新《行政訴訟法》實(shí)施若干問題思考

趙德關(guān)

新《行政訴訟法》實(shí)施若干問題思考

趙德關(guān)

一、受案范圍

新《行政訴訟法》大大拓展了行政訴訟的受案范圍，將“具體行政行為”調(diào)整為“行政行為”，并明確法院可以對(duì)抽象行政行為進(jìn)行附帶審查。在具體實(shí)施中，有三個(gè)問題值得重視：

（一）具體行政行為與抽象行政行為的區(qū)分

新法中雖然不再使用具體行政行為這一概念，行政事實(shí)行為、準(zhǔn)行政行為由此都可以進(jìn)行訴訟，但在具體制度安排上，具體行政行為與抽象行政行為的劃分仍然適用。因?yàn)榫唧w行政行為原告可以直接告，法院可以直接審查；對(duì)抽象行政行為，原告不可以直接告，法院也只能附帶審查。所以具體與抽象的區(qū)分，直接關(guān)系到原告的訴權(quán)和法院的審查方式，無法回避。

但問題是具體與抽象行政行為很難區(qū)分?，F(xiàn)實(shí)之中，有大量行政行為難以界定是具體還是抽象，處于灰色地帶。如規(guī)劃部門依職權(quán)編制、調(diào)整部分規(guī)劃的行為，政府定價(jià)、調(diào)價(jià)行為，確定和調(diào)整最低工資標(biāo)準(zhǔn)的行為，單行線等交通管制措施等等，很難區(qū)分。新法之前，這個(gè)矛盾不突出，那是因?yàn)闆]有附帶審查，抽象行政行為不受司法監(jiān)督，對(duì)這類模糊不清的，就可以直接以不屬于訴訟范圍予以回避。但現(xiàn)在抽象行政行為納入司法審查以后，法院就必須對(duì)一個(gè)特定行政行為的屬性作出界定，要么直接審查，要么附帶審查。這對(duì)行政機(jī)關(guān)和法院來講，都將是一個(gè)重大考驗(yàn)。

（二）抽象性行政行為的審查

此處的抽象行政行為主要是行政規(guī)范性文件。這里還有一個(gè)重要問題，那就是附帶審查的程序公正。法院對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查，無論是全部審查，還是個(gè)別條款審查，真正的被告不是坐在法庭上的執(zhí)行機(jī)關(guān)，而是作為上級(jí)的制定機(jī)關(guān)。如果法院在附帶審查過程中，制定機(jī)關(guān)沒機(jī)會(huì)到庭發(fā)表意見，如何保障附帶審查的程序公正？如何保障審查結(jié)論的客觀、全面？新法中對(duì)于制定機(jī)關(guān)的意見發(fā)表權(quán)未作規(guī)定，需要今后在實(shí)踐中加以摸索。

與此相關(guān)的另一個(gè)問題是多種審查程序的銜接。對(duì)行政規(guī)范性文件，目前政府內(nèi)部有備案審查程序。根據(jù)十八屆四中全會(huì)決定精神，人大今后也要對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查。再加上法院的附帶審查。這三種審查之間究竟是什么關(guān)系？如果人大、政府對(duì)涉案行政規(guī)范性文件已經(jīng)有了審查結(jié)論，法院還需不需要再審查？同一個(gè)文件已經(jīng)被其他法院特別是上級(jí)法院審查過，受案法院還是否需要再審查？對(duì)國(guó)家部委制定的在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的行政規(guī)范性文件，是不是全國(guó)各地各級(jí)法院都有權(quán)附帶審查？如何保障審查結(jié)論不互相打架？如何保障受案法院擺脫一案一地限制，避免“一葉障目、不見泰山”？如何處理好中央與地方事權(quán)劃分、行政與司法的合理分工問題？這些問題都需要在后續(xù)規(guī)則設(shè)計(jì)時(shí)認(rèn)真加以考慮。

二、復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告

新法為防止復(fù)議變成“維持會(huì)”，強(qiáng)化對(duì)復(fù)議的監(jiān)督，其中一個(gè)重要舉措就是復(fù)議機(jī)關(guān)維持的也要當(dāng)被告。實(shí)踐中，有一系列問題需要明確。

（一）復(fù)議維持改為駁回復(fù)議申請(qǐng)時(shí)，被告的認(rèn)定問題

新法規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)維持的，當(dāng)共同被告。然而，《行政復(fù)議法》當(dāng)前正在修訂中，其立法思路跟新《行政訴訟法》一樣，也要取消維持，改為駁回復(fù)議申請(qǐng)。沒有了維持，新法的規(guī)定如何落實(shí)，被告如何認(rèn)定？復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告，還是單獨(dú)當(dāng)被告？

（二）行政行為對(duì)外署名機(jī)關(guān)與批準(zhǔn)機(jī)關(guān)不一致時(shí)，被告的認(rèn)定問題

行政復(fù)議以批準(zhǔn)機(jī)關(guān)為被申請(qǐng)人，而行政訴訟則以對(duì)外署名機(jī)關(guān)為被告。如果復(fù)議機(jī)關(guān)維持批準(zhǔn)機(jī)關(guān)行為的，利害關(guān)系人又以對(duì)外署名機(jī)關(guān)為被告起訴，復(fù)議機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)是否都是被告?

（三）兩被告之間的地位與關(guān)系問題

行政復(fù)議是上下級(jí)之間的監(jiān)督，復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政機(jī)關(guān)共同作被告的，兩被告在法庭上是何關(guān)系，是平等的當(dāng)事人，還是上下級(jí)關(guān)系？這個(gè)問題主要體現(xiàn)在調(diào)解上，如果法院主持調(diào)解，原行政機(jī)關(guān)與原告達(dá)成調(diào)解意向，而復(fù)議機(jī)關(guān)不同意怎么辦？原行政機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)在法庭上，就同一事實(shí)或法律問題，發(fā)表了不同觀點(diǎn)或理由時(shí)，法院如何處理，以何者為準(zhǔn)？

（四）共同被告的案件管轄問題

根據(jù)新法規(guī)定，原行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)所在地法院均有管轄權(quán)，由原告選擇。這在地市級(jí)以下，問題不大。但如果復(fù)議機(jī)關(guān)是省部級(jí)機(jī)關(guān)，實(shí)施中就很容易碰到問題。以國(guó)家環(huán)保部為例，其維持各省級(jí)環(huán)保機(jī)關(guān)作出的行政行為的，如果原告選擇在本省起訴，環(huán)保部就得赴全國(guó)各省出庭應(yīng)訴；如果原告選擇環(huán)保部所在地法院起訴，相關(guān)省級(jí)環(huán)保機(jī)關(guān)就得和原告一道進(jìn)京應(yīng)訴，人力物力消耗不說，當(dāng)?shù)胤ㄔ阂矔?huì)不堪重負(fù)，還會(huì)有一個(gè)矛盾上移的問題，不利于將矛盾化解在基層。無論是哪一種情形，筆者都擔(dān)心實(shí)踐中復(fù)議機(jī)關(guān)很可能因?yàn)槿肆?、物力、時(shí)間、交通條件等限制，無法做到件件出庭。要解決這個(gè)問題，需要項(xiàng)頂設(shè)計(jì)，關(guān)鍵是要給復(fù)議機(jī)關(guān)充分的人員編制保障，保障法律規(guī)定真正能落到實(shí)處。

（五）復(fù)議行為在訴訟中的審查范圍和程度

行政復(fù)議具有準(zhǔn)司法性，居中裁決，化解爭(zhēng)議，現(xiàn)在明確復(fù)議行為全部納入訴訟審查范圍，固然是好事，有利于強(qiáng)化監(jiān)督，督促?gòu)?fù)議機(jī)關(guān)積極履職，化解爭(zhēng)議。但與此同時(shí)，司法審查也有一個(gè)度的問題。如果把握不當(dāng)造成過度審查，復(fù)議機(jī)關(guān)“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”，不堪重負(fù)，反而會(huì)造成復(fù)議制度與功能的萎縮，這是非常值得警惕的，畢竟只有行政復(fù)議與訴訟相互支持、相互配合，才能共同實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議的目的。同時(shí)，如果過度審查，原行政行為的爭(zhēng)議沒有解決，又產(chǎn)生新的爭(zhēng)議（復(fù)議爭(zhēng)議），一個(gè)訴訟兩個(gè)標(biāo)的，不堪重負(fù)，造成司法和復(fù)議資源的大量浪費(fèi)。因此，筆者認(rèn)為司法審查中，法院審查的重點(diǎn)是原行政行為，而不是復(fù)議行為，復(fù)議機(jī)關(guān)到庭主要是發(fā)表意見，協(xié)助矛盾化解，只有原告提出復(fù)議程序違法或存在事實(shí)、法律方面重大問題的，法院才有側(cè)重地進(jìn)行審查。

三、裁判方式

對(duì)裁判方式的思考主要集中于維持判決與駁回訴請(qǐng)判決方面。原來有維持判決，這是一種對(duì)事判決。同一行政行為經(jīng)法院判決維持以后，其他人再提起訴訟的，法院均可裁定適用原判決，而無需重新審查?，F(xiàn)在是駁回原告訴請(qǐng)判決，這是一種對(duì)人判決，其他人再就同一行政行為起訴的，法院是裁定適用原判決，還是重新審理？這是一個(gè)重大問題，既涉及既判力和法律關(guān)系穩(wěn)定，又涉及司法資源和行政資源問題。筆者認(rèn)為，無論是維持判決還是駁回訴訟請(qǐng)求判決，法院都要進(jìn)行全面審查，不受原告訴訟請(qǐng)求的限制，因此，為防止重復(fù)審查、重復(fù)訴訟，法院可以裁定適用原駁回訴請(qǐng)判決。

總的來講，《行政訴訟法》的修改，會(huì)給依法行政和法治政府建設(shè)增加新的活力，通過提高認(rèn)識(shí)、及時(shí)制定司法解釋、完善配套制度、加強(qiáng)人員機(jī)構(gòu)編制建設(shè)，相信以上提到的問題都可以有效緩解或解決。

上海市人民政府法制辦復(fù)議處

（三）行政協(xié)議的履行問題

新《行政訴訟法》將作為雙方行政行為的行政協(xié)議納入行政訴訟范圍，是一大創(chuàng)新，有利于擴(kuò)大監(jiān)督。然而受行政訴訟“民告官”屬性的限制，立法部門在釋義中明確作為協(xié)議一方的行政機(jī)關(guān)只能當(dāng)被告，不能當(dāng)原告，即“官不能告民”。這就帶來了一個(gè)問題，如果“民”不履行協(xié)議，“官”如何保障行政協(xié)議的履行？是繼續(xù)走民事訴訟，申請(qǐng)行政非訴執(zhí)行，還是允許行政機(jī)關(guān)在協(xié)議中通過約定自我賦予強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)（這樣會(huì)不會(huì)與《行政強(qiáng)制法》沖突）?由于行政協(xié)議關(guān)系到行政目的的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到公共利益，這個(gè)問題值得重視。