政府與社會組織在社會治理中的創(chuàng)新模式探析

張羽熙

（西北工業(yè)大學人文經(jīng)法學院，陜西 西安 710129）

一、創(chuàng)新社會治理中政府與社會組織的關(guān)系構(gòu)架

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）強調(diào)要充分發(fā)揮治理體系的作用，實行系統(tǒng)治理和綜合治理。系統(tǒng)治理就是要發(fā)揮黨委、政府以及社會各方面的積極作用，以解決問題為導向，重視各方主體參與治理過程，并得出具有創(chuàng)造性和可行性的解決方案。也就是說，首先，政府要成為社會治理標準的設定者，政府要確立最低標準和底線。其次，政府應充當各個治理主體協(xié)商合作的集成者和調(diào)和者，爭取廣泛社會參與，促進各方形成合力。再次，政府應成為培育社會參與力量的扶持者和建設者，為各方治理主體提供資金和技術(shù)上的支持和引導。最后，政府還應肩負對各方治理主體的監(jiān)督和監(jiān)管責任，在法律規(guī)定下對社會治理主體進行規(guī)范。社會組織不斷壯大，是國家現(xiàn)代化建設和社會進步的重要體現(xiàn)，是建設小康社會、構(gòu)建和諧社會的必然要求，能化解社會結(jié)構(gòu)改變所帶來的管理難題，能補充政府功能的不足，更能強化社會服務的功能。[1]政府、企業(yè)和社會組織一起構(gòu)成了三大組織體系，它們相互聯(lián)系，彼此配合?！稕Q定》在闡述社會治理體制時，提到“政府主導”而非“政府負責”，這一表述是政府進一步放權(quán)社會治理的信號，政府的放權(quán)意味著社會的增權(quán)，而這個增權(quán)的范圍包含社會自治領(lǐng)域的各個主體。在從“政府負責”到“政府主導”的變化中，構(gòu)建政府與社會組織協(xié)調(diào)統(tǒng)一的合作模式，是正確處理社會治理中政府治理與社會治理關(guān)系的重要路徑。

良性互動模式?！罢绶珠_”并不意味著政府與社會相分離，沒有政社分開就無所謂政社合作，因此，政府與社會組織間治理的良性互動是政府全能角色轉(zhuǎn)換的基本路徑。以政府向社會組織購買公共服務為例，政府向社會組織購買社會基礎(chǔ)服務、養(yǎng)老服務、城市管理服務等，形成了購買和提供的政社伙伴關(guān)系，這是政府逐步釋放社會管理權(quán)力、從政府選擇到社會選擇的模式轉(zhuǎn)變。治理理論不僅追求經(jīng)濟、效益和效率，還有合法性、民主和公正等；它強調(diào)改革途徑不僅要在公共部門引入競爭機制，而且強調(diào)在公共性日益增強的今天建立互動合作機制的重要性。[2]俞可平認為，治理是一個上下互動的管理過程，主要通過協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理，其實質(zhì)在于建立市場原則、公共利益和認同之上的合作。它所擁有的管理機制主要不是依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡的權(quán)威，其權(quán)利向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。[3]因此，在現(xiàn)今獨特的公民與社會二重特性的背景之下，實現(xiàn)政府管理與社會組織自治的良性互動，就必須建構(gòu)一種平等的、和諧的互動關(guān)系模式。這就要求政府加大對社會組織服務的購買力度，創(chuàng)新社會組織培育體制，明確政府與社會組織之間的角色定位與合作機制，同時建立雙方間沖突協(xié)調(diào)以及服務引導等機制，積極引進社會廣泛的智力資源，搭建良性互補互助平臺，在不斷的社會具體實踐中，創(chuàng)新政府與社會組織共同治理的新格局。

合作治理模式。20世紀80年代以來，形成了三種既有一定邏輯關(guān)系又有區(qū)別的治理方式，分別是參與治理、社會自治和合作治理。參與治理是在民主行政的理想追求中出現(xiàn)的，社會自治是在非政府組織以及其他社會自治力量的發(fā)展中顯現(xiàn)出來的，而合作治理則是社會自治力量不斷壯大的必然結(jié)果。[4]首先，合作治理是一種多元化的治理模式。其次，合作治理強調(diào)社會管理主體之間的平等協(xié)商關(guān)系。在一個利益多元化的社會中，不同群體之間的利益分配不同，它們之間存在著某種對抗性，因此在公眾參與過程中，實現(xiàn)公眾共同利益的路徑主要是競爭和協(xié)商。就像市場中“看不見的手”調(diào)節(jié)著市場競爭的態(tài)勢一樣，公共利益也在私人利益的競爭中得到很好的實現(xiàn)。合作治理模式的倡導者認為，“利益代表模式”的對抗制導致了行政決策和實施過程的僵化，在解決管制問題時難以形成創(chuàng)新和合作，例如城管治理。[5]不同利益的相關(guān)者雖然在一開始存在利益上的對抗和沖突，但可以通過廣泛的參與和協(xié)商來轉(zhuǎn)化和消解沖突，構(gòu)建信任合作的模式，最后在決策者和其他利益相關(guān)者之間形成平等的合作伙伴關(guān)系。在這樣一個模式中，政府和行政機關(guān)充當著仲裁者的角色，同時擔任著召集者、調(diào)和者、組織者、技術(shù)資源提供者等多種角色，最終產(chǎn)生的決策結(jié)果是在政府機關(guān)和其他社會組織等多元主體共同作用下的結(jié)果。

二、我國社會治理中政府與社會組織間關(guān)系面臨的主要問題

（一）行政化模式依然占主導

由于受我國國情的影響，在社會治理中，政府的行政手段仍然是主要的行政管理方式，社會公眾中的矛盾依然要依靠政府行政手段來解決。而行政手段是國家通過行政機構(gòu)，采取帶強制性的指示、規(guī)定、行政命令等措施來調(diào)節(jié)和管理社會各項事務的手段。隨著改革開放的深入，國家權(quán)力開始下放，社會管理中政府一元制的局面被逐漸打破，分權(quán)、放權(quán)成為改革的重點。改革開放以來，中國政府管理變革的主要方向是從一元治理到多元治理、從集權(quán)到分權(quán)、從人治到法治、從管制政府到服務政府、從黨內(nèi)民主到社會民主。[6]我國社會改革的目標之一就是能夠把屬于社會的那部分權(quán)力歸還社會。由于我國社會組織發(fā)展尚處于探索階段，很多社會組織仍然受政府的管制和控制，政府下放的權(quán)力并沒有真正地下放，政府的分權(quán)、放權(quán)沒有得到根本性落實。分權(quán)、放權(quán)多停留在理論層面，部分社會組織雖然已被賦予社會管理權(quán)力，但重要的決策權(quán)力還是掌握在政府手中，城管隊伍仍是社會管理的主力軍，造成了社會治理手段單一、人民群眾與政府工作人員之間摩擦事件頻發(fā)的局面。

（二）政社間職能界定不清晰

在當代中國，社會組織必須接受相關(guān)政府管制，部分因素是需要從政府獲得其生存所需的資源。盡管一些社會組織會通過自我籌集資金等方法解決財政問題，但大部分社會組織由于缺乏有效的融資渠道，政府的財政支持仍然是它們主要的資金來源。近年來，社會組織更多參與危機事件的處理過程，無論是汶川地震、南方雪災還是天津港爆炸事件，社會組織僅僅是政府的應急組織，沒有成為常態(tài)的社會治理組織。社會組織與政府機構(gòu)在危機事件中都是為了服務群眾、挽救損失，都是致力于恢復社會正常秩序，都是一種積極的力量。從治理參與上講，社會組織成員更多的是有自愿服務意向的人們，因此社會組織沒有公共強制性，處理事件的效率會更高。同時，社會組織所參與的領(lǐng)域是有限的，大多數(shù)是針對特定的領(lǐng)域和特定的利益群體，或者是與自身利益訴求相關(guān)的領(lǐng)域,這些都制約著社會組織的參與度。社會組織參與社會治理力度較弱，主要是因為與政府目標和職能存在著差異性。政府關(guān)注的是公共目標，更注重社會集體利益；社會組織則是具體到某一方面或者領(lǐng)域，關(guān)注的是群體利益。比如，社會組織會更關(guān)注自己領(lǐng)域的利益，在與政府合作時就會出現(xiàn)矛盾，降低治理參與的力度，使兩者職能沖突、模糊不清。

（三）資源擁有存在較大差異性

參與社會治理需要一定的參與成本，資金支持是社會組織參與社會治理的基本保障。我國大部分社會組織都面臨資金缺乏的問題。據(jù)調(diào)查顯示，一些非營利組織認為資金不足是他們的首要問題，非營利性不代表社會組織不可以營利，而是說其收入或者資源要用于追求集體利益的實現(xiàn)。在我國，社會組織籌措資金困難，主要原因首先是中國社會組織缺少民間金融支持體系。過去靠政府撥款為主的社會組織，改革開放后失去政府的支持，大多都在尋找新的資金來源。近些年新成立的社會組織，大多要靠政府之外的資金開展活動。但在政府體制外還沒有一個健全的金融體系來支持社會組織的活動。離開了政府財政支持的社會組織，處于混亂脆弱狀態(tài)，缺乏發(fā)展的可持續(xù)性，更別說參與社會治理。其次是群眾對社會組織了解不夠、沒有充分的信任，社會組織得不到或者很少得到來自民間的群眾支持，社會組織機構(gòu)設置不透明，企業(yè)支持社會事業(yè)意識不強。目前我國社會組織主要資金來源仍然是政府，這就使社會組織在社會治理中所提出的政策建議不可避免地受到政府部門利益的限制。資金來源不足、自身籌措資金能力薄弱，導致社會組織面臨著生存問題，從而削弱了社會組織的獨立性，限制了社會組織參與社會治理的廣度和深度。

三、完善和創(chuàng)新我國政府與社會組織間協(xié)同治理模式的路徑

（一）政府支持引導社會組織獲得合法性權(quán)威

在進行社會組織的治理創(chuàng)新過程中，首先應爭取上級機關(guān)的指導和支持，作為治理改革創(chuàng)新合法性的基礎(chǔ)。作為社會組織登記管理的政府民政部門，要積極鼓勵各地探索社會組織的管理規(guī)范，制定出切合實際的新舉措和新辦法，政府角色定位要明晰集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系?，F(xiàn)代社會發(fā)展中,政府在管理活動中更多的是治理，這就是說社會治理過程中依賴的是政府。政府需要向社會分權(quán)，將本屬于社會的權(quán)力歸還給社會，政府權(quán)力不再是唯一服從的權(quán)力，社會治理趨于多元主體。政府應順應社會組織發(fā)展的規(guī)律，尊重社會組織的主體地位，結(jié)合實際情況出臺相應的法律法規(guī)，從而確立社會組織的合法性和穩(wěn)定性。因此，社會組織自身及其與政府關(guān)系的發(fā)展應該與法制建設同步發(fā)展，它的進一步發(fā)展離不開良好的法律環(huán)境支撐，健全的法律法規(guī)有利于兩者可持續(xù)發(fā)展。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變推動政社協(xié)同合作治理

加快政府社會治理向政社合作治理，首先要明晰政府與社會的職能邊界。理論上政府與社會的職能沒有明確界定，但政府應承擔的職能必須由政府承擔。比如，國防、外交等職能具有不可替代性，只能由政府通過提升自身能力來強有力地履行。對于社會承擔的職能，必須交由社會組織來承擔。比如，微觀的社會管理、群眾自治性活動、慈善救助等等。深化行政管理體制改革的核心在于政府職能轉(zhuǎn)變，而政府職能轉(zhuǎn)變的核心在于加快政企分開、政社分開、政府與市場中介組織分開，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，有效地提供公共產(chǎn)品并建立新型公共服務體制，即政府、社會與公民共同合作治理體制。需要逐步消除政府與社會組織在社會治理中各行其事的弊病，達到協(xié)同配合的和諧模式，將需要政府建設的公共服務體系與需要社會組織承擔的社會公益事業(yè)相結(jié)合，在養(yǎng)老、社區(qū)服務、助殘、公共衛(wèi)生、康復及便民服務等社會治理領(lǐng)域相互協(xié)作，統(tǒng)籌配置社會資源，建立社會組織參與社會治理的長效機制，促進社會事業(yè)發(fā)展。

（三）政府加大對社會組織培育和建設的扶持力度

近年來，各地按照“發(fā)展是前提、建設是核心、培育發(fā)展是基本手段，發(fā)揮社會組織的積極作用是根本目的”的要求，加大了對社會組織的培育扶持力度，拓寬了對社會組織的培育扶持途徑。首先，落實和完善扶持社會組織的政策規(guī)定是社會組織良好運作的制度保障。結(jié)合當?shù)貙嶋H出臺扶持社會組織發(fā)展的單項政策及指導方針，比如設立專項基金、建立政府購買機制、制定相應的稅收政策以及建立完善的信息交流平臺等，為培育社會組織保駕護航。其次，要通過政府購買服務促進社會組織生長。我國政府購買服務始于1998年，此后，政府購買服務的范圍逐漸擴大，完善政府購買服務的體制機制，是關(guān)系人民群眾生活質(zhì)量提升的關(guān)鍵。最后，社會組織功能的發(fā)揮是建立在同其他社會主體保持良好外部關(guān)系、爭取廣泛社會支持基礎(chǔ)上的，尤其是處理好與政府的關(guān)系極為重要。我國社會組織原本是依賴于政府的支持來發(fā)揮其效能的，政府可以憑借其掌握的行政影響力與財政資金為社會組織的發(fā)展提供良好的人才技術(shù)支持與資金保障支持，緩解社會組織所面臨的信任困境、籌資困境和人力資源困境，將智力支持與財力支持結(jié)合起來，為社會組織發(fā)展提供養(yǎng)料?！?/p>

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[2]郁建興.在參與中成長的中國公民社會——基于浙江溫州商會的研究[M].杭州：浙江大學出版社,2008：14.

[3]郁建興，任澤濤.當代中國社會中的協(xié)同治理[J].學術(shù)月刊，2012（8）:36-37.

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[5]Chris Ansell&Alison Gash.“Collaborative Goverance in Theory snd Pracetice”.Journal of Public Administration Research and Theory，2008.

[6]俞可平.中國治理變遷30年[M].北京：社會科學文獻出版社，2008：12.