與社會(huì)組織之間建立合作互動(dòng)關(guān)系造成不良影響。帕特南強(qiáng)調(diào)：“在一個(gè)共同體中,信任水平越高,合作的可能性就越大;與此相隨,合作本身也帶來(lái)信任,盡管合作所需要的信任并不是盲目的,并且信任意味著對(duì)獨(dú)立行動(dòng)者之行為有預(yù)測(cè)。”[5]200公信力的大小直接影響到合作共治的可能性與程度,也影響到政府對(duì)社會(huì)組織自治地位認(rèn)同程度。

第三,政府的支持性政策過(guò)度介入社會(huì)組織內(nèi)部自治。從我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展實(shí)際情況來(lái)看,社會(huì)組織通過(guò)個(gè)人捐款、服務(wù)性收費(fèi)等方式獲取資源的能力十分有限,因而政府部門在資金、人才與設(shè)施方面的扶植與支持對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展起著重大的作用。由于市場(chǎng)機(jī)制匱乏,政府對(duì)社會(huì)組織主要采取直接撥款的方式,而較少運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、稅收、法律等間接性調(diào)控手段。通過(guò)直接扶持與政策傾斜,政府自上而下建立了一系列樞紐型、支持型社會(huì)組織,并借助這些社會(huì)組織的公共資源開展社會(huì)治理。政府通過(guò)資源配置的方式嵌入到社會(huì)組織之中,形成了兩者“嵌入式”的合作模式。社會(huì)組織很難發(fā)揮社會(huì)性、市場(chǎng)性的優(yōu)勢(shì),進(jìn)而降低了自主性程度。

3　法治與自治：社會(huì)組織推進(jìn)社會(huì)治理“新常態(tài)”實(shí)現(xiàn)路徑的二維特征

3.1　運(yùn)用法治明確政府權(quán)力邊界,確保社會(huì)組織的獨(dú)立性

法治是重塑政府與社會(huì)組織關(guān)系的必要手段。社會(huì)治理是運(yùn)用政治權(quán)威或行政權(quán)力,維持社會(huì)秩序的過(guò)程。俞可平指出：“治理一詞的基本涵義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序,滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng),以最大限度地增進(jìn)公共利益。”[6]5因而,社會(huì)治理秩序本質(zhì)上表示一種權(quán)力關(guān)系。塑造社會(huì)組織在社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中角色的關(guān)鍵是重構(gòu)政府與社會(huì)組織之間的權(quán)力關(guān)系。在人類的歷史經(jīng)驗(yàn)中,限制權(quán)力的手段主要有兩種：制度與道德。道德方式倚重于治者的品德與自覺性,難免陷入人治的深淵。法治的基礎(chǔ)是法律制度與規(guī)則,因而相對(duì)于權(quán)力與道德,更具規(guī)則性、制度性與穩(wěn)定性。法治的基本功能就是限權(quán),能夠?qū)ι鐣?huì)治理結(jié)構(gòu)中政府的權(quán)力加以限制、規(guī)范和管理。只有在法治的框架下,政府才能在擔(dān)負(fù)維持秩序之責(zé)以外,保障社會(huì)組織的獨(dú)立地位。

社會(huì)組織的主體權(quán)利是社會(huì)組織獲得獨(dú)立性的基礎(chǔ),法治則是社會(huì)組織獲得主體權(quán)利的基本保障。首先,法治保證了社會(huì)組織參與社會(huì)治理的主體資格。我國(guó)憲法明確規(guī)定了公民的結(jié)社權(quán)、參與權(quán)與利益表達(dá)權(quán),提供了社會(huì)組織獨(dú)立參與社會(huì)治理的權(quán)利基礎(chǔ)。但是,我國(guó)現(xiàn)行法律在保障社會(huì)組織主體權(quán)利方面的缺位限制了社會(huì)組織的獨(dú)立地位。比如現(xiàn)行的法人分類難以涵蓋所有的社會(huì)組織,基金會(huì)就不能歸類為社會(huì)團(tuán)體法人;《民法通則》難以獨(dú)立規(guī)范社會(huì)組織。目前,理論界對(duì)社會(huì)組織基本法的制定工作討論熱烈,這有助于推動(dòng)有關(guān)社會(huì)組織管理從行政法規(guī)治理轉(zhuǎn)變到真正的“法治”[7]。其次,法治有利于建立透明、穩(wěn)定的參與程序。眾所周知,程序先于權(quán)利,程序是社會(huì)組織主體權(quán)利的保障。在實(shí)踐中,社會(huì)組織參與社會(huì)公共事務(wù)管理受制于政府的職權(quán),缺少透明性、可操作性的程序。如在政府購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中,行政手段使用較多,而市場(chǎng)機(jī)制或公益機(jī)制使用較少,總體上缺少公開透明的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制[8]。又如在政策參與實(shí)踐中,只有社會(huì)組織與政府達(dá)成“利益契合”,政府才采取支持手段,促使社會(huì)組織正式地參與政策的制定與實(shí)施[9]?！爸仃P(guān)系、輕程序”往往伴隨著政府“暗箱操作”的不良行為。官辦社會(huì)組織本身作為政府機(jī)構(gòu)改革的產(chǎn)物,與政府有良好的合作關(guān)系,這樣的身份有利于其政策參與作用的發(fā)揮。但草根組織興起于民間,與政府的關(guān)系淡薄,難以獲得政府扶持。總之,程序與規(guī)則的缺失可能致使獨(dú)立性弱的社會(huì)組織難以深入地參與到社會(huì)治理之中。應(yīng)通過(guò)法治重構(gòu)程序與規(guī)則,使政府行使職權(quán)遵守法定的正當(dāng)程序,進(jìn)而給予獨(dú)立性強(qiáng)的社會(huì)組織參與社會(huì)治理的平等機(jī)會(huì)。

3.2　法治影響社會(huì)組織自治權(quán)的形成與行使

首先,法律授權(quán)是自治權(quán)的來(lái)源之一。社會(huì)組織具有非政府性,并非處于行政主體的地位,其自治權(quán)不同于公權(quán)。同時(shí),社會(huì)組織對(duì)其成員具有管理權(quán)限,因此其自治權(quán)也不同于私權(quán)。社會(huì)組織自治權(quán)的來(lái)源有三種途徑：法律授權(quán)、政府委托以及內(nèi)部成員以契約方式的私權(quán)讓渡。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展,是國(guó)家放權(quán)、法律賦權(quán)的結(jié)果。國(guó)家放權(quán)使社會(huì)組織獲得自治權(quán),法律則使之以法制形式確立起來(lái)。比如在決策方面,2004年《基金會(huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定基金會(huì)理事會(huì)是決策機(jī)構(gòu),其成員控制在5～25人之間,基金會(huì)的名譽(yù)理事不參與決策。在公共服務(wù)方面,2014年通過(guò)的《環(huán)保法》規(guī)定對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài),損害社會(huì)公共利益的行為,符合條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟。

其次,法治是規(guī)范自治權(quán)的基本原則。社會(huì)組織的自治章程難以代表成員真實(shí)意圖,理事會(huì)難以管理組織人事、財(cái)務(wù)與運(yùn)行,進(jìn)而導(dǎo)致自治權(quán)濫用[10]。問(wèn)題的核心是法人治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部權(quán)力分配不合理、權(quán)責(zé)不明。一是監(jiān)督機(jī)制缺失致使社會(huì)組織缺少自律。如《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》沒有明確是否設(shè)立監(jiān)事會(huì),監(jiān)事會(huì)監(jiān)督不力,捐贈(zèng)人的權(quán)利難以得到保障。又如我國(guó)基金會(huì)的治理結(jié)構(gòu)采用的是“理事會(huì)—監(jiān)事會(huì)”二元結(jié)構(gòu),試圖形成兩者相互制衡的格局。由于法律未具體規(guī)定監(jiān)事會(huì)產(chǎn)生的途徑、人數(shù)、以及禁止官員兼任監(jiān)事,從而導(dǎo)致監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)[11]。二是決策機(jī)制不民主,形成“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象,即管理層侵害成員利益。自律與他律是解決自治權(quán)濫用問(wèn)題的兩種思路。自律機(jī)制強(qiáng)調(diào)通過(guò)社會(huì)組織內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督。與之對(duì)應(yīng),他律機(jī)制則強(qiáng)調(diào)外部約束,包括行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、司法監(jiān)督等。法治是建立自律機(jī)制與他律機(jī)制所要遵循的基本原則。這體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是法律是關(guān)于權(quán)利義務(wù)的規(guī)定,立法是確定社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中決策、執(zhí)行與監(jiān)督“三位一體”,明確各組成機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)關(guān)系的最佳途徑。二是司法監(jiān)督是對(duì)社會(huì)組織自治最有效的監(jiān)督機(jī)制。行政監(jiān)督通過(guò)審批、登記管理等方式進(jìn)行監(jiān)督,若無(wú)法治保障容易重回政府管控社會(huì)組織的老路。司法監(jiān)督則采取司法救濟(jì)的方式,與內(nèi)部救濟(jì)與行政救濟(jì)相比,更具公正性、嚴(yán)格性的特征[12]。比較而言,司法權(quán)是國(guó)家權(quán)力中介入自治領(lǐng)域危險(xiǎn)性最小的權(quán)力。因?yàn)樗窍麡O性權(quán)力,權(quán)力啟動(dòng)程序由利益相關(guān)人自治,且司法權(quán)運(yùn)作的程序最為公正和公開[13]156。

3.3　自治是提升社會(huì)組織治理能力的保障

社會(huì)組織在我國(guó)具有很強(qiáng)的功能意義,被認(rèn)為是獨(dú)立于政府、企業(yè)發(fā)揮公共治理作用的第三部門。社會(huì)組織的角色定位、功能作用和宗旨目標(biāo)要求社會(huì)組織不能建立類似政府的官僚體制,也不能建立類似企業(yè)的利潤(rùn)分配機(jī)制,而是要實(shí)行自主決策、自主管理。自治是提升社會(huì)組織治理能力的前提條件與保障。就能力內(nèi)容而言,溫洛克民間組織開發(fā)項(xiàng)目總結(jié)了社會(huì)組織的四個(gè)能力指標(biāo)：使命、愿景與戰(zhàn)略規(guī)劃能力,治理結(jié)構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)能力,行政及財(cái)務(wù)管理能力,人力資源管理能力[14]4。從這些能力指標(biāo)來(lái)看,社會(huì)組織能力涉及內(nèi)部治理與外部治理。內(nèi)部治理能力的內(nèi)容涉及對(duì)組織人、財(cái)、物管理。外部治理能力的內(nèi)容主要是：組織獲取資源,提升公共形象,與政府、企業(yè)以及民眾之間建立良好合作關(guān)系?？傮w來(lái)看,自治影響著社會(huì)組織內(nèi)外治理能力的制度、資源與文化要素。

第一,自治是建立社會(huì)組織內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)的基本原則。法人治理結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行狀態(tài)是影響社會(huì)組織自治能力的制度環(huán)境。自治原則是建立科學(xué)合理的組織制度與治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)性原則。理事會(huì)制度等法人制度就是強(qiáng)調(diào)責(zé)任制與獨(dú)立自主。社會(huì)組織內(nèi)部的財(cái)務(wù)制度、監(jiān)督制度等都要以自治為指導(dǎo),防止政府行政權(quán)的干預(yù)。只有以自治為基礎(chǔ),社會(huì)組織才能建立決策機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、相互制約的法人治理結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的決策民主化、能力專業(yè)化、信息公開化、人才結(jié)構(gòu)合理化。

第二,自治增強(qiáng)社會(huì)組織汲取資源的能力。決策個(gè)人化、缺乏監(jiān)督機(jī)制、信息不透明、財(cái)務(wù)管理不規(guī)范、專業(yè)化人才欠缺等內(nèi)部治理機(jī)制缺陷,直接導(dǎo)致了社會(huì)組織自身“造血”功能不足,從而限制了社會(huì)組織的資源供給能力,使之主要依賴外部的政府行政性支持資源。根據(jù)調(diào)查,王名認(rèn)為政府是社區(qū)社會(huì)組織主要的資金來(lái)源,而服務(wù)性收費(fèi)、會(huì)費(fèi)和捐贈(zèng)所占的比例不到10%[15]183。在自治機(jī)制作用下,社會(huì)組織可以獲得內(nèi)部人、財(cái)、物的自主權(quán),理事會(huì)根據(jù)社會(huì)需求作出決策、公開信息、控制服務(wù)成本,從而提升內(nèi)部運(yùn)作能力,依靠自身提供的公共服務(wù)和產(chǎn)品,從市場(chǎng)、社會(huì)中廣泛汲取資源。

第三,自治拓展了社會(huì)組織的社會(huì)資本。自治機(jī)制使社會(huì)組織成為社會(huì)資本積極創(chuàng)造者。一是社會(huì)組織自治促進(jìn)各種社會(huì)主體之間關(guān)系的組織化、網(wǎng)絡(luò)化與制度化。民眾組建各文體類、志愿類等社會(huì)組織,借助社會(huì)組織自治功能展開自我服務(wù)、利益訴求與政治參與,從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的再組織化。同時(shí),自治性意味著社會(huì)組織內(nèi)部實(shí)行民主化、平等化管理。這有利于各類社會(huì)主體以社會(huì)組織為紐帶建立橫向的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò),從而彌補(bǔ)了以依附為特征的縱向社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的不足,促進(jìn)社會(huì)主體之間更加頻繁與緊密的交往,實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體充分動(dòng)員,增加社會(huì)組織的社會(huì)資本。二是自治機(jī)制能夠克服“志愿失靈”,促進(jìn)社會(huì)組織養(yǎng)成志愿精神。社會(huì)組織喪失自愿精神與公益使命既是失德之舉,也動(dòng)搖了社會(huì)信任的根基。只有社會(huì)組織具有獨(dú)立自主的決策機(jī)制,才能規(guī)避過(guò)度政治化或市場(chǎng)化造成的風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)而能夠運(yùn)用社會(huì)資源,有效履行滿足了社會(huì)需求的責(zé)任,從而增強(qiáng)公信力和培育社會(huì)資本。

總而言之,推進(jìn)社會(huì)組織參與建構(gòu)社會(huì)治理“新常態(tài)”要以法治化與自治化為基本路徑。法治化的本質(zhì)是限制政府權(quán)力,使社會(huì)組織獲得獨(dú)立性與合法地位,特別是政治上的獨(dú)立性。法治的賦權(quán)與規(guī)范功能,也保障了社會(huì)組織的自治權(quán)與自治效力。自治化則意味著社會(huì)組織獲得自治權(quán)能,從而提升了社會(huì)組織在治理中的能動(dòng)性。法治化調(diào)節(jié)社會(huì)治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系,自治化則塑造了社會(huì)組織主體能動(dòng)性。只有法治才能真正限制政府權(quán)力,而法治的目標(biāo)是圍繞著社會(huì)組織自治的目標(biāo)展開的。在社會(huì)組織參與社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)中,法治與自治共同調(diào)節(jié)權(quán)力與權(quán)利關(guān)系,缺一不可。缺少法治會(huì)導(dǎo)致合法性危機(jī),缺少自治則陷入有效性困境,如此,就形成了社會(huì)組織推進(jìn)社會(huì)治理“新常態(tài)”實(shí)現(xiàn)路徑的不可分割、統(tǒng)一的二維特征。

4　結(jié)語(yǔ)

在政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)體制變革的背景下,社會(huì)組織作為一種新興的公共治理結(jié)構(gòu),對(duì)建構(gòu)社會(huì)治理“新常態(tài)”具有重大的功能意義。獨(dú)立性與自治性分別對(duì)應(yīng)于社會(huì)組織的外部治理與內(nèi)部治理,共同構(gòu)成其完整的主體性特征。我們認(rèn)為應(yīng)該對(duì)兩者予以區(qū)別對(duì)待,并且堅(jiān)持兩者一體建設(shè),不可偏廢。獨(dú)立性的核心是重新定位政社關(guān)系,確立政府權(quán)力邊界,聚焦于行政管理體制;自治性的核心則是完善社會(huì)組織內(nèi)部自治體制與能力,聚焦于結(jié)社權(quán)與自治權(quán)。行政管理體制變革的重點(diǎn)是改革社會(huì)組織管理制度,完善結(jié)社權(quán)與自治權(quán)的著力點(diǎn)是建立現(xiàn)代社會(huì)組織體制。由此可見,完善社會(huì)組織參與社會(huì)治理既是一個(gè)公共治理問(wèn)題,也是一個(gè)社會(huì)建設(shè)問(wèn)題。我們長(zhǎng)期以來(lái)的思路是改革行政管理體制,約束政府不適當(dāng)?shù)男姓芾頇?quán)。這種觀念側(cè)重于政府公共治理創(chuàng)新,而忽視了以社會(huì)組織為中心的社會(huì)建設(shè)。未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)是要增強(qiáng)社會(huì)自治能力,重構(gòu)社會(huì)組織自治秩序,完善社會(huì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)制度、人事制度。我們認(rèn)為在新的發(fā)展形勢(shì)下,要發(fā)揮社會(huì)組織參與社會(huì)治理的功能作用,就是要共同推進(jìn)行政改革與社會(huì)建設(shè),把政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)體制創(chuàng)新與社會(huì)組織治理結(jié)合起來(lái)。

在社會(huì)組織參與社會(huì)治理過(guò)程中,獨(dú)立性與自治性所表現(xiàn)出來(lái)的目標(biāo)指向是不同的。獨(dú)立性指向社會(huì)共同體對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)治理資格與權(quán)力的認(rèn)同,強(qiáng)調(diào)的是合法性問(wèn)題。自治性指向社會(huì)組織參與社會(huì)治理的能力與效果,強(qiáng)調(diào)的是有效性問(wèn)題。從這個(gè)角度來(lái)看,法治與自治的二維路徑是社會(huì)組織參與社會(huì)治理合法性與有效性的二元邏輯互動(dòng)的結(jié)果。因此,法治與自治契合了社會(huì)治理“新常態(tài)”的價(jià)值取向,即走向法治化與善治。建立“依法自治的社會(huì)組織體制”是中國(guó)亟待解決的重要課題。踐行“依法自治”理念若僅把法治運(yùn)用于自治問(wèn)題,則是單方面地關(guān)注了有效性,因此要把法治貫穿于建立新型政社關(guān)系、明確權(quán)責(zé)關(guān)系之中,實(shí)現(xiàn)政府依法治理和社會(huì)組織依法自治有機(jī)統(tǒng)一。

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