構(gòu)建社會組織與社區(qū)居委會的長效合作機制

摘要：推進社區(qū)治理現(xiàn)代化需要社會組織與社區(qū)居委會的全面良性互動與深度合作。從現(xiàn)實情況看，總體上處在由一般松散型合作向深度合作過渡階段，尚未達(dá)到理想狀態(tài)。原因在于：國家政策層面缺少常態(tài)化的合作機制導(dǎo)向，在頂層設(shè)計上存在先天不足。社區(qū)與社會組織缺乏動力以及街道辦事處沒有搭建好雙方合作的平臺。解決的辦法：一是搞好頂層制度設(shè)計；二是社區(qū)居委會與社會組織都要具有開放、尊重、包容、合作意識和內(nèi)生動力；三是街道辦事處通過公益創(chuàng)投等形式為社會組織與社區(qū)居委會合作搭建平臺。

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-7238（2015）03-0038-04

DOI：10.3969/J. ISSN.2095-7238.2015.03.007

收稿日期：2015-01-20

基金項目：山東省社科基金。

作者簡介：王義（1966-），男，中共青島市委黨?？蒲胁扛敝魅?、教授。

在中國城市社區(qū)，社會組織和社區(qū)居民委員會（簡稱居委會）是社區(qū)建設(shè)與發(fā)展離不開的兩個極為重要的社會組織，二者角色和功能存在明顯差異。在現(xiàn)代社區(qū)治理模式建構(gòu)中，如何將兩類不同社會組織有機整合，實現(xiàn)同頻共振和效能疊加，是我們必須面對的重要課題，本文對此做初步探索。

一、構(gòu)建社會組織與社區(qū)居委會長效合作機制的重要性

（一）提升社區(qū)服務(wù)水平的必然要求。隨著我國全面深化改革和全面建成小康社會的步伐加快，社區(qū)居民的需求越來越多元化，而且由一般的物質(zhì)性需求向精神需求轉(zhuǎn)化。社區(qū)居民需求的新變化要求社區(qū)提供更高水平的服務(wù)。這給社區(qū)居委會提出了挑戰(zhàn)，作為社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治組織，社區(qū)居委會人手少、專業(yè)化水平不高，資源有限，難以滿足居民急劇增長的各種需求，迫切需要社會組織的幫助，以彌補自身的缺陷和不足。對社會組織來說，服務(wù)社區(qū)居民是其天然的使命和責(zé)任。與社區(qū)居委會相比，社會組織尤其是那些草根型社會組織具有數(shù)量眾多、種類齊全、專業(yè)性較強的特點和優(yōu)勢。其不足在于：沒有社區(qū)居委會與居民聯(lián)系廣泛，居民對社會組織的信任度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如社區(qū)居委會。社會組織扎根社區(qū)，為社區(qū)居民提供服務(wù)，需要社區(qū)居委會的支持、配合，比如由其提供場地、活動空間、入戶調(diào)查、組織人員等各項基礎(chǔ)性工作。可以說，在社區(qū)服務(wù)層面上，社會組織與社區(qū)居委會形成了誰也離不開誰的緊密合作關(guān)系，雙方的優(yōu)勢互補可以極大地提升整個社區(qū)為民服務(wù)水平。

（二）社區(qū)治理轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要。由社區(qū)建設(shè)到社區(qū)發(fā)展是未來我國社區(qū)建設(shè)的基本方向。社區(qū)發(fā)展與社區(qū)建設(shè)的不同之處在于：前者更強調(diào)多元合作機制的構(gòu)建，強調(diào)社會力量和市場力量的有效利用。經(jīng)過15年的發(fā)展，我國社區(qū)建設(shè)已經(jīng)走到了十字路口，自上而下的行政化強力推進模式弱化了社區(qū)本質(zhì)屬性，社區(qū)公共性沒有得到充分體現(xiàn)。由社區(qū)建設(shè)向社區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型勢在必行。社區(qū)發(fā)展需要用治理的理念構(gòu)建多元合作模式。一方面，社區(qū)居委會處理好與其他組織的關(guān)系，專心于居民自治事務(wù)，另一方面，社會組織在社區(qū)居委會的支持下，提供社區(qū)居民需要的專業(yè)化服務(wù)，二者相得益彰，共同構(gòu)建我國城市社區(qū)內(nèi)涵式發(fā)展之路。

（三）社會組織培育成長的需要。社會組織，特別是草根性社會組織與社區(qū)就如同魚和水的關(guān)系，離開水，魚無法生存。草根型社會組織通過在社區(qū)作公益項目而將觸角滲入到社區(qū)之中，獲得了造血功能，為其成長發(fā)展創(chuàng)造了極為重要的條件。同時，通過與社區(qū)居委會合作，積極參與社區(qū)事務(wù)，社會組織獲得了積聚社會資本的平臺，可以不斷壯大自身實力，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)治理水平全面升級。

二、實踐進展及存在的主要問題

我國社區(qū)建設(shè)與社會組織培育發(fā)展并不同步。社區(qū)建設(shè)起步于上個世紀(jì)80年代初期，發(fā)生在中國改革由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的歷史背景下。傳統(tǒng)單位制逐步解體，政府企業(yè)將自身承擔(dān)的社會服務(wù)職能逐步剝離，社會成員由單位人走向社會人，加上大量農(nóng)村富余勞動力無序地流向城市，使城市社區(qū)內(nèi)在價值凸現(xiàn)。1986年，國家民政部部要求在城市中開展社區(qū)服務(wù)，“從而將社區(qū)概念引入城市管理” ［1］1989年12月26日，《中華人民共和國城市居民委員會法》（1990年1月1日生效）頒布。該法規(guī)定了居民委員會的組織性質(zhì)、人口規(guī)模、機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)任務(wù)、組織形式、產(chǎn)生方式、工作經(jīng)費和成員補貼來源等，標(biāo)志著新的居委會制度正式確立。2000年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見〉的通知》（中辦發(fā)〔2000〕23號）后，為配合社區(qū)建設(shè)的全面推進，各地按照便于居民自治、便于整合資源、便于服務(wù)居民等原則，對原來規(guī)模比較小的居民委員會、家委員會以及城鄉(xiāng)結(jié)合部的村民委員會等進行了科學(xué)合理地調(diào)整、劃分或改造，建立了新型社區(qū)居民委員會 ［2］。此舉進一步奠定了社區(qū)居委會在社區(qū)建設(shè)中的重要地位。隨后，我國社區(qū)建設(shè)快速推進，江漢模式、沈陽模式、青島模式等相繼涌現(xiàn)。相比較而言，社會組織以合法身份參與社區(qū)治理就比較滯后，八年以后，即1998年10月25日，《中華人民共和國社會團體登記管理條例》和《中華人民共和國民辦非企業(yè)單位登記》發(fā)布，國家賦予了社團和民非這兩類社會組織合法性地位。社團和民非這兩類社會組織（當(dāng)時被稱為民間組織）進入發(fā)展的快車道，一些社會組織以多種方式介入社區(qū)建設(shè)。2006年《國務(wù)院關(guān)于加強和改進社區(qū)服務(wù)工作意見》提出“要充分發(fā)揮政府、社區(qū)居委會、民間組織、駐區(qū)單位、企業(yè)及居民個人在社會服務(wù)中作用”，要求“培育社區(qū)服務(wù)民間組織”，民間組織正式成為社區(qū)服務(wù)的重要主體之一。以此為開端，社會組織參與社區(qū)服務(wù)的廣度和深度得到有效拓展，與社區(qū)居委會互動頻率和范圍都發(fā)生了重大變化。一些草根型社區(qū)社會組織也日益活躍，開展了鄰里互助、四點半課堂、青少年夏令營等各種服務(wù)活動。正是在這一時期，全國各地積極探索社會組織參與社區(qū)建設(shè)的路徑和方法，上海、深圳、廣州、杭州、南京等城市走在全國前面，創(chuàng)造出了很多新的經(jīng)驗和模式。2011年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃2011-2015年》，2013年《民政部、財政部關(guān)于加快推進社區(qū)社會工作服務(wù)的意見》民發(fā)（2013）178號發(fā)布，標(biāo)志著我國社會組織參與社區(qū)服務(wù)進入新的歷史發(fā)展階段。

依據(jù)社會組織與社區(qū)居委會合作的范圍、程度為標(biāo)準(zhǔn)，社會組織與社區(qū)居委會合作有三個層次，或者說經(jīng)歷了三個歷史階段：

第一階段：松散型合作。這是雙方合作的最初級水平。起因是社會轉(zhuǎn)型過程中，社區(qū)服務(wù)需求急劇增加，居民要求日益多樣化。社區(qū)居委會單憑自身力量難以滿足。一些社會組織開始小規(guī)模地嘗試性進入社區(qū)，在養(yǎng)老、助殘、青少年服務(wù)、流動人口管理、特殊群體服務(wù)等方面發(fā)揮作用。社區(qū)居委會為其提供基本條件，如辦公與活動場所、人員信息提供、入戶調(diào)研等。這種合作的主要特點有四：一是雙方合作的范圍和層次有限，往往集中于某個或某幾個重要領(lǐng)域；二是非制度化的保障方式，人際關(guān)系起了很大作用。三是不可持續(xù)性。往往是一個項目結(jié)束以后，社會組織就撤離社區(qū)，雙方的合作關(guān)系即告結(jié)束。四是雙方合作主動權(quán)在居委會手中，合作走多遠(yuǎn)往往取決于社區(qū)居委會的態(tài)度，社會組織從屬角色較為明顯。

第二階段：緊密型合作。與第一階段所不同的是，社會組織發(fā)揮的作用日益突出，社區(qū)居委會與社會組織緊密互動，雙方形成良性互動關(guān)系，有些社會組織因為提供的服務(wù)深受居民歡迎，并得到居委會的高度認(rèn)同，從而在社區(qū)扎根，與社區(qū)形成較為互補的共同體。在政府支持下，社會組織提供的專業(yè)化化具有較長的周期與可持續(xù)性。社區(qū)居委會開始將社會組織納入社區(qū)治理體系之中，在特定領(lǐng)域雙方形成緊密合作關(guān)系。社區(qū)居委會主動為社會組織提供一切便利條件，社會組織主動為社區(qū)居委會分擔(dān)解憂。像南京的“三社聯(lián)動”模式、青島新苑社區(qū)的社區(qū)協(xié)調(diào)理事會等都屬于深度合作的典型。

第三階段：全面型合作。社會化組織全面融入社區(qū)，社會組織不僅是社區(qū)居委會的合作伙伴，而且成為社區(qū)營造的主力軍，在彌補社區(qū)公共性缺失方面發(fā)揮了重要重要。另一方面，社會組織也具有與居委會平等地位，有的社會組織不僅具有與社區(qū)居委會談判對話的資格，而且社會組織成為社區(qū)居委會考核的重要主體之一，社區(qū)居委會對社會組織依賴度在不斷提升。社會組織不僅提供專業(yè)化服務(wù)，而且參與社治區(qū)決策等社區(qū)治理的重要環(huán)節(jié)和過程，社區(qū)治理的多元機制逐步形成。

這三個階段比較真實反映了我國社會組織與社區(qū)居委會合作的發(fā)展歷程。從全國范圍看，各地發(fā)展很不均衡，有的已經(jīng)進入第三階段，有的還徘徊在第一階段?？傮w而言，我國社會組織與社區(qū)合作尚處在由第一個階段向第二個階段過渡階段，能夠達(dá)到第三個層次的鳳毛麟角。之所以出現(xiàn)這樣的結(jié)果，原因是多方面的。

首先，國家政策層面缺少常態(tài)化的合作機制導(dǎo)向，頂層設(shè)計上存在先天不足。就理論而言，社會組織融入社區(qū)不僅有利于社會組織成長，而且對于建立現(xiàn)代社區(qū)治理模式具有重大意義。但要達(dá)到這個效果，政府的大力推動為必要條件，通過強制性制度變遷，促進社會組織與社區(qū)居委會的良性互動。我國地方各級政府雖然做了積極探索，但整個國家層面的制度設(shè)計沒有及時跟上實踐發(fā)展需求。一方面，向社會組織購買服務(wù)的制度規(guī)范長期缺失，僅僅停留在在地方分散化探索階段，整個國家缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)定性，社會組織缺少輸血造血功能，在專業(yè)人才短缺以及經(jīng)費不足等因素制約下，社會組織扎根社區(qū)有心無力；另一方面，被各界所詬病的社區(qū)行政化傾向沒有找到根本性的解決辦法，有的地方雖然搞了一些改革，如設(shè)立三個中心、居站分社或者街道與居委會組織結(jié)構(gòu)與功能變革，但依然沒有徹底解決居委會的自治功能歸位問題，社區(qū)居委會與社會組織合作缺少強有力的體制機制保障。直到2013年，國家才提出建立社區(qū)、社會組織、社工專業(yè)人才聯(lián)動機制，并陸續(xù)出臺了一些配套政策。

其次，社區(qū)居委會與社會組織合作行動的動力不足。從社區(qū)居委會看，存在三怕，一是怕麻煩，不如自己干省事；二是怕出事?lián)?zé)任；三是怕利益受損。如有的社區(qū)居委會主任聲稱，如果服務(wù)都交給社會組織，要居委會干什么？有的社區(qū)居委會對社會組織信任度不高，認(rèn)為社會組織“無利不起早”，到社區(qū)為居民服務(wù)存在牟利的嫌疑。同樣，社會組織對社區(qū)居委會也有顧慮，比如，有的社會組織領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為社區(qū)居委會是帶有行政化色彩的準(zhǔn)政府組織，打交害怕遇到“玻璃門”和“彈簧門”，擔(dān)心增加運營成本。有的社會組織干脆拋開社區(qū)居委會獨自行事，直接聯(lián)系居民或者服務(wù)對象；有的社會組織不與社區(qū)居委會領(lǐng)導(dǎo)進行細(xì)致的溝通，一味借助街道或者上級部門領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)，直接給社區(qū)居委會下指示，要求給其提供各種便利條件，引發(fā)社區(qū)居委會反感，影響雙方合作。

最后，街道辦事處沒有搭建好合作平臺。街道辦事處作為區(qū)政府派出機構(gòu)，如果不能為社區(qū)與社會組織合作建立有效平臺，那么，社區(qū)居委會與社會組織合作很難開展。這是因為社區(qū)資源非常有限，如果沒有政府的財力、物力、人力、信息資源的投入，社區(qū)居委會難以為社會組織提供可持續(xù)合作的物質(zhì)條件。社會組織離開政府支持，也往往成為無根之蓬，不能很快融入社區(qū)。所以，街道辦事處搭建平臺，社區(qū)居委會與社會組織共同唱戲，是實現(xiàn)二者合作共贏的基本前提。現(xiàn)實情況是，街道辦事處除了擔(dān)負(fù)招商引資發(fā)展經(jīng)濟的繁重任務(wù)，還要應(yīng)付來自區(qū)市各個部門交辦的各種任務(wù)，無法投入更多的資源和精力去推動社區(qū)與社會組織深度融合。

三、構(gòu)建長效合作機制的對策

隨著黨的十八屆三中全會國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的提出，社區(qū)治理現(xiàn)代化作為社會治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程地位愈益突出，“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)”， ［3］社區(qū)治理轉(zhuǎn)型成為國家整體戰(zhàn)略的有機組成部分。這就要求社區(qū)居委會與社會組織不斷拓展合作的空間和范圍，提升合作績效，構(gòu)建立體的網(wǎng)絡(luò)化的社區(qū)服務(wù)與社區(qū)治理體系和長效機制。

（一）國家要做好頂層制度設(shè)計。主要包括：推動社區(qū)組織居委會去行政化改革；督促地方政府抓緊落實政府購買社會服務(wù)的有關(guān)政策和規(guī)定；制定和出臺社區(qū)治理現(xiàn)代化的指標(biāo)體系，引導(dǎo)社區(qū)居委會與社會組織競相合作；鼓勵社會組織負(fù)責(zé)人競選社區(qū)居委會的領(lǐng)導(dǎo)；鼓勵社區(qū)建立以社區(qū)黨組織為核心的具有高度包容性和開放型的治理結(jié)構(gòu)；大力推進現(xiàn)代社會組織體制建設(shè)，全面提升社會組織治理與服務(wù)水平；積極落實社工人才隊伍建設(shè)規(guī)劃；及時總結(jié)地方政府實踐經(jīng)驗，上升為政策、法律，使之具有普遍指導(dǎo)意義和推廣價值，等等。

（二）社區(qū)居委會要轉(zhuǎn)變觀念，積極開放社區(qū)資源，善于借助社會組織的力量去解決面對的各種難題。社區(qū)居委會要主動接納而不是排斥社會組織，將社會組織作為正能量對待，努力激發(fā)社會組織活力，使之更好地本社區(qū)居民提供公益服務(wù)。社區(qū)居委會必須樹立大社區(qū)的概念，不能糾纏于自身的局部的小利益，而要從大社區(qū)建設(shè)格局出發(fā)，主動讓渡服務(wù)空間給社會組織，為社會組織融入社區(qū)創(chuàng)造各種有利條件。社區(qū)居委會要在黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下，構(gòu)建多元的社區(qū)治理機制，吸收社會組織參與社區(qū)決策和執(zhí)行、監(jiān)督的全部過程。

（三）社會組織要有融入社區(qū)的意識，將扎根社區(qū)作為自身發(fā)展和成長的主要途徑。一是根據(jù)政府購買社會服務(wù)的總體要求，做好調(diào)查研究，了解社區(qū)需求、社區(qū)居民需求，搞好服務(wù)項目設(shè)計，以服務(wù)項目為載體介入社區(qū)；二是尊重社區(qū)居委會，主動與社區(qū)居委會合作，強化溝通協(xié)助，多方爭取社區(qū)居委會的支持；三是以優(yōu)質(zhì)服務(wù)贏得社區(qū)居民和社區(qū)居委會的贊同、認(rèn)同，為在社區(qū)的長期可持續(xù)合作奠定基礎(chǔ)。

（四）基層政府要搭建平臺，通過政策激勵和制度設(shè)計，引導(dǎo)社會組織與社區(qū)居委會構(gòu)建協(xié)商合作長效機制。包括：建立雙向考評機制。目前比較流行的做法是社區(qū)居委會對社會組織提供給居民服務(wù)提供評價，但后者對前者的評價很少。杭州明德則實現(xiàn)了制度創(chuàng)新，該組織不僅為社區(qū)提供服務(wù)，而且參與街道對居委會的考核，在總分1000分考核占了400分，比重很大，對推動社區(qū)居委會轉(zhuǎn)變觀念，主動尋求與社會組織合作創(chuàng)造了條件。積極開展公益創(chuàng)投，吸引社會組織參與社區(qū)公益服務(wù)。簡政放權(quán)，為社區(qū)居委會減負(fù)，減少街道區(qū)機關(guān)對社區(qū)的行政指令；制定和完善社區(qū)準(zhǔn)入制度，出臺社區(qū)服務(wù)清單，建立“費隨事走”的機制。