居民社區(qū)參與問題及對策研究

王紅梅

（中共泰州市委黨校， 江蘇 泰州 225300）

我國的社區(qū)建設是順應經濟社會轉型、順應“單位人”向“社會人”轉變的大背景下產生的。經過十多年的發(fā)展，社區(qū)已成為社會治理的重要載體，承擔著社會整合的功能。社區(qū)治理是否有效，社區(qū)建設是否成功，關鍵在于是否滿足了社區(qū)居民的切實需要，因而必須以廣大居民的參與作為前提。

2000年，國務院頒布《關于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》，將“擴大民主、居民自治”作為社區(qū)治理的一個重要目標；2004年，黨的十六屆四中全會提出，“完善社區(qū)居民自治,構建充滿活力的社區(qū)居民自治機制是建設城市基層民主政治體系的一項重要而長遠的任務,也是一件關系到城市改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大事”；2013年，黨的十八屆三中全會再次強調，要“鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理與社會自我調節(jié)、居民自治良性互動”?？梢姡用駞⑴c作為衡量治理有效性的一個重要指標，不僅僅是社區(qū)治理的本質要求,也是社區(qū)發(fā)展的基礎、動力和保證。

一、居民參與社區(qū)治理的現狀

十多年的社區(qū)建設和發(fā)展，使得多元化參與的格局初步顯現，居民參與的廣度和深度不斷拓寬。但我國的民主化、自治化進程還處于起步階段，居民社區(qū)參與仍顯不足，參與的規(guī)模、效應、制度化水平難以保障社區(qū)建設的順利推進以及基層民主權利的發(fā)揮。

（一）參與主體分布不均衡

研究表明，年齡、文化程度、經濟水平、性別等因素影響著社區(qū)居民的參與。總體而言，我國居民社區(qū)參與的主體分布不均衡，主要集中在“一老一少一低”,且女性參與遠高于男性。所謂“一老”，離退休的老同志、老黨員；“一少”，放了寒暑假的中小學生；“一低”，低收入人群或定期從社區(qū)領取低保、補助的居民。其中，老年人參與的比例高達70%。而對于絕大多數在職人員、精英人士來說，參與率極低。

（二）參與內容較為局限

依據居民參與社區(qū)治理的客體性質，可以將居民參與劃分為四大類：政治參與、社會參與、經濟參與和文化參與。其中，政治參與是核心，屬于高層次的參與，是指與國家政治事務或本社區(qū)權力運作有關的公共性參與。而后三種參與屬于非政治性參與，與居民生活緊密聯系，是社區(qū)穩(wěn)定發(fā)展的基礎。當前，我國居民社區(qū)參與多以非政治性參與為主，主要集中在社會、文化類，類如社區(qū)救助、環(huán)境整治、治安巡邏、文體活動等等。只有在涉及自身利益時,才會有居民的經濟參與。參與層次較低，很多時候居民只能參與、關注社區(qū)具體事務的運作，而對于社區(qū)整體規(guī)劃的制定、涉及居民切身利益的重大問題、行使民主監(jiān)督權等政治性參與較少。

（三）參與形式以被動為主

社區(qū)參與意識是居民參與社區(qū)治理的基礎。而受傳統(tǒng)觀念的影響，我國公民的主體意識并未真正樹立起來，依賴心理、領受意識較強。雖生活在社區(qū)，但沒有意識到社區(qū)建設的責任和義務，更談不上行使選舉、管理、監(jiān)督、決策等權利。甚至很多人錯誤地認為，社區(qū)治理就是居委會、政府部門的事。因此，所表現出來的居民參與意識十分薄弱，參與的熱情也較低。即使參與了,也多以被動參與、執(zhí)行性參與為主。比如，居委會的換屆選舉、社區(qū)聽證會、社區(qū)組織的各項活動等，都是依靠黨政組織的宣傳或在社區(qū)工作人員的反復動員、說服下參加的，而參與的重點集中在執(zhí)行街道、社區(qū)已經形成的決策方面。從本質上講,這種被動參與并不具備社區(qū)參與的內核和意義。

（四）參與行為低制度化

在傳統(tǒng)的社區(qū)運行模式下，居民的參與行為逐漸呈現出低制度化狀態(tài)。很多時候，開展社區(qū)活動并非出于居民意愿和社區(qū)需要，而是根據上級要求統(tǒng)一部署和安排，造成社區(qū)參與一哄而上，以運動的方式來推進。雖然很多社區(qū)都成立了居民代表大會，但會議時間、會議主題、參會人員大都由社區(qū)管理機構決定，社區(qū)居民缺少話語權。居民參與缺乏明確詳細、可操作的制度規(guī)定，使得社區(qū)居民參與可有可無，隨意性很大，社區(qū)民主流于形式。另外，由于參與渠道不暢通，使得居民參與特別是在進行社區(qū)維權時，往往通過制度外的方式、非理性的舉動來實現自己的訴求，比如投訴、抗議、聚眾圍堵等。這種社區(qū)治理的低制度化，由于缺乏法定的剛性效應，不僅不利于居民合法、有效地參與社區(qū)事務，而且影響社區(qū)乃至整個社會的和諧發(fā)展。

二、影響居民社區(qū)參與的原因分析

居民參與不足的原因是多方面的，居民自身的特點、社區(qū)現有的條件以及社會發(fā)展狀況都會影響居民社區(qū)參與。

(一)主體參與意識淡薄

1.“單位制”影響。長期實行的高度集中的計劃經濟體制造成了“單位辦社會”的模式。當時，社會服務事業(yè)普遍缺乏，政府、企事業(yè)單位就承擔起社會生產生活的方方面面。對于居民來講，個人的生老病死幾乎都依靠單位來解決，因此具有強烈的單位意識。隨著改革的深入發(fā)展，單位的社會職能下放、勞動力自由流動、住房制度改革等等，一定程度上緩解了單位依賴，“單位人”逐漸向“社會人”、“社區(qū)人”轉變。但這個轉變并不是一蹴而就的，需要一個長期的過程，特別是固有的單位意識一定程度上還會阻礙社區(qū)意識的產生。當前，單位制對城市居民的影響依舊強勢。單位仍是大多數社區(qū)居民工作、生活的重要場所，是個人收入、權力、聲望獲取的主要渠道。對于大多數居民而言，社區(qū)充其量就是一個生活區(qū)，人們在社區(qū)中扮演著“隱形人”的角色。對于老年人、下崗職工、殘疾人等弱勢群體而言，由于處于單位邊緣或體制之外，社區(qū)則成為他們獲得資源或實現價值的場所，參與率較高。

2.中國傳統(tǒng)文化的消極影響。中國歷史缺乏與公民相伴而生的民主條件，缺乏系統(tǒng)的現代民主和人文精神的熏陶，傳統(tǒng)的臣民意識、順民意識、私民意識等人治觀念還在影響著現代參與型民主的產生。計劃經濟時代，高度集中的國家政權淡化了公民的主體意識；改革開放后，經濟社會的轉型滋生了個人功利主義，公共精神逐漸淡漠。我國的參與民主發(fā)育還不成熟，尤其是參與型文化還不能為居民社區(qū)治理提供更多的精神支撐，最直接的表現就是參與過程中社區(qū)居民的無原則順從與退讓。

中國傳統(tǒng)的家庭文化也會制約社區(qū)居民的參與。受儒家思想的影響，中國人的家庭本位主義根深蒂固。社會關系、社會生活都是以家庭為中心逐漸向外擴展并形成差序格局的人際關系。這種“重家庭、輕社會”的思想勢必會限制家庭以外非情感人際交往的擴展，直接影響到居民的社區(qū)參與。

3.社區(qū)利益機制缺失?，F代經濟學認為，人都是“理性經濟人”,追求效用的最大化。居民是否參與，取決于參與行為能否帶來效益。從本質上講，居民的參與行為是受利益驅使的，這個利益既包括物質利益，也包括精神利益。如果居民的參與能有益于個人目標的實現、能從中得到實惠，那么參與的動機就會增強，參與的積極性就會提高。反之，則是被動參與甚至不參與。另一方面，社區(qū)公共物品、公共服務、公共事務的強“共享性”，讓社區(qū)居民在參與過程中形成“搭便車”的心理。個體不參與卻能享受到集體行動的成果，會導致居民的參與不足。此外，居民參與還缺乏相應的獎懲機制。居民是否參與社區(qū)事務差別不大，一定程度上會挫傷居民參與的熱情，直接導致參與意愿和參與行為的下降。

（二）社區(qū)自組織發(fā)育不良

城市社會學著名學者索爾·D·阿林斯基認為：社區(qū)認同和自豪感，對政治、經濟事務的參與，都需要一個工具性的組織進行持續(xù)的監(jiān)督和干預，并不能依靠“看不見的手”。工具性的組織就是指社區(qū)自組織。它是社區(qū)居民組織化參與的重要載體，也是居民集體利益表達的有效途徑。從目前來看，社區(qū)的自組織建設普遍發(fā)育不良。

1.社區(qū)居委會行政化。目前，我國實行的是“兩級領導、三級管理、四級落實”的社區(qū)管理體制，即市、區(qū)兩級政府領導，街道辦事處為主體，居委會為依托的垂直管理模式。街道辦事處是政府的派出機構，根據《憲法》和《城市居民委員會組織法》規(guī)定，居委會則是“居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”。現實中，居委會卻成為準一級政府或街道辦事處的“腿”，承擔著繁重的行政事務，并在上級領導下開展社區(qū)工作。據統(tǒng)計，居委會80%的任務來自政府各個部門，類似社會治安、環(huán)境整治、就業(yè)再就業(yè)、計劃生育等工作多達100多項。繁重的行政事務使得居委會無暇了解社區(qū)居民的需求，更不可能發(fā)揮好社區(qū)的自治功能。再加上社區(qū)的人事、經費、考核都受街道控制，居委會只能被動地服從上級的安排。居委會的行政化造成了社區(qū)的職能錯位。居委會的工作日益遠離自治的本性，難以滿足居民的參與需求與期望，必然會導致居委會合法性基礎的動搖。同時，居民對社區(qū)的認同會進一步降低，幾乎很少利用居委會這個載體來維護自身權益，更不愿參與到社區(qū)的決策和工作中。

2.社區(qū)社會組織發(fā)育遲緩。社區(qū)社會組織是界于社區(qū)主體組織（社區(qū)黨組織、居委會）和居民個體之間的中介組織，也是實現居民社區(qū)參與的重要形式。通過參與社會組織的活動，一方面可以表達利益，增進鄰里交流和團結，增強社區(qū)凝聚力；另一方面，還可以鍛煉提升自己的社區(qū)參與能力。從目前來看，受傳統(tǒng)觀念及“雙重管理體制”的影響，中國的社會組織發(fā)展極其緩慢。不僅數量少、規(guī)模小，而且組織機構不完善，責、權、利關系不清，專業(yè)能力欠缺，難以獲得居民的足夠信任。

（三）居民參與缺乏制度保障

社區(qū)治理中居民參與的有效實現，制度是關鍵。當前，我國居民社區(qū)參與的制度環(huán)境總體呈現宏觀鼓勵、微觀約束的特征，具體表現就是現有的制度法規(guī)不健全。

首先，參與權利保障不夠完善。我國社區(qū)建設的政策法規(guī)一般都具有較強的原則性、指導性，對于社區(qū)單位及個人的參與卻缺少明確規(guī)定?！冻鞘芯用裎瘑T會組織法》規(guī)定，居民參與的權利主要是選舉權、被選舉權，而其他權利的賦予卻很少涉及。比如，居民（社區(qū)單位）參與的權利和責任、參與的內容渠道、參與權利被侵害的救濟途徑等等，缺少相應的制度規(guī)定。

其次，現有制度規(guī)定過于原則化。制度供給固然重要，但制度賦予居民參與的權利過于原則化、抽象化，就會帶來執(zhí)行上的困惑。比如，居委會作為“基層群眾性自治組織”，其地位已經從法律層面給予保障，在具體實踐中卻缺乏可操作性。居委會的自治領域、自治性質、“自我管理、自我教育、自我服務”的內涵及外延并沒有給出明確科學的界定。這種法律的模糊性不僅使得社區(qū)工作混亂，也為行政權力的過多干預留下法律漏洞。

第三，制度法規(guī)的滯后及立法空白。我國社區(qū)治理相關法律的制定始于20世紀八九十年代。經過近30年的發(fā)展，已明顯不適應現代社區(qū)治理及居民參與的需要，甚至在某些領域還存在著法律上的空白。比如，社區(qū)社會組織的建設、社區(qū)工作者的培育，目前還沒有建立起統(tǒng)一的法律制度。制度的缺失必然會導致居民參與的不足。

三、完善居民社區(qū)參與建議和對策

（一）增強社區(qū)參與意識

社區(qū)參與的核心是社區(qū)民主自治，而培養(yǎng)共同的參與意識，增進社區(qū)認同感、歸屬感是搞好社區(qū)民主自治的前提條件。

1.建立居民參與的引導激勵機制。由于受“單位體制”以及中國傳統(tǒng)文化的影響，社區(qū)居民的參與熱情在短時間內不可能高漲，需要采取多種方式引導、激勵。

首先，通過開展宣傳教育活動引導居民參與。由于我國沒有經歷西方國家從“自發(fā)”到“自治”的公民社會過程，社區(qū)治理和建設只能通過外部的宣傳教育而培育出“自主、自治、獨立”的公共精神以及社區(qū)意識。通過廣泛、深入、持久的宣傳教育，使居民對社區(qū)發(fā)展狀況、公共政策、社區(qū)事務、參與流程有所了解，明確自身的權利和義務，從而強化主體意識、責任意識。同時，還要充分意識到社區(qū)就是一個生活共同體，社區(qū)利益就是每位社區(qū)成員的利益。只有互相協調、互相包容、互相溝通，才能形成一種合力，共同為社區(qū)發(fā)展謀福利。其次，積極營造社區(qū)參與的激勵機制。一是對熱心參與社區(qū)事務，積極推動社區(qū)發(fā)展、自治的居民，給予諸如“熱心人物”、“優(yōu)秀社區(qū)參與標兵”等精神獎勵，必要時也可給予一定的物質嘉獎；二是對于居民社區(qū)參與的管理，可以通過設立居民參與計分卡的形式來進行。根據參與次數、參與質量，共同評定計分，定期進行評估及獎勵；三是充分發(fā)揮好社區(qū)黨員的先鋒模范作用。要帶頭深入到社區(qū)服務中，帶頭滲透到繁榮社區(qū)文化的實踐中，從而增強基層黨組織在社區(qū)中的凝聚力和號召力。

2.搭建社區(qū)參與的平臺。首先，拓寬居民參與渠道。社區(qū)建設的主體是社區(qū)居民，社區(qū)建設的生命力所在就是居民群眾的自我教育、自我管理和自我服務。社區(qū)居委會作為基層群眾性自治組織，其居委會成員應當由社區(qū)居民投票選舉產生，任何組織和個人不得干預。針對當前社區(qū)居委會“議行合一”的現狀，建議發(fā)揮居民代表大會的作用，事關社區(qū)發(fā)展的重大決策，由居民代表大會共同商議，討論決定?？梢試@事關居民切身利益的重大問題不定期地組織開展居民座談、百姓議事園、社區(qū)聽證會等活動，既可以為社區(qū)建設建言獻策、發(fā)表看法，也可以增進居民之間的溝通和了解。其次，打造居民網絡參與平臺。一方面通過構建社區(qū)網站，實現社區(qū)治理的網絡化運作。對于建設比較成熟的社區(qū)，可以建立自己的門戶網站。其內容應包含社區(qū)新聞、社區(qū)黨建、政策法規(guī)、辦事指南、便民服務、求助信箱、志愿服務等版塊。這個網站的建立，為居民獲取社區(qū)信息提供更方便、快捷、全面的渠道。另一方面，通過開辟社區(qū)論壇、業(yè)主論壇、社區(qū)QQ群等形式，構建社區(qū)居民交流討論的網絡空間。這既是一種全新的人際交往方式，更是居民真實發(fā)表意見、參與表達的途徑。

（二）合理定位政府與社區(qū)的職能

《城市居委會組織法》明確規(guī)定:“不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者派出機關對居民委員會的工作予以指導、支持和幫助?！币虼耍⒉荒苤苯宇I導社區(qū)，而應轉變?yōu)橹笇У年P系。

當前，政府最基本的職能是制定規(guī)則、提供支持、監(jiān)督保障。具體表現為：第一，出臺政策、扶持引導。政府要明確界定社區(qū)自治的工作內容、職能，嚴格區(qū)分哪些工作應由社區(qū)負責，哪些應由社區(qū)協管，通過制度來賦予社區(qū)自治相應的權力；制定出臺區(qū)域建設規(guī)劃、決策、法規(guī)，并通過政策傾斜，培育發(fā)展社區(qū)社會組織。第二，指導與服務并重。社區(qū)管理需要居民參與，但也離不開政府的幫助和指導。在社區(qū)弱勢群體的救助、街居環(huán)境的改造、社區(qū)公共活動設施的建設、安全秩序的維護、社區(qū)人才隊伍建設等方面都需要政府負責、協調。特別是在控制行政事務進入社區(qū)方面更具有不可推卸的責任。對于行政事務進入社區(qū)要進行嚴格控制，并建立“權責相稱、費隨事轉”的工作機制。

對于社區(qū)來說，依法開展自治、提高服務質量是最基本的職責。事關社區(qū)建設的社區(qū)選舉權、自治決策權、自主財務權、正當拒絕權、社區(qū)人事權，等等，政府應交還于社區(qū),而社區(qū)居委會也應從“聽命令做動作”向“聽民意作決策”轉型。社區(qū)有權決定社區(qū)自治的各項事務，對于政府及其職能部門的不合理攤派，有權拒絕。鑒于社區(qū)準入的審核主體是社區(qū)建設指導委員會，實際上也是政府部門，難免會出現官本位現象。建議由政府和社區(qū)代表共同組建協商委員會，對進入社區(qū)的事項進行協商和表決。針對目前社區(qū)無獨立賬戶、受限于街道辦事處的現狀，建議設立社區(qū)一級財務，開設獨立的賬號，包括政府劃撥的、社會捐助的、辦公經費以及社區(qū)建設專項資金等等，都應由社區(qū)自主掌握并使用，減少其他權力主體干涉。社區(qū)居委會應定期向居民公開賬務，說明收支情況，接受居民監(jiān)督審查。

（三）培育發(fā)展社區(qū)社會組織

社區(qū)社會組織既是協助政府、居委會處理社區(qū)事務的重要載體，也是溝通政府與百姓、緩解社會沖突必不可少的潤滑劑。因此，在城市社區(qū)建設與管理中，需要大力發(fā)展、培育社會組織。

1.政策扶持，培育引導。首先，出臺社區(qū)社會組織的法律法規(guī)。我國的社會組織立法并不完善，已出臺的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等相關法律法規(guī)對社會組織定位模糊，對權利和義務缺乏明確規(guī)定，導致其活動開展、資金來源、組織建設、糾紛處理缺少法律依據，甚至還存在條例、規(guī)定相互矛盾的現象。因此，有必要出臺一部統(tǒng)領社區(qū)治理的“社區(qū)組織法”，并制定具體細化的社團管理辦法。通過對組織、投入、約束、考核等機制的規(guī)定，將社區(qū)社會組織的管理納入規(guī)范化、法治化軌道。其次，改革現有的社會組織管理體制，降低準入門檻。具體來講，就是逐步取消“掛靠制”，簡化申請手續(xù)，放寬審批條件，尤其是降低社會組織在資金、場地、人數等方面的要求。再次，加大培育扶持力度。第一，引導社會組織與其他治理主體的平等合作，共同參與到社區(qū)公共事務管理中。特別是對支持社區(qū)養(yǎng)老、助殘、調解、救助、特殊青少年教育等社會公益類、福利類、慈善類的社會組織政策要進一步傾斜，建立稅收優(yōu)惠或財政補貼政策等。第二，繼續(xù)加大對社區(qū)社會組織的資金投入，并在項目、場地、人才等方面提供多元化的扶持。由于資金短缺，我國的社會組織普遍遭遇“沒錢、沒設備、沒人才”的尷尬。因此，應加大專項經費的投入，特別對于那些專業(yè)能力強、誠信度高的社區(qū)社會組織，政府可以通過服務購買、委托授權的方式與它們合作，讓它們承接部分公共服務。另外，積極鼓勵企業(yè)、個人自主捐助，形成多元化的籌資渠道。

2.加強自身能力建設。一是要提升服務水平，增強服務理念。社會組織能夠立足社區(qū)、參與社區(qū)規(guī)劃與實施，是因為它能以專業(yè)人員、專業(yè)知識提供專業(yè)的服務。社會組織要想發(fā)展壯大，必須始終把自身能力建設作為根本，著力提高項目運作、策劃組織、隊伍建設、協調服務等能力，要充分利用科技、人才、信息等優(yōu)勢提供全方位的社區(qū)服務。二是要完善內部管理機制，提升公信力形象。通過自律、他律、互律等形式，加強誠信建設，樹立品牌意識。進一步增強營運透明度，規(guī)范用人機制，建立健全財務決策、管理和監(jiān)督機制，盡快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。

（四）完善居民參與的制度保障

美國學者諾斯曾指出：“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人利益行為?！币虼耍⒑屯晟凭用駞⑴c的制度體系，是推動社區(qū)治理和居民有效參與的重要保障。

1.修訂、細化現有法律規(guī)定。現行的《城市居民委員會組織法》、《街道辦事處組織條例》等相關法律規(guī)定，由于過于籠統(tǒng)和原則化，已嚴重影響了社區(qū)居民參與的實際效果。地方性政策法規(guī)又由于立法層次不高、缺乏法律效力，在實際運行中作用有限。因此，有必要對現行的法律規(guī)定進行修改和完善，進一步明確細化。比如，明確社區(qū)居委會“自治法人”的地位、權利和責任，合理界定社區(qū)各治理主體的關系，規(guī)范居民參與的領域、途徑和流程，等等。再比如，社區(qū)居委會的選舉不能簡單地按照“年滿十八周歲公民都有選舉權和被選舉權”的籠統(tǒng)規(guī)定去執(zhí)行，而應出臺相應的實施細則。居民代表的產生，是實行按戶選派還是按常住人口比例選派？在選舉過程中，是否可以設立選舉特派員制度？這是一種新的嘗試，能夠有效保證社區(qū)選舉過程中的公正性和規(guī)范性。對于選舉不透明、選民受脅迫或賄選等不法現象特派員有權記錄，同時，特派員本身也會受到街道和居民的雙重監(jiān)督。

2.建立健全居民日常參與制度。一是要建立社區(qū)預告和公示制度。對涉及居民切身利益的重大事項必須提前告知，保證居民的知情權，同時也為居民的社區(qū)參與提供可能。二是要完善民主決策制度。逐步建立健全居民代表大會、社區(qū)聽證會等相關制度，明確參與的主體和范圍，規(guī)范參與的形式和流程，確保決策過程的科學化和民主化。三是落實民主監(jiān)督制度。充分聽取居民反饋意見，實行財務、居務“兩公開”制度，及時公布決策、實施情況。健全民主評議制度，讓社區(qū)自治組織及其工作人員主動接受居民的監(jiān)督和質詢，進而改進和完善社區(qū)工作。顯然，制度的健全和落實，可以激發(fā)社區(qū)居民參與的熱情，同時，使得社區(qū)的自治逐漸走向規(guī)范化、法治化?！?/p>

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