歷史制度主義視域下的國家治理體系現(xiàn)代化

陳平

[摘 要]國家治理體系現(xiàn)代化是黨和國家經(jīng)過歷時性的經(jīng)驗總結(jié)與共時性的優(yōu)劣對比而提出的現(xiàn)代化綱領(lǐng)，豐富了我國現(xiàn)代化內(nèi)涵，推進國家治理體系現(xiàn)代化是新時期全面深化改革階段提出的現(xiàn)代化目標。“雙重陷阱”的外部威脅與國家建構(gòu)的內(nèi)生動力是提出國家治理體系現(xiàn)代化的現(xiàn)實基礎(chǔ)；黨內(nèi)精英與公共理性的推動是實現(xiàn)國家管理到治理理念轉(zhuǎn)型的核心動力；新型政治文明觀念與先進治理理念是提出國家治理體系的價值標桿。

[關(guān)鍵詞]管理；治理；國家治理體系；合理性；

[中圖分類號]D60 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2015）03-0019-06

黨的十八屆三中全會提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標，正式將國家治理體系與治理能力納入到國家現(xiàn)代化的綱領(lǐng)性文件中，豐富了我國的現(xiàn)代化內(nèi)涵，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義道路的必然要求。“國家治理體系與治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中表現(xiàn)”[1]，高超治理能力的發(fā)揮需要完善的國家治理體系作為載體，“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度”[2]。制度具有根本性、全局性、長期性以及穩(wěn)定性，國家治理體系現(xiàn)代化是面對復(fù)雜國際形勢與國內(nèi)壓力的綜合作用下提出的國家現(xiàn)代化綱領(lǐng)，是從制度層面提出的現(xiàn)代化目標。推進國家治理體系的合理性分析是貫徹和實現(xiàn)全面深化改革總體目標的前提。歷史制度主義以比較與歷史的視野，提出了“外部壓力—內(nèi)部動力—精英推動—觀念引導(dǎo)”的分析框架，對于歷時性地比較國家治理體系與傳統(tǒng)管理模式，以及探求國家治理的合法性具有重大解釋力。

一、國家治理現(xiàn)代化之外部挑戰(zhàn)

黨的十八屆三中全會提出“頂層設(shè)計與摸著石頭過河”相結(jié)合，國家治理體系作為一系列制度的集合，是國家頂層設(shè)計的結(jié)果，復(fù)雜的全球化進程與宏大的全球視野是進行頂層設(shè)計所依賴的外部因素。全球化的現(xiàn)代化進程曾經(jīng)帶來“國家的終結(jié)”的假象，民族國家作為人類自我設(shè)計的組織生存單位，一直是推進全球化的主力，但隨著上世紀70年代的資本、技術(shù)、組織因素的跨國流動，隨之出現(xiàn)的跨國性問題已經(jīng)超出單個民族國家解決的范圍，民族國家的合理性開始受到質(zhì)疑，“國家的終結(jié)”甚囂塵上，但在實際的國家運作中，全球化問題反而激發(fā)了國家在管理和治理方面作出一系列戰(zhàn)略性應(yīng)對，產(chǎn)生了“積極主義的國家”[3]，政府的權(quán)力并非減弱了而是增強了。在全球化的背景下，國家的地位與重要性日益凸顯出來，國家仍然是解決公共問題的核心，盡管存在多種具有跨國特征的組織，但國家權(quán)力依舊是解決各種內(nèi)部各種裁決、爭端的合法性力量，也是諸多跨國公司在國內(nèi)解決非市場問題的求助力量。國家在自由主義思潮主導(dǎo)下，放下諸多管制與權(quán)力，給予資本更多自由，卻也擔(dān)負起更多的社會功能。同時，在全球化交往的過程中，國家的主體意識日益明確，在全球中的地位與能力更加清晰，追求更加有利的國際環(huán)境，提升國家在全球化環(huán)境中的行動能力，是各國在推動國家發(fā)展過程中日益明確的目標。

迥異于西方的“治理”理念，我們國家治理體系具有獨特的中國含義，特指黨領(lǐng)導(dǎo)下的一套緊密相連相互協(xié)調(diào)的管理國家的制度體系。黨的十八屆三中全會聚焦于“使各方面制度更加成熟更加定型”。對制度的強調(diào)是國家領(lǐng)導(dǎo)人在新時期管理國家觀念的重大轉(zhuǎn)變，鄧小平認為“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”，“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”制度化的程度在民族國家的建?gòu)過程中發(fā)揮著重要作用。不同于西班牙與葡萄牙的暴力掠奪方式，12世紀的荷蘭因為鯡魚貿(mào)易，逐漸成為歐洲的重要貿(mào)易國，通過造船技術(shù)的改進與追逐財富的熱情，荷蘭一度雄霸歐洲商業(yè)，50年的光景將荷蘭打回原形，原因是荷蘭人崇尚全民皆商，絲毫不熱忱國家制度建設(shè)，大量移民的涌入、社會財富的分化、產(chǎn)業(yè)的畸形發(fā)展、政治中心軟弱，背后原因是權(quán)力安排不合理，國家總體設(shè)計缺席以及不穩(wěn)定的合作機制等導(dǎo)致荷蘭無法成為潮流中的現(xiàn)代國家，英國從荷蘭手中獲得歐洲貿(mào)易中心地地位，很大程度源于其先進的制度架構(gòu)，這種制度變遷也讓英國付出了五六個世紀的代價。因此對于現(xiàn)代后發(fā)展中國家來說，尤其中國，荷蘭那種片面的國家財富的積累模式最具吸引力，任建濤稱之為“荷蘭誘惑”[4]。國家治理體系的提出正是對改革開放以來過于倚重經(jīng)濟發(fā)展帶來的合法性效應(yīng)而忽視制度建構(gòu)的糾正，同時制度建構(gòu)也要防止“蘇聯(lián)幻想”，蘇聯(lián)的崛起依靠具有煽動性與誘惑力的意識形態(tài)，依靠國家暴力的強力推行與集權(quán)，以“短、平、快”的方式進行國家現(xiàn)代化，忽視國家基本的制度架構(gòu)，不計發(fā)展基礎(chǔ)與處境，硬性地追求后發(fā)先至的發(fā)展幻覺，最終只會導(dǎo)致一個貌似強大的超級大國出人意料地轟然倒塌。國家治理體系所追求的“五位一體”的現(xiàn)代化目標中，更加注重政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)與社會的和諧統(tǒng)一與有機融合，是對蘇聯(lián)激進發(fā)展模式的超越。在我國的現(xiàn)代化進程中，盡管初期已經(jīng)認識到斯大林破壞社會主義法治所造成的災(zāi)難，由于沒有解決領(lǐng)導(dǎo)制度與組織制度上的問題，仍然導(dǎo)致文革十年浩劫，因此說“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”。

國家治理體系的提出與當(dāng)前復(fù)雜的國際環(huán)境是分不開的。古希臘歷史學(xué)家修昔底德（Thucydides）在研究斯巴達與雅典戰(zhàn)爭的原因時，認為“使得戰(zhàn)爭無可避免的原因是雅典日益壯大的力量，還有這種力量在斯巴達造成的恐懼”[5]，阿里遜（Graham Allison）將其稱為國家關(guān)系的鐵律，即“修昔底德陷阱”，崛起中的大國不可避免地挑戰(zhàn)既有強國，最終走向戰(zhàn)爭的歷史性“鐵律”。改革開放以來的中國，在經(jīng)濟方面取得舉世矚目的成就，國際地位不斷提升，因而西方國家不時傳來“中國威脅論”，西方社會試圖通過這種輿論減緩中國的發(fā)展速度或在國際舞臺中孤立中國。