新《行政訴訟法》實(shí)施與法院立案登記制度

張文忠

新《行政訴訟法》實(shí)施與法院立案登記制度

張文忠

2014年11月1日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的決定》，新《行政訴訟法》即將于今年5月1日起實(shí)施。之所以修法，是為了解決行政訴訟制度與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)的問(wèn)題，是為了解決行政訴訟中存在的突出問(wèn)題，其中之一就是廣為詬病的“立案難”。新《行政訴訟法》體現(xiàn)并落實(shí)了黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的精神，改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對(duì)人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。新《行政訴訟法》實(shí)施后，登記立案成為新常態(tài)，不僅帶來(lái)了司法觀念的重大變革，更為司法實(shí)務(wù)操作的重大調(diào)整帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。從立法技術(shù)和內(nèi)容來(lái)看，登記立案的相關(guān)規(guī)定較為原則，在某些具體事項(xiàng)上還需要進(jìn)一步摸索探討，通過(guò)實(shí)踐總結(jié)，才能形成明確的、可操作、可復(fù)制、可推廣的司法規(guī)則和審判經(jīng)驗(yàn)。本文從司法實(shí)務(wù)角度，僅就新《行政訴訟法》（以下亦簡(jiǎn)稱(chēng)新法）實(shí)施與法院立案登記制度涉及的三個(gè)方面，作一些基礎(chǔ)性思考。

一、立案登記制度應(yīng)圍繞訴權(quán)保護(hù)保障，破解舊存難題

原《行政訴訟法》第42條對(duì)法院立案規(guī)定的極為簡(jiǎn)單，①原法第42條規(guī)定，人民法院接到起訴狀，經(jīng)審查，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)立案或者作出裁定不予受理。原告對(duì)裁定不服的，可以提起上訴。后來(lái)雖然《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第32條，對(duì)其進(jìn)行了規(guī)定，②《解釋》第32條規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)組成合議庭對(duì)原告的起訴進(jìn)行審查。符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)立案；不符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)裁定不予受理。7日內(nèi)不能決定是否受理的，應(yīng)當(dāng)先予受理；受理后經(jīng)審查不符合起訴條件的，裁定駁回起訴。受訴人民法院在7日內(nèi)既不立案，又不作出裁定的，起訴人可以向上一級(jí)人民法院申訴或者起訴。上一級(jí)人民法院認(rèn)為符合受理?xiàng)l件的，應(yīng)予受理；受理后可以移交或者指定下級(jí)人民法院審理，也可以自行審理。前三款規(guī)定的期限，從受訴人民法院收到起訴狀之日起計(jì)算；因起訴狀內(nèi)容欠缺而責(zé)令原告補(bǔ)正的，從人民法院收到補(bǔ)正材料之日起計(jì)算。但立法上留下了制度漏洞，即立案前的審查過(guò)于嚴(yán)格、接訴后不作答復(fù)無(wú)處理結(jié)果、起訴狀的反復(fù)補(bǔ)正、不接收起訴狀等。某些現(xiàn)實(shí)現(xiàn)象，也放大了制度設(shè)計(jì)上的缺陷，如有的行政糾紛產(chǎn)生后，行政機(jī)關(guān)不愿當(dāng)被告。行政訴訟面臨的“三難”，最突出的是立案難，社會(huì)反響劇烈。

新法完善加強(qiáng)了對(duì)當(dāng)事人的訴權(quán)保護(hù)，新法第3條第1、2款規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理。行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。新法規(guī)定了立案登記制度，新法第51條第1款規(guī)定，人民法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?。新法從三個(gè)方面體現(xiàn)了登記立案的改變：一是方便當(dāng)事人起訴；第50條第2款規(guī)定，書(shū)寫(xiě)起訴狀確有困難的，可以口頭起訴，由人民法院記入筆錄，出具注明日期的書(shū)面憑證，并告知對(duì)方當(dāng)事人。二是強(qiáng)化了受理程序約束；第51條第2、3款規(guī)定，對(duì)當(dāng)場(chǎng)不能判定是否符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)接收起訴狀，出具注明收到日期的書(shū)面憑證，并在七日內(nèi)決定是否立案。不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定。裁定書(shū)應(yīng)當(dāng)載明不予立案的理由。原告對(duì)裁定不服的，可以提起上訴。起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。三是明確了司法責(zé)任；第51條第4款規(guī)定，對(duì)于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書(shū)面憑證，以及不一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的起訴狀內(nèi)容的，當(dāng)事人可以向上級(jí)人民法院投訴，上級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，并對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。第52條規(guī)定，人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當(dāng)事人可以向上一級(jí)人民法院起訴。上一級(jí)人民法院認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)立案、審理，也可以指定其他下級(jí)人民法院立案、審理。

二、立案登記制度應(yīng)圍繞起訴條件審查，理順審判機(jī)制

新法對(duì)登記立案的規(guī)定，在條文理解上，學(xué)界和實(shí)踐部門(mén)存在不同的看法。有觀點(diǎn)認(rèn)為，登記代替審查，即對(duì)于當(dāng)事人的起訴狀一律照收，進(jìn)行登記，“登記=立案”；有觀點(diǎn)認(rèn)為，除當(dāng)場(chǎng)受理的案件外，均應(yīng)向當(dāng)事人出具書(shū)面收據(jù)，作為登記的方式，在出具收據(jù)后七日內(nèi)作出受理或不予受理的決定，“登記=出具收據(jù)”。這兩種理解，分別從結(jié)果意義還是手段意義上去理解登記立案。面臨實(shí)際問(wèn)題，恐怕沒(méi)那么簡(jiǎn)單。立足于“登記=立案”層面，可能會(huì)帶來(lái)：（1）收案激增，案多人少矛盾加劇；（2）部分當(dāng)事人濫用訴權(quán)，浪費(fèi)司法資源；（3）審判程序性事項(xiàng)審查增多，裁定不予受理、裁定駁回起訴情況增多，既無(wú)法實(shí)質(zhì)解決行政爭(zhēng)議，更帶來(lái)審理難度加大，信訪維穩(wěn)壓力增高等問(wèn)題。

此外，對(duì)于新法規(guī)定的一些具體內(nèi)容，也需要厘清界定。譬如，在登記立案階段，如何理解新法第51條第1款規(guī)定的起訴條件。起訴條件分列于各處，是否需作全面審查？立案庭和行政庭各自的審查范圍和審查強(qiáng)度，特別是在接受訴狀材料的7天內(nèi)是進(jìn)行形式性的審查還是實(shí)質(zhì)性的審查，由哪個(gè)部門(mén)執(zhí)行？新法第51條第2款規(guī)定的當(dāng)場(chǎng)判定標(biāo)準(zhǔn)是什么？若不符合起訴條件是否必須全部以裁定方式處理？新法第51條第3款規(guī)定中，“起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯(cuò)誤”的標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)釋明告知程度和范圍、不接受起訴狀的情形是什么？告知補(bǔ)正是否帶來(lái)登記立案期間的重新計(jì)算等等。

歸納一下，對(duì)新法條文的理解涉及如下層面：第一，邏輯或理路層面，即第51條四個(gè)條款的關(guān)系如何及其與第52條的關(guān)系，包括如何處理不接收訴狀、書(shū)面告知、裁定等處理方式的范圍及標(biāo)準(zhǔn)，尤其是不接收訴狀的范圍；第二，實(shí)質(zhì)焦點(diǎn)問(wèn)題——對(duì)起訴狀的審查深度問(wèn)題，包括內(nèi)容及形式兩個(gè)方面，內(nèi)容包括起訴條件的具體內(nèi)容深化等，形式指的是立案庭審查的起訴條件的范圍及審查的證明標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題（對(duì)每個(gè)起訴條件要求原告證明到何種程度）。

與域外登記立案的制度相比，新法規(guī)定的登記立案屬于一種技術(shù)性的借鑒，是基于本土問(wèn)題而采取的解決方式，以解決在受案范圍內(nèi)應(yīng)該依法予以立案而不予立案的問(wèn)題，解決實(shí)踐中因法外因素故意規(guī)避不接收材料的問(wèn)題。訴訟從當(dāng)事人提起訴訟開(kāi)始。對(duì)當(dāng)事人的“起訴”行為，司法評(píng)價(jià)包括其是否成立、合法、有理由三個(gè)層次。起訴的成立要件即起訴的形式要件，合法要件即訴訟要件，理由要件即是否符合實(shí)體法的要件。因此邏輯上，應(yīng)按照這個(gè)程序步步推進(jìn)，在立案階段對(duì)形式要件進(jìn)行審查，并對(duì)訴訟要件先進(jìn)行初步審查，再對(duì)涉及實(shí)體事項(xiàng)的訴訟要件及實(shí)體要件在庭審程序中通過(guò)公開(kāi)開(kāi)庭方式由雙方當(dāng)事人在程序保障的條件下做出充分的論證后作出裁判。因此，登記立案不等于不審查，新法實(shí)施下的登記立案，需要重新確立審查標(biāo)準(zhǔn)，理順審判機(jī)制，構(gòu)建立、審的有效分工，促成新法實(shí)施后法院受案制度的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

第一、登記立案的性質(zhì)解讀及條件設(shè)定。

新法下的登記立案，應(yīng)作“寬進(jìn)嚴(yán)出”的理解，“寬”就是需要大力解決應(yīng)立不立、可立不立的問(wèn)題；“嚴(yán)”就是訴權(quán)保障要依法進(jìn)行，不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)登記就放棄了立案審查，兩者不可偏廢。新法規(guī)定的登記立案，更偏重于“登記=立案”的制度設(shè)計(jì)，故在一般情況下，如果符合新法第49條提起訴訟條件且不屬于第13條規(guī)定情形的，應(yīng)該登記立案。①新法第49條規(guī)定，提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)；（四）屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。新法第13條規(guī)定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：（一）國(guó)防、外交等國(guó)家行為；（二）行政法規(guī)、規(guī)則或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；

第二、登記立案的操作模式及流程要求。

立案前，立案庭進(jìn)行形式性審查，包括：起訴狀內(nèi)容，可參照《民事訴訟法》規(guī)定，②2013年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第121條規(guī)定，起訴狀應(yīng)當(dāng)記明下列事項(xiàng)：（一）原告的姓名、性別、年齡、民族、職業(yè)、工作單位、住所、聯(lián)系方式，法人或者其他組織的名稱(chēng)、住所和法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人的姓名、職務(wù)、聯(lián)系方式；（二）被告的項(xiàng)目、性別、工作單位、住所等信息，法人或者其他組織的名稱(chēng)、住所等信息；（三）訴訟請(qǐng)求和所根據(jù)的事實(shí)和理由；（四）證據(jù)和證據(jù)來(lái)源，證人姓名和住所。審查訴狀必要記載事項(xiàng)；訴訟請(qǐng)求，必須以被訴行政行為為基礎(chǔ)，指向明確具體的行政爭(zhēng)議，訴訟請(qǐng)求的表述方式能明確為確認(rèn)、履行職責(zé)、撤銷(xiāo)等法律明定的判決方式，不允許意思含糊、不允許存在不確定性；事實(shí)理由要求為表述清楚行政決定或行政行為已成立及其具體內(nèi)容、訴訟理由即可；同時(shí)包括當(dāng)事人的簽名是否有漏缺。如有必要記載事項(xiàng)欠缺的，經(jīng)指導(dǎo)釋明一次性告知補(bǔ)正，當(dāng)事人不予補(bǔ)正或補(bǔ)正后仍不符合要求的，可以不予收取起訴材料。除訴狀必要記載事項(xiàng)外，“起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯(cuò)誤”還會(huì)涉及明顯不符合受案范圍、存在濫訴等較為特殊的情況，對(duì)此，進(jìn)行釋明后可以不接收起訴狀。

案件受理后，行政庭對(duì)訴訟案件應(yīng)當(dāng)再作進(jìn)一步的可審性審查。只有經(jīng)過(guò)審查后合議庭認(rèn)為符合新法規(guī)定的全部起訴條件的，方能轉(zhuǎn)入下一階段——對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行實(shí)體性審理。

三、立案登記制度應(yīng)圍繞解決行政爭(zhēng)議，發(fā)展行政訴訟制度

行政訴訟制度的本質(zhì)特征是提供司法救濟(jì)。新法亮點(diǎn)在于立法目的和適用范圍的修正。新法第1條規(guī)定，強(qiáng)調(diào)公正及時(shí)審理、解決行政爭(zhēng)議、保護(hù)合法權(quán)益、監(jiān)督依法行使職權(quán)。新法第2條規(guī)定的行政行為有別于具體行政行為，③新法第2條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱(chēng)行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。成為貫徹整個(gè)新法的基石、定海神針。新法第12條規(guī)定的合法權(quán)益也不再僅限于人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)。①新法第12條規(guī)定，人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（一）對(duì)行政拘留、暫扣或者吊銷(xiāo)許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、罰款、警告等行政處罰不服的；（二）對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行不服的；（三）申請(qǐng)行政許可，行政機(jī)關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服的；（四）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；（五）對(duì)征收、征用決定及其補(bǔ)償決定不服的；（六）申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；（七）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其經(jīng)營(yíng)自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的；（八）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的；（九）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的；（十）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會(huì)保險(xiǎn)待遇的；（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的；（十二）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。新法第25條將原告資格界定標(biāo)準(zhǔn)從與行政行為有“法律上利害關(guān)系”改為“有利害關(guān)系”。新法第53條規(guī)定訴訟時(shí)可以一并請(qǐng)求對(duì)規(guī)章以下的規(guī)范性文件進(jìn)行審查。新法第61條規(guī)定對(duì)部分民行交叉案件可以一并審理民事?tīng)?zhēng)議。新法第46條將起訴期限放寬。這些新的規(guī)定，是對(duì)訴權(quán)限制的糾偏，也是對(duì)司法審查權(quán)的更多賦予。以往以“具體行政行為”、“原告資格”等由頭限制司法救濟(jì)、阻礙行政訴訟發(fā)展的阻力得以大大減輕。新法的實(shí)施，好比行政訴訟制度進(jìn)入了“2.0模式”，行政審判制度進(jìn)入高鐵時(shí)代，新的情勢(shì)下，立案登記制度及相關(guān)工作機(jī)制應(yīng)當(dāng)順應(yīng)立法變化、法治潮流，隨著社會(huì)民主法治程度的發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需求，依法逐步拓展權(quán)利保護(hù)的范圍，真正在源頭上加大司法救濟(jì)的窗口，實(shí)現(xiàn)行政訴訟制度的立法本意。

新法實(shí)施后，帶來(lái)了契機(jī)，也帶來(lái)了挑戰(zhàn)，法院立案登記制度面臨著新的構(gòu)建、新的規(guī)范、新的發(fā)展，依法全面貫徹執(zhí)行新法的相關(guān)規(guī)定，有許多工作及配套機(jī)制需要跟進(jìn)。特別要著力于登記立案的簡(jiǎn)便化，啟動(dòng)訴權(quán)保護(hù)的“快捷鍵”，盡快制定登記立案清單、加強(qiáng)釋明指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)便民利民；著力于爭(zhēng)議請(qǐng)求的規(guī)范化，啟動(dòng)惡意濫訴的“殺毒軟件”，加大對(duì)惡意訴訟、無(wú)理纏訟的懲治，實(shí)現(xiàn)法律規(guī)制；著力于實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議的可審性審查，啟動(dòng)起訴條件的“防火墻”，加強(qiáng)裁定不予受理、裁定駁回起訴的運(yùn)用，給予當(dāng)事人上訴權(quán)，讓爭(zhēng)議在法律程序的軌道上解決，實(shí)現(xiàn)訴訟功能；著力于行政行為的可訴性研究，啟動(dòng)權(quán)利救濟(jì)的“項(xiàng)目更新”，關(guān)注新類(lèi)型行政行為、新類(lèi)型合法權(quán)益、新類(lèi)型利害關(guān)系、新類(lèi)型行政主體等起訴條件的演進(jìn)，研究拓展行政訴訟受案范圍的現(xiàn)實(shí)需求和法律支撐，實(shí)現(xiàn)法治不斷進(jìn)步，社會(huì)不斷進(jìn)步，權(quán)利救濟(jì)不斷進(jìn)步。

上海市第三中級(jí)人民法院

因此，暢通行政訴訟的入口，加強(qiáng)訴權(quán)保護(hù)已經(jīng)成為立案登記制度的總原則。有破才有立，原先立案中存在的各種不足、不規(guī)范、不適應(yīng)，需要破題、破解、破局。唯有改變積習(xí)、革除積弊，真正從保護(hù)訴訟權(quán)利的角度去思考、理解、落實(shí)、執(zhí)行，新法下的法院立案登記制度才能煥然一新。