在城鎮(zhèn)化大背景下開創(chuàng)具有上海特色的農(nóng)村道路交通安全工作新局面

上海市公安局交通警察總隊課題組

（上海市公安局交通警察總隊， 上海 200070）

在城鎮(zhèn)化大背景下開創(chuàng)具有上海特色的農(nóng)村道路交通安全工作新局面

上海市公安局交通警察總隊課題組

（上海市公安局交通警察總隊， 上海 200070）

摘要：近年來，上海農(nóng)村道路交通安全工作取得了長足進步，對提升全市道路交通安全工作總體水平具有重要意義。然而，隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化進程也隨之加快，與之相應(yīng)的農(nóng)村地區(qū)的道路交通也在飛速發(fā)展，特別是作為改革開放排頭兵的上海，機動車、駕駛?cè)吮Ｓ辛垦该驮鲩L，使人、車、路、環(huán)境等要素間的矛盾進一步加劇。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中，如何進一步夯實基礎(chǔ)，建立健全機制，做好道路交通安全管理工作，已成為當前安機關(guān)交通管理部門面臨的一項重要課題。

關(guān)鍵詞：上海；城鎮(zhèn)化；農(nóng)村；道路交通安全

2014年5月，公安部交通管理局在廣西召開了全國農(nóng)村道路交通安全工作會議。公安部交通管理局領(lǐng)導(dǎo)從把握規(guī)律、健全體制、完善機制、夯實基礎(chǔ)、改革創(chuàng)新等方面，提出了許多農(nóng)村交通安全管理的新思路、新方法、新舉措。會后，全國各地掀起了分析農(nóng)村道路交通安全形勢和問題，謀劃進一步加強農(nóng)村道路交通安全工作的高潮。上海作為改革開放排頭兵，在持續(xù)多年城鎮(zhèn)化高速發(fā)展背景下，農(nóng)村道路交通安全工作取得的成效和經(jīng)驗是什么，面臨的形勢和存在的問題又是什么，我們?nèi)绾稳P長避短、攻克難關(guān)，開創(chuàng)具有上海特色的農(nóng)村道路交通安全工作新局面，這些問題始終縈繞在我們每個公安交通管理者的心頭。為此，上海市公安局交警總隊成立課題組深入實地進行了調(diào)研。

一、上海農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的主要特點

早在20世紀90年代，上海市政府就確定了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主要進程和戰(zhàn)略任務(wù)：一是促進農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營集中，不斷提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，積極推進郊區(qū)農(nóng)田適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，實現(xiàn)郊區(qū)農(nóng)業(yè)新飛躍；二是加快企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，不斷提高經(jīng)濟集聚效益，工業(yè)園區(qū)或成為城市城鎮(zhèn)的一個重要功能區(qū)，或成為一個新城市、新城鎮(zhèn)的雛形；三是引導(dǎo)農(nóng)民居住向城市、城鎮(zhèn)集中，不斷提高農(nóng)村城市化水平，堅持走以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主干，以農(nóng)村中小城市、城鎮(zhèn)為農(nóng)民居住和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的主要載體的農(nóng)村城市化道路。經(jīng)過多年的經(jīng)濟發(fā)展和改革創(chuàng)新，目前上海城鎮(zhèn)化率已達88.02%，為全國最高。上海作為國際化大城市，以全新的理念，開辟了一條具有中國特色的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化發(fā)展之路，郊區(qū)“一城九鎮(zhèn)”及許多新市鎮(zhèn)，經(jīng)過短短幾年的規(guī)劃、設(shè)計、開發(fā)、建設(shè)，如今都面目一新，生機盎然，其共同點：一是規(guī)劃有序，交通發(fā)達，但地理不利因素未變。新近規(guī)劃建設(shè)的市郊地區(qū)中心市鎮(zhèn)往往布局合理，設(shè)計新穎，基本上都有軌道交通或國道市道相連，與中心城和幾座新城形成了15分鐘進入、30分鐘互通、60分鐘抵達的“153060”的交通網(wǎng)絡(luò)。純農(nóng)村地區(qū)、工業(yè)園區(qū)與繁華的中心市鎮(zhèn)交織，距離極短，地勢平坦，道路條件較好，往來自如。但是，上海地處長江三角洲腹地，農(nóng)村區(qū)域內(nèi)水網(wǎng)密布，臨河路段較多，客觀上不利于道路交通安全。二是城建發(fā)展，配套齊全，但農(nóng)村地區(qū)設(shè)施相對不足。引進社會資本參與建設(shè)，中心市鎮(zhèn)住宅樓盤成群，錯落有致，或庭院、或公寓樓、或別墅群，街道寬敞，綠化誘人，市容整潔，公交車頻見，學(xué)校、醫(yī)院、酒店、商務(wù)樓、美食街、大賣場、超市、便利店、菜市場、銀行等配套設(shè)施一應(yīng)俱全，生活便利。中心市鎮(zhèn)豐富的商品、完善的配套加速了城鄉(xiāng)間客貨運及自有交通的出行和流動，但農(nóng)村地區(qū)交通安全設(shè)施相對不足，易誘發(fā)事故。三是經(jīng)濟變革，人口流動，易造成管理困難。一方面，傳統(tǒng)農(nóng)耕形式越來越少，集約化農(nóng)業(yè)模式越來越多，再加上大量快速發(fā)展的新興鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)民生活條件越來越好，城市化的中心市鎮(zhèn)環(huán)境優(yōu)雅、配套良好，吸引很多農(nóng)村地區(qū)的本地居民向其遷徙。另一方面，外來人口大量涌入，參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，或進入中心市鎮(zhèn)從事服務(wù)行業(yè)，并且大量租住農(nóng)村地區(qū)房屋。傳統(tǒng)農(nóng)耕時代完全依靠家族化、習(xí)俗式管理凝聚人心的模式在上海新農(nóng)村中作用的發(fā)揮受到一定限制，人員結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性帶來管理的困難。

二、城鎮(zhèn)化背景下上海農(nóng)村道路交通安全工作主要做法

農(nóng)村道路交通安全關(guān)系到廣大農(nóng)村地區(qū)群眾的生命和財產(chǎn)安全，是維護全市道路交通安全全局穩(wěn)定的重要環(huán)節(jié)。近幾年，黨中央、國務(wù)院和公安部高度重視農(nóng)村道路交通安全工作，先后在國務(wù)院《關(guān)于加強道路交通安全工作的意見》，國務(wù)院安委辦《道路交通安全“十二五”規(guī)劃》和《關(guān)于進一步加強農(nóng)村道路交通安全工作的通知》以及公安部《關(guān)于農(nóng)村公安派出所參與道路交通安全工作的通知》等中明確了相關(guān)工作要求。在上海農(nóng)村城鎮(zhèn)化“經(jīng)濟大變革，人口大流動，建設(shè)大飛躍，交通大發(fā)展”的背景下，上海公安機關(guān)交通管理部門緊緊依靠各級黨委政府，積極探索完善農(nóng)村道路交通安全工作體制機制，不斷創(chuàng)新管理措施方法，著力解決突出問題，取得了初步成效，也積累了一些成功的經(jīng)驗和做法。據(jù)統(tǒng)計，2009年以來，本市郊區(qū)縣交通事故整體呈逐年下降態(tài)勢，死亡人數(shù)已經(jīng)從2009年的911人，下降到2013年的778人，2014年1月至6月為373人，同比下降7.9%，郊區(qū)縣道路交通安全形勢總體趨穩(wěn)。其主要做法是：

1．初步建立市郊區(qū)縣道路交通安全管理領(lǐng)導(dǎo)體制機制。近年來，市政府及相關(guān)職能部門對加強市郊區(qū)縣道路交通安全工作高度重視，2004年，市政府建立了上海市道路交通安全工作聯(lián)席會議制度，負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)包括農(nóng)村道路交通管理在內(nèi)的道路交通安全管理工作；2012年、2013年，市政府相繼印發(fā)了《上海市人民政府關(guān)于貫徹〈國務(wù)院關(guān)于加強道路交通安全管理工作的意見〉進一步加強本市客貨運安全管理工作的實施意見》和《上海市貫徹國務(wù)院辦公廳印發(fā)的〈貫徹落實國務(wù)院關(guān)于加強道路交通安全工作意見重點工作分工方案〉的意見》，要求加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路管控，建立專（兼）職道路交通安全管理隊伍，加強對農(nóng)村安全監(jiān)管機構(gòu)的支持保障，嚴格落實農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護主體責(zé)任，落實相關(guān)交通安全設(shè)施建設(shè)、維護資金，并明確相關(guān)區(qū)縣政府、市農(nóng)委、市建交委、市安監(jiān)局、市財政局、市公安局等部門責(zé)任。

2．加強市郊區(qū)縣道路交通安全管理力量及考核。2006年，上海市道路交通安全工作聯(lián)席會議辦公室下發(fā)《關(guān)于建立街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路交通安全工作聯(lián)席會議制度的通知》，建立了由街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)交通安全工作的分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任召集人，由宣傳、司法、市政、城管、轄區(qū)交警中隊等相關(guān)職能部門組成的道路交通安全工作聯(lián)席會議制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬的行政村組織還聘用了專（兼）職交通安全信息員。同時，從2010年起，市安委會在印發(fā)的《上海市區(qū)縣人民政府安全生產(chǎn)控制指標績效考核辦法》中，將道路交通安全納入對各區(qū)縣人民政府工作考核中，考核結(jié)果納入市委組織部對區(qū)縣黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核范圍。其中，設(shè)立的“絕對控制指標”包括道路交通事故、農(nóng)業(yè)機械事故等5類死亡人數(shù)指標。此外，2007年，市公安局根據(jù)公安部規(guī)定印發(fā)了《關(guān)于本市農(nóng)村派出所參與道路交通安全工作的通知》，要求農(nóng)村派出所積極協(xié)助開展處理交通事故、查處交通違法行為、開展交通安全宣傳、加強農(nóng)村地區(qū)機動車和駕駛?cè)说脑搭^管理和底數(shù)排摸、排查整改農(nóng)村道路交通安全隱患等工作。

3．積極排查整改市郊區(qū)縣道路安全隱患。一是市安委辦研究制定了《上海市安全生產(chǎn)事故隱患排查治理辦法》，明確隱患排查治理的責(zé)任主體及相關(guān)工作職責(zé)，并修訂完善了重大事故隱患掛牌督辦和較大以上事故查處督辦制度，進一步加大對道路交通重大事故隱患的跟蹤督辦力度。2007年以來，公安機關(guān)交通管理部門共牽頭治理市安委辦掛牌督辦的重大安全隱患道路5處，取得了良好成效。二是公安機關(guān)交通管理部門積極發(fā)揮道路交通安全管理主力軍作用，緊緊依靠科技手段，通過開發(fā)應(yīng)用“道路交通事故分析預(yù)警系統(tǒng)”，定期加強信息化分析研判，明確道路交通安全排查整治重點，實行掛牌治理和閉環(huán)管理制度，有效提高隱患道路治理工作的針對性和有效性。據(jù)統(tǒng)計，2007年以來，市道路交通安全工作聯(lián)席會議共掛牌治理安全隱患道路203處，死亡交通事故總體下降50%以上；全市納入隱患治理范圍的道路交通事故發(fā)生率均呈明顯下降態(tài)勢，治理率達90%以上。三是結(jié)合2003年交通部推出的以“消除隱患、珍惜生命”為主題的“公路安全保障工程”（以下簡稱“安保工程”），推動市建設(shè)部門將道路隱患治理工作納入“安保工程”范圍，共投入治理資金68億余元分級負責(zé)和組織實施工程性治理。截至2013年底，全市共完成7304項增設(shè)、改造治理工程，實施“安保工程”的道路總里程達500多公里，主要集中在高速、國省干道。

4．加強市郊區(qū)縣勤務(wù)及執(zhí)法管理。一是調(diào)整優(yōu)化市郊區(qū)縣警力布局，提升道路交通安全管理效能。市郊區(qū)縣各交警支（大）隊堅持將每天的警力及布局情況網(wǎng)上上報市公安局交警總隊，交警總隊指定專人對各交警支（大）隊警力投入及崗位設(shè)置情況進行評估審核，發(fā)現(xiàn)崗位設(shè)置針對性不強、作用不大或未將全部警力投入一線管理的，立即責(zé)令調(diào)整完善，確保市郊區(qū)縣道路見警率。據(jù)統(tǒng)計，僅2014年1月至6月，交警總隊已要求相關(guān)交警支（大）隊調(diào)整和加強執(zhí)勤崗位20余次。二是加強對嚴重交通違法行為的打擊力度。近年來，本市公安機關(guān)交通管理部門不斷開展“三超一疲勞”、酒后駕車、涉牌涉證、五類車等一系列專項整治，強化打擊嚴重交通違法行為。2014年以來，交警總隊每月對各交警支（大）隊查處的交通違法行為按嚴重違法行為的查處量進行排序考核，并將考核情況納入市公安局對各公安分（縣）局業(yè)績考核范圍并及時予以通報，從而有效地提高了事故防范的針對性。三是“電子警察”設(shè)備堅持向市郊區(qū)縣傾斜。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年6月，公安機關(guān)交通管理部門共在市郊區(qū)縣安裝“電子警察”設(shè)備1664套，占全市“電子警察”設(shè)備總數(shù)近71%。

5．積極改善市郊區(qū)縣道路通行條件，大力扶持市郊區(qū)縣公共交通。2012年，上海市相繼印發(fā)《上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市建設(shè)交通委等五部門〈關(guān)于積極推進本市農(nóng)村橋梁改造實施意見〉的通知》、《上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市發(fā)展改革委員會等三部門〈關(guān)于推進本市農(nóng)村經(jīng)濟相對薄弱村村內(nèi)道路改造項目實施意見〉的通知》，明確改善農(nóng)村道路交通安全狀況等具體措施。截至2013年底，上海市農(nóng)村橋梁改造項目已竣工922座，其中，鄉(xiāng)村公路橋梁35座、村內(nèi)道路橋梁887座，薄弱村道路1293公里。同時，市政府結(jié)合2010年世博會的召開，于2010年前，對具備通行公交車的建制村實行了“村村通公交”政策，通車比率已超過95%。

三、城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村道路交通安全形勢及存在問題分析

雖然本市農(nóng)村道路交通安全工作取得了一定的成效，但面臨的形勢依然十分嚴峻、問題仍然十分突出。據(jù)統(tǒng)計，有系統(tǒng)記錄的2006年至2014年6月期間發(fā)生的66起一次死亡3人以上較大或重大道路交通事故中，91%（共60起）發(fā)生在郊區(qū)（縣），縣級以下（含）等級農(nóng)村道路又是其防控較大以上事故的重點區(qū)域（共21起，占35%）。同時，農(nóng)村地區(qū)發(fā)生較大事故占郊區(qū)縣較大事故發(fā)生數(shù)的比例越來越高。據(jù)統(tǒng)計，2006年至2008年這一比例為21.7% （23起中有5起），而2009年至2013年，這一比例提高到43.2%（37起中有16起），上升了21.5個百分點。另據(jù)初步統(tǒng)計，全市80%左右的一般程序事故發(fā)生在郊區(qū)縣。因此，在全市整體道路交通安全環(huán)境較好情況下，市郊區(qū)縣仍然是事故防控重點區(qū)域，而伴隨著高速、國道和省道交通安全管理水平的提高和設(shè)施的不斷完善，農(nóng)村道路交通安全已然成為事故防控的重中之重。快速發(fā)展的農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)并沒有根本解決道路交通安全管理工作中的一些體制性、機制性的矛盾和問題，成為制約本市農(nóng)村交通安全環(huán)境發(fā)展，進一步提升全市交通安全總體水平的巨大障礙。其主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．從人的因素看。一是農(nóng)村群眾交通安全意識淡薄，道路交通違法行為仍較突出。近年來，雖然公安部門不斷加大對農(nóng)村地區(qū)道路交通的執(zhí)法管控力度，并采取多種形式在農(nóng)村開展交通安全宣傳，取得了一定的成效，但農(nóng)村地區(qū)群眾對交通安全的重要性認識還不到位，行車走路不遵守交通法規(guī)，交通違法問題突出，對用血的教訓(xùn)制定出來的交通法規(guī)置若罔聞，仍然我行我素，陋習(xí)依舊。僅從2006年至2014年6月農(nóng)村道路發(fā)生的21起較大以上事故看，除2起因未注意安全引發(fā)的單車事故外，其余事故皆因嚴重交通違法行為引發(fā)：其中涉及醉酒駕車的8起、超速的5起、超員的4起、超載的3起、違反信號燈的4起、逆向行駛的2起、無牌無證的2起；另涉及事故中存在安全意識不強、技能不佳、駕駛摩托車不戴頭盔、不按操作規(guī)范安全文明駕駛等因素的8起；且在絕大多數(shù)事故中存在上述多個違法因素的競合。二是外來流動人口比重較大，交通安全管理抓手不強。截至2014年6月，全市外來流動人口960萬余，其中市郊區(qū)縣流動人口788萬余，占全市總流動人口的82%，而市郊區(qū)縣戶籍人口為885萬。外來流動人口在市郊區(qū)縣實有人口中的比重較大，甚至在有些區(qū)縣已經(jīng)出現(xiàn)人口倒掛現(xiàn)象，比如奉賢區(qū)實有人口約108萬，其中戶籍人口約52.28萬，外來人口約55.72萬。在實地調(diào)研過程中，大家普遍反映大量外來流動人口涌入農(nóng)村地區(qū)，在農(nóng)村地區(qū)租住房屋，參與交通出行，而又因其較強的人口流動性給交通安全管理帶來較大影響，特別是既是外地人又是外地車的情況更難管理。從2006年以來農(nóng)村道路發(fā)生的21起較大以上事故看，涉及外省市籍人員肇事承擔(dān)同等以上責(zé)任的16起，占76.19%，其中所駕車輛為外省市號牌或無號牌的為8起。

2．從車的因素看。一是農(nóng)村群眾所有車輛發(fā)展迅速，車種多、管理難。本市農(nóng)村地區(qū)距離中心市鎮(zhèn)、高速、國省干道等較近，農(nóng)村群眾的自有交通能很快接入。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村群眾生活水平的逐步提高，農(nóng)村機動車數(shù)量有了大幅度增長，大量的機動車輛被用作生產(chǎn)和生活工具而進入農(nóng)村家庭，已經(jīng)成為廣大農(nóng)村群眾代步的交通工具。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年6月，市郊區(qū)縣注冊機動車保有量209.86萬輛，占全市注冊機動車保有量總量71.6%，注冊機動車駕駛?cè)?99.59萬人，占全市注冊機動車駕駛?cè)丝偭?4.8%。另對滬C號牌機動車（僅允許在本市外環(huán)以外區(qū)域行駛，即絕大多數(shù)為本市郊區(qū)縣車輛）保有量統(tǒng)計，截至2014年6月，有近102.2萬輛，比2009年底增長85.16%，其中大型車、小型車、普通摩托車、輕便摩托車、低速車保有量分別為14107輛、641392輛、21981輛、342721輛、1769輛，比2009年底分別增長8.9%、141.1%、97.3%、31.6%、22.9%。此外，還有大量的非機動車。不僅僅車輛的數(shù)量多，而且車輛的性能、質(zhì)量、種類千差萬別，家用小客車、貨運車、摩托車、電動自行車、三輪車等，這些車輛成為農(nóng)村群眾出行代步和從事運輸?shù)墓ぞ?。二是安全意識提升未跟上車輛快速發(fā)展步伐，道路交通事故頻發(fā)。其中尤以小客車，特別是私用小客車、電動自行車肇事比重上升較快。據(jù)統(tǒng)計，2009年至2013年，小客車肇事占市郊區(qū)縣事故總數(shù)的35%，其中，私用小型客車占小型客車肇事數(shù)79.1%，2009年同類比例分別為27.67%和67.8%。另據(jù)統(tǒng)計，2009年至2013年，市郊區(qū)縣電動自行車肇事占非機動車肇事數(shù)的73.8%，該比例已由2009年的64.7%上升至2013年的84.4%。不容忽視的是，摩托車特別是輕便摩托車肇事情況在郊區(qū)仍較多。據(jù)統(tǒng)計，2009年至2013年，摩托車肇事占市郊區(qū)縣事故總數(shù)的11.2%，其中輕便摩托車占摩托車肇事數(shù)的54.7%，無證駕駛、酒后駕駛輕便摩托車情況較嚴重，占輕便摩托車肇事數(shù)的30%。三是有些車輛安全性能較差，容易發(fā)生道路交通事故。車輛機件不符合安全技術(shù)標準、無號牌、未按期年檢等情況在農(nóng)村地區(qū)較多，尤其是當此類機動車輛駛?cè)敫咚?、國省干道等高等級道路時，由于車速變得更快，安全性能差就極易引發(fā)重大事故。從2006年以來市郊區(qū)縣發(fā)生的60起較大以上事故看，有8起事故涉及車輛不符合安全技術(shù)標準的原因，占13%，其中，高速上發(fā)生的有7起。

3．從路的因素看。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，隨著公路“村村通”工程的推進，在采取政府投入、工業(yè)區(qū)及開發(fā)區(qū)投資、農(nóng)民自籌自建等多種形式的努力下，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路發(fā)展突飛猛進，線路延長、路面拓寬，基本上實現(xiàn)鎮(zhèn)鎮(zhèn)相連、村村相通，農(nóng)村道路行車環(huán)境有了很大的改善，車速明顯提高。但是，由于農(nóng)村道路等級低，很多道路是在原有機耕路基礎(chǔ)上僅做水泥硬化處理，道路線形的科學(xué)性等未作過多考慮，路面質(zhì)量也參差不齊，有些道路時間長了甚至出現(xiàn)沉降，再加上兩側(cè)村莊、學(xué)校、企業(yè)較多，道路照明、交通標志、標線、路側(cè)防護等安全設(shè)施不完善，安全隱患突出，尤其是上海郊區(qū)縣水網(wǎng)發(fā)達，逢夜間或惡劣天氣，臨河彎道、窄橋等無防護道路很容易發(fā)生重大事故。據(jù)統(tǒng)計，2009年至2013年，農(nóng)村地區(qū)發(fā)生的16起較大以上事故中就有2起因上述原因加重了事故后果（2009年1月29日，浦東祝橋鎮(zhèn)凌路村就發(fā)生一起雨天小客車在農(nóng)村臨河無路側(cè)防護的機耕道直角右轉(zhuǎn)墜河事故，造成4人死亡；2010年1月31日，青浦華新鎮(zhèn)紀秀路4米寬兩側(cè)無護欄的宗家浜橋夜間雨天發(fā)生一起小客車墜河事故，造成3人死亡、2人受傷）。同時，農(nóng)村道路普遍存在有人建、無人管情況，違法占道作業(yè)、晾曬、車輛亂停亂放現(xiàn)象突出，道路使用率受限。因此，目前農(nóng)村道路基礎(chǔ)設(shè)施條件仍不能適應(yīng)機動車快速增長和現(xiàn)代交通發(fā)展的需要。

4．從管理的因素看。隨著經(jīng)濟發(fā)展，公路里程不斷增加，道路交通覆蓋面不斷拓寬，車輛流動性也不斷增大，給政府和交警部門帶來了巨大壓力。一是交警警力跟不上農(nóng)村道路交通發(fā)展的需要。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年6月，全市農(nóng)村地區(qū)共設(shè)交警大（中）隊54個，警力1056人。同時，市郊區(qū)縣農(nóng)村道路（含縣、鄉(xiāng)、村道以及開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、居住區(qū)、里弄小市政道路）共有15299余公里，占市郊區(qū)縣道路總里程的90%，市郊區(qū)縣交通民警平均管轄農(nóng)村道路里程約15公里，交警警力無法覆蓋廣袤的農(nóng)村地區(qū)。二是部分農(nóng)村派出所道路交通安全管理效能沒有很好發(fā)揮?？紤]到交警警力不足，2007年，公安部、上海市公安局相繼下發(fā)通知要求農(nóng)村派出所參與道路交通安全工作，要求農(nóng)村派出所協(xié)助查處交通違法行為、開展交通安全宣傳、排查無牌無證機動車和駕駛?cè)?、切實加強農(nóng)村地區(qū)機動車和駕駛?cè)说脑搭^管理、排查整改農(nóng)村道路交通安全隱患、協(xié)助或負責(zé)處理交通事故等。但實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)村派出所僅僅停留在協(xié)助或負責(zé)處理交通事故層面，甚至有些地方仍由交警派駐人員到所開展交通事故處理工作，至于安全宣傳、隱患排查、底數(shù)排摸工作皆為空談。三是部分屬地交警部門對農(nóng)村交通安全形勢認識不清，數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)薄弱。農(nóng)村派出所協(xié)助交警處理了大量的交通事故，在有些地方還出現(xiàn)了派出所處理事故數(shù)量與交通隊處理量相等或倒掛現(xiàn)象，但是部分交警隊對派出所事故處理、隱患排查等工作指導(dǎo)不力。從道路交通事故認定復(fù)核情況看，2014年，交警總隊受理復(fù)核的派出所處理事故皆被撤銷，以往派出所處理事故復(fù)核撤銷率亦較大。同時，按規(guī)定所有道路交通事故，包括派出所處理事故皆要錄入辦案系統(tǒng)，交警總隊科技部門也為相關(guān)單位開通了權(quán)限，但實際情況是部分派出所事故數(shù)據(jù)，特別是一般程序事故數(shù)據(jù)不錄入系統(tǒng)，有些地方還不用規(guī)定的標準的簡易程序認定書，造成農(nóng)村道路交通事故數(shù)據(jù)大量流失。從2009年至2013年市、區(qū)兩級排摸梳理并掛牌治理的150余條事故多發(fā)道路看，鮮有派出所管理的農(nóng)村道路。此外，從交警總隊受理的派出所復(fù)核事故看，全部為通知移送案卷時各單位才補錄入系統(tǒng)。大數(shù)據(jù)流失使得交警部門無法利用“公安交通管理綜合信息平臺”、“道路交通事故分析預(yù)警系統(tǒng)”等研判農(nóng)村地區(qū)交通安全形勢，部分屬地交警部門存在對農(nóng)村道路交通安全現(xiàn)狀不了解、不清楚的情況。四是與地方政府及部門間的溝通聯(lián)系緊密程度仍有待提高。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一方面，雖然近年來本市建立了以道路交通安全工作聯(lián)席會議制度為代表的農(nóng)村道路交通安全管理體系，但部分地方公安與屬地政府、安監(jiān)、交通等部門間聯(lián)系溝通力度不強，造成地方政府對道路交通安全工作的實際關(guān)心和支持力度仍不足，特別是一些經(jīng)濟基礎(chǔ)較差的地區(qū)，聯(lián)席會議制度成為滯留在公安層面的“空架子”；另一方面，雖然地方政府對道路交通安全管理，特別是隱患道路排查治理有一定的支持力度，但屬地公安部門發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的能力不強，這也與數(shù)據(jù)基礎(chǔ)較差，無法科學(xué)研判分析有關(guān)。

四、進一步加強城鎮(zhèn)化農(nóng)村道路交通安全工作的措施和建議

農(nóng)村道路交通安全管理工作形勢嚴峻，面臨挑戰(zhàn)。在本市農(nóng)村城鎮(zhèn)化高度發(fā)展的情況下，針對農(nóng)村道路交通安全管理工作中存在的諸多問題，公安機關(guān)交通管理部門要積極采取行之有效措施，精心組織，周密策劃，加大對農(nóng)村道路的管理力度，最大限度地預(yù)防和減少重特大道路交通事故的發(fā)生，確保農(nóng)村地區(qū)道路交通安全暢通。

1．強化管理力量，推進政府主導(dǎo)綜合治理機制。一是要發(fā)揮交警部門主力軍作用。首先要強化交通管理數(shù)據(jù)，特別是交通事故數(shù)據(jù)的采集和應(yīng)用，夯實農(nóng)村地區(qū)交通安全管理基礎(chǔ)，著力破解農(nóng)村道路交通管理“瓶頸”，借助“道路交通事故分析預(yù)警系統(tǒng)”、“公安交通管理綜合信息平臺”等加強對交通事故和安全形勢的研判，定期召開交通事故評析會，綜合分析交通事故發(fā)生原因，從人、車、路、管理等環(huán)節(jié)研究解決對策，特別是要提升研判分析的精細化程度，著力發(fā)掘小改卻效果較好的措施，并提請屬地政府及各部門支持，積極為政府當好參謀、助手。其次要整合有限的警力資源，科學(xué)合理布警，完善勤務(wù)機制，有效發(fā)揮主觀能動性，合理調(diào)整勤務(wù)時間，在警力嚴重不足的情況下，加強對重點時間、重點時段、重點車輛的重點管理，消除安全隱患，提高通行效率，規(guī)范廣大交通參與者的交通行為。二是要構(gòu)建“大交通管理”格局。加強與屬地政府的溝通，在政府領(lǐng)導(dǎo)下，切實把農(nóng)村交通安全管理工作納入政府的議事日程，發(fā)動安監(jiān)、交通、工商、綜治、公安、農(nóng)機等部門積極參與到交通安全管理工作中來，努力建立部門各司其職、齊抓共管的道路交通安全管理工作機制，形成真正意義上的“大交通管理”格局。建議各交警支（大）隊對本地農(nóng)村道路交通安全存在的突出問題以及原因和規(guī)律特點進行一次分析梳理，特別要把農(nóng)村道路交通事故導(dǎo)致人員死亡的真實情況作一次如實的統(tǒng)計和調(diào)查，充分認識農(nóng)村交通事故的嚴重性、存在問題的普遍性、安全隱患的危險性、工作的艱巨性，提出破解農(nóng)村道路交通安全問題的對策和建議，向本級黨委政府作一次專題的匯報，提請黨委政府將農(nóng)村道路交通安全納入本地經(jīng)濟社會發(fā)展的全局中謀劃，堅持將交通安全納入到綜治考評內(nèi)容，實行“一票否決制”，促進農(nóng)村交通安全社會化管理到位，建立健全各級交通安全管理組織，落實人力，落實措施，實行一級向一級負責(zé)，切實將事故預(yù)防工作從源頭上抓緊抓好，抓出成效。三是要充分發(fā)揮農(nóng)村派出所作用，解決管理難點。要按照公安部、市公安局相關(guān)通知要求，進一步規(guī)范農(nóng)村派出所參與農(nóng)村道路交通安全工作，使其履行好協(xié)助維持交通秩序、開展交通安全宣傳、掌握轄區(qū)機動車和駕駛?cè)饲闆r、排查登記道路安全隱患、保護事故現(xiàn)場、搶救傷員、維護現(xiàn)場交通治安秩序等職責(zé)，彌補交警警力的不足。要進一步細化和落實責(zé)任，把工作措施、目標和責(zé)任層層量化分解，落到實處，加強農(nóng)村派出所參與道路交通安全管理工作的日常管理和監(jiān)督檢查，并建立考核通報和獎懲激勵機制，促成“有人干、愿意干、知道怎么干、干要有保障”的良好局面。四是緊緊依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)專（兼）職交通安全員、村交通安全協(xié)管員，使措施辦法接地氣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)專（兼）職交通安全員、村交通安全協(xié)管員來自于農(nóng)村，具有與農(nóng)村群眾打成一片的天然優(yōu)勢。因此，要充分發(fā)揮其在建立完善機動車和駕駛?cè)嘶拘畔⒌裙ぷ髋_賬，入戶開展教育宣傳或組織集中學(xué)習(xí)，摸排道路安全隱患，對交通違法行為進行檢查、勸導(dǎo)、提示，督促新購機動車農(nóng)村群眾辦牌辦證、無證駕駛?cè)藚⒓优嘤?xùn)考試、有牌有證按期審驗以及發(fā)動農(nóng)村群眾實行農(nóng)村道路交通安全村民自治等方面工作中的作用。

2．強化路面秩序管控，集中整治農(nóng)村地區(qū)交通違法。嚴重交通違法行為的存在是導(dǎo)致路面交通秩序混亂、重特大道路交通事故多發(fā)的直接原因。據(jù)統(tǒng)計，2010年醉駕入刑，2011年全面開展“三超一疲勞”、涉牌涉證等專項整治行動后，較大以上事故的發(fā)生率也大幅減少，2010年成為較大以上事故發(fā)生的分水嶺，此后逐年下降，2013年，上海市實行嚴格非現(xiàn)場執(zhí)法記分管理制度后，較大以上道路交通事故更是降至2起，受到了各級領(lǐng)導(dǎo)的表揚和肯定。從引發(fā)事故的違法行為看，上述專項整治行動全面開展后的2011年來，農(nóng)村較大以上事故涉及醉駕、超員、超載、超速、違反信號燈的，分別減少至3起、0起、1起、1起、1起，而2006年至2010年上述數(shù)據(jù)分別為5起、4起、2起、4起、3起。因此，強化對道路通行秩序管理，加大對違法行為，特別是嚴重交通違法行為的打擊力度，對減少和遏制惡性事故具有重大意義，要始終保持“三個不”，即嚴管力度不減，嚴查重點不偏，嚴處制度不松。一是突出重點地區(qū)。針對農(nóng)村集貿(mào)市場、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）文化娛樂中心等地區(qū)交通流量相對較大，交通違法行為局部高發(fā)的特點，在勤務(wù)崗位設(shè)置上實行傾斜，加大對各類交通違法行為的查處力度，特別是對機動車酒后駕車、三超一疲勞、違反信號燈、逆向行駛，非機動車在機動車道內(nèi)騎行、違反信號燈、逆向騎行、老年代步車違規(guī)上路，行人亂穿馬路、不走人行橫道、違反信號燈等突出交通違法行為，堅決做到發(fā)現(xiàn)一起，糾正、處理一起。二是突出重點車輛。要結(jié)合“道路客運安全年”、“貨車突出違法行為專項整治”等專項行動，在農(nóng)村地區(qū)重點加大對客貨運車輛超員、超速、超限超載，長途客運車輛在禁行時段違規(guī)運營，低速貨運機動車載人等違法行為的檢查和執(zhí)法力度，嚴格查處摩托車無牌、超員、無證駕駛、不戴頭盔等違法行為，切實形成高壓嚴管態(tài)勢。三是突出重點時段。細致分析農(nóng)村道路各類車輛的出行規(guī)律和交通流量，主動調(diào)整勤務(wù)模式，日間提高農(nóng)村主干道的“見警率”和“管事率”，夜間安排機動崗位加強對農(nóng)村道路事故多發(fā)路段（點）及周邊道路的巡查，不定時開展設(shè)卡整治行動。四是堅持科技強警。結(jié)合農(nóng)村治安管理防范特點，在重點路段、重點路口安裝交通安全電子監(jiān)控設(shè)備，并實現(xiàn)與相關(guān)指揮監(jiān)控平臺、國省干道管理部門監(jiān)控系統(tǒng)的資源共享，進一步加大非現(xiàn)場執(zhí)法的力度，節(jié)省有限的警力資源，同時為執(zhí)勤民警配備酒精測試儀、數(shù)碼照相機、警務(wù)通等現(xiàn)代化的取證、查詢工具，從而準確地打擊和查處各種交通違法行為。

3．強化源頭管理，切實強化農(nóng)村群眾交通安全意識。一是要加強對農(nóng)村車輛、駕駛?cè)说讛?shù)排查。結(jié)合農(nóng)村地區(qū)外來流動人口較多，車輛、駕駛?cè)嗽搭^管理較困難的實際情況，要緊緊依靠屬地公安分（縣）局人口辦、農(nóng)村派出所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通安全員、村組交通安全協(xié)管員、聯(lián)絡(luò)員等，組織對農(nóng)村地區(qū)車、證、人全部排查一遍，按照“一車一檔、一人一檔”的要求建立戶籍化管理臺賬和基本情況臺賬。積極依托和使用公安部交通管理局即將研發(fā)的相關(guān)軟件，對有牌有證的車輛、駕駛?cè)?，登記住址、手機電話等信息發(fā)生變化的，及時進行補錄、更正，對無牌的車、無證的人，將基本情況單獨錄入系統(tǒng)，及時匯總摸排情況并督辦。二是要加強農(nóng)村地區(qū)宣傳陣地建設(shè)。必須進村見人，接地氣，并做到“六個一”：社區(qū)、村里的大喇叭每周一講，區(qū)縣電視臺、廣播站每月一播，每個社區(qū)、行政村至少有一處墻體標語或板報，進出農(nóng)村的重要路段、村口、路口至少設(shè)置一處警示提示標牌，每個學(xué)校、幼兒園至少有一處宣傳欄或板報，每個學(xué)期至少講一次交通安全課，從而形成有廣播、有宣傳欄、有提示牌、有宣傳員、有工作臺賬的文明交通宣傳工作格局。同時，宣傳的方式方法必須適應(yīng)農(nóng)村實際和農(nóng)村人口的新需求，要創(chuàng)作、演出符合農(nóng)村實際、適合農(nóng)村特點、群眾喜愛的宣傳作品，使文明交通宣傳進村入戶。三是要創(chuàng)新交通安全宣傳教育的方式和內(nèi)容。把傳統(tǒng)的方法和現(xiàn)代的傳媒結(jié)合起來，大力加強交通安全宣傳工作，把交通安全法律法規(guī)、安全常識、駕駛技能、事故案例、安全提示等內(nèi)容，通過標語、掛圖宣傳出去，通過廣播、電視、電影、網(wǎng)絡(luò)以及短信、微博、微信等現(xiàn)代媒體反復(fù)宣講、廣泛傳播。同時，要將這些內(nèi)容進課堂、進家庭，標語要貼上車，短信要發(fā)給駕駛?cè)?。要完善交通安全短信提示工作機制，進一步細化交通安全短信編寫、發(fā)送流程，明確編寫和發(fā)送短信提示的周期、工作要求，建立工作臺賬和相應(yīng)的監(jiān)督、考核制度。短信內(nèi)容要接地氣，對重點群體要點對點發(fā)送，向企業(yè)安全負責(zé)人、村長、學(xué)校等單位負責(zé)人發(fā)送，并推動他們向駕駛?cè)?、管理群體發(fā)送，確保短信覆蓋面廣泛，要對發(fā)送結(jié)果進行統(tǒng)計核對。此外，“雙微”是新的宣傳形式，取得了比較好的宣傳效果，要積極借鑒，開拓創(chuàng)新，擴大宣傳效果。四是要積極推動建立教育勸導(dǎo)查糾機制。依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)專（兼）職交通安全員、村交通安全協(xié)管員、農(nóng)村派出所社區(qū)民警等力量對農(nóng)村地區(qū)超員載客、貨車違法載人、駕乘摩托車不戴安全頭盔、酒后駕駛等違法行為進行提示勸導(dǎo)和教育糾正。

中圖分類號：D631.5

文獻標識碼：B

文章編號：1008-5750(2015)05-0016-(10)

DOI：10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.05.002

收稿日期：2015-07-02責(zé)任編輯：陳匯

作者簡介：課題組成員: 陳志康（1963— ），男，上海市公安局交通警察總隊黨委書記、總隊長，本刊編委；李穎（1973— ），男，上海市公安局交通警察總隊副總隊長；沈曉明（1969— ），男，上海市公安局交通警察總隊事故處處長；程偉群（1981— ），男，上海市公安局交通警察總隊事故處副科長。

Against the Background of Urbanization the New Situation of Rural Road Traffi c Safety with Shanghai Characteristics Should Be Created

Research Group of Traffi c Police Department of Shanghai Municipal Public Security Bureau
（Traffi c Police Department of Shanghai Municipal Public Security Bureau， Shanghai 200070， China）

Abstract:In recent years， great progress has been made in Shanghai rural road traffi c safety， which is significant to the promotion of the whole city’s road traffic safety. However， with social economy developing， the pace of urbanization in rural areas has been hastened. Rural road traffi c is developing rapidly. Especially in Shanghai， a pioneer in opening its door to outside world and reformation in the country， the number of motor vehicles and drivers is increasing at the astonishing speed， which deteriorates the contradiction between people， vehicles， roads and environment. In the course of rural urbanization， how to lay a good foundation by making or perfecting rules and regulations and controlling traffi c is one of the topics that confront the traffi c administrative units of police agencies.

Key Words:Shanghai； Urbanization； Countryside； Road Traffi c Safety