社區(qū)矯正檢察監(jiān)督窘境與突破

楊天健，張光利

(重慶市人民檢察院第一分院，重慶400015)

一、社區(qū)矯正制度之概況

(一)社區(qū)矯正制度的濫觴

社區(qū)矯正(Community correction)是對(duì)符合一定條件的罪犯在社區(qū)中執(zhí)行刑罰的非監(jiān)禁制裁措施。它是建立在“復(fù)歸理論”基礎(chǔ)上的“舶來品”。［1］我國的“社區(qū)矯正”是與“監(jiān)禁矯正”相對(duì)的概念，是指將符合一定條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會(huì)團(tuán)體和民間組織以及社會(huì)志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，并促進(jìn)其順利回歸社會(huì)的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)。［2］社區(qū)矯正作為一種新型的刑罰執(zhí)行模式，可以擺脫監(jiān)禁刑無法緩解的兩個(gè)困境:罪犯監(jiān)獄化與罪犯再社會(huì)化的矛盾;監(jiān)獄的封閉性與社會(huì)的開放性的矛盾，具有監(jiān)禁矯正所無法比擬的優(yōu)越性。［3］一方面，對(duì)于維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定、促進(jìn)對(duì)罪犯的改造、增強(qiáng)社會(huì)的穩(wěn)定性、大量節(jié)省行刑成本，具有十分重要的作用。［4］另一方面，把罪犯放在社區(qū)中進(jìn)行矯正，有利于防止罪犯在監(jiān)獄中的“交叉感染”，克服罪犯在監(jiān)獄服刑所產(chǎn)生的孤獨(dú)感，增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感，同時(shí)能夠改善罪犯與被害人的關(guān)系，體現(xiàn)人道主義精神，激勵(lì)罪犯守法改造，使其盡快回歸社會(huì)。［5］正是由于社區(qū)矯正所具有的這些積極價(jià)值，在西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)形成了以社會(huì)服刑為塔基、監(jiān)獄服刑為頂端的金字塔形的服刑結(jié)構(gòu)。［6］可以預(yù)見，社區(qū)矯正將取代監(jiān)獄矯正而成為刑罰措施的主導(dǎo)。

(二)我國社區(qū)矯正制度的發(fā)展歷程

我國的社區(qū)矯正制度起步較晚，2002年8月，北京、上海兩地司法部門率先以轄區(qū)內(nèi)的若干地區(qū)作為試點(diǎn)，開始嘗試社區(qū)矯正工作。2003年7月10日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》，確定北京、天津、上海、江蘇、浙江和山東等省(市)為社區(qū)矯正工作的試點(diǎn)省(市)，社區(qū)矯正試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。2005年及2009年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部又相繼出臺(tái)了《關(guān)于擴(kuò)大社區(qū)矯正試點(diǎn)范圍的通知》和《關(guān)于全國試行社區(qū)矯正工作的意見》，至此，社區(qū)矯正工作在全國試行。隨著社區(qū)矯正在全國試行并取得的良好法律效果和社會(huì)效益，2011年的刑法修正案(八)將社區(qū)矯正寫入刑法，至此，社區(qū)矯正制度在中國才具有基本法上的地位。2012年3月1日施行的《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》規(guī)定了社區(qū)矯正的基本規(guī)范。2013年1月1日生效的《中華人民共和國刑事訴訟法》第二百五十八條明確規(guī)定:“對(duì)被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，依法實(shí)行社區(qū)矯正，由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行?！敝链耍覈醪叫纬闪松鐓^(qū)矯正制度的基本法律體系。

二、社區(qū)矯正檢察監(jiān)督之窘境

(一)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的必要性

社區(qū)矯正檢察監(jiān)督是指人民檢察院依據(jù)法律賦予的職權(quán)，按照法律規(guī)定的程序，對(duì)司法行政機(jī)關(guān)、法院、公安，在對(duì)被管制、緩刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的四類罪犯實(shí)行社區(qū)矯正過程中(包括適用矯正、交付矯正、監(jiān)督管理、教育矯正、幫困扶助、變更與終止矯正等環(huán)節(jié))的執(zhí)法、司法活動(dòng)是否合法進(jìn)行監(jiān)督，以保證社區(qū)矯正依法公正實(shí)施的活動(dòng)。［7］檢察機(jī)關(guān)通過社區(qū)矯正的法律監(jiān)督，其作用在于糾正社區(qū)矯正中的違法監(jiān)管行為，查辦在社區(qū)矯正過程中的職務(wù)犯罪案件，促進(jìn)監(jiān)管機(jī)關(guān)依法文明管理，保護(hù)被監(jiān)管人的合法權(quán)益，防止和糾正侵犯人權(quán)的行為。同時(shí)，也有利于感化罪犯，教育罪犯，使其感受政府和社會(huì)的關(guān)心愛護(hù)和溫暖，提高罪犯自我矯正的自覺性。［8］

其實(shí)，對(duì)社區(qū)矯正的檢察監(jiān)督不僅具有價(jià)值上的訴求，同時(shí)具有憲法和法理上的理論必要。我國憲法規(guī)定，人民檢察院是專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)刑罰執(zhí)行監(jiān)督是人民檢察院法律監(jiān)督的重要組成部分。刑罰是一種最嚴(yán)厲的懲罰，無論是監(jiān)禁刑執(zhí)行權(quán)的行使，還是非監(jiān)禁刑執(zhí)行權(quán)的行使，都應(yīng)該受到有效的監(jiān)督制約。［9］由于社區(qū)矯正與刑罰執(zhí)行具有不可分割的淵源關(guān)系，使我們在思考社區(qū)矯正問題時(shí)總會(huì)把它與刑罰的執(zhí)行聯(lián)系起來。事實(shí)上，社區(qū)矯正的對(duì)象也主要來源于刑事領(lǐng)域中受到刑罰處罰的犯罪行為人群體，所以，把社區(qū)矯正視為刑罰執(zhí)行的一部分或者說是刑罰執(zhí)行的替代措施，在理論上和實(shí)踐中都是可以接受的。［10］因此，社區(qū)矯正作為非監(jiān)禁刑的主要執(zhí)行方式，理應(yīng)受到檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。另外，“只要是權(quán)力，就有擴(kuò)張的傾向，有濫用的可能，因此，權(quán)力擴(kuò)張到哪里，法律控制就應(yīng)該跟到哪里”。［11］司法實(shí)踐中，如果缺乏監(jiān)督，非監(jiān)禁刑行刑方式的社區(qū)矯正制度同樣會(huì)被異化為罪犯“合法”逃避法律制裁的途徑。［12］于是，基于價(jià)值和理論上的雙重取向，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的法律地位不可撼動(dòng)。

(二)司法實(shí)踐中，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的尷尬境地

長期以來，刑事訴訟理論與司法實(shí)務(wù)部門往往只關(guān)注或研究一般自由刑的法律監(jiān)督狀況，而忽視了同樣大量發(fā)生的社區(qū)矯正等監(jiān)外刑罰執(zhí)行情況的法律監(jiān)督，使得這些執(zhí)法情況一直游走在法律監(jiān)督的邊緣，甚至在很多地方成為法律監(jiān)督的盲區(qū)。隨著非監(jiān)禁刑成為主流刑罰執(zhí)行方式的國際化熱潮，同時(shí)，新刑事訴訟法中賦予監(jiān)所監(jiān)外檢察的新職能，我們可以預(yù)判:監(jiān)所檢察監(jiān)督工作的重點(diǎn)正由監(jiān)內(nèi)轉(zhuǎn)向監(jiān)外。監(jiān)外檢察可能占據(jù)監(jiān)所檢察的“半壁江山”，甚至更多。正如有學(xué)者的預(yù)判:“社區(qū)矯正制度同刑事一體化思想具有諸多內(nèi)在關(guān)聯(lián)，社區(qū)矯正是刑事一體化思想的實(shí)體展開;而社區(qū)矯正的發(fā)展，絕不僅僅意味著一種刑罰執(zhí)行方式的改進(jìn)，而涉及到深層次的刑法觀念的變化、刑事政策的調(diào)整、刑事立法的完善乃至刑事司法權(quán)力的重構(gòu)等。”［13］在這種全新的司法體制重構(gòu)的形勢下，要轉(zhuǎn)變固有的工作思路和工作模式，加大對(duì)監(jiān)外檢察的工作力度。作為監(jiān)外檢察主要內(nèi)容的社區(qū)矯正檢察監(jiān)督，必將成為監(jiān)所檢察的重點(diǎn)，甚至成為整個(gè)監(jiān)所檢察的主要內(nèi)容。在這種科學(xué)的前瞻性的考量下，加強(qiáng)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督任重道遠(yuǎn)。

然而，司法實(shí)踐中，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督無論在硬件方面，還是軟件方面，都存在一定問題。比如，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督人員配備嚴(yán)重匱乏，通過筆者調(diào)研，每個(gè)區(qū)縣開展社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的檢察人員平均不足兩名，而每個(gè)區(qū)縣的社區(qū)矯正罪犯都在幾百，甚至幾千人以上，檢察監(jiān)督人員配備不足，無法正常開展社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作。又如，絕大多數(shù)區(qū)縣的檢察機(jī)關(guān)沒有實(shí)現(xiàn)與社區(qū)矯正主管的司法局的信息聯(lián)網(wǎng)，從而喪失獲取社區(qū)矯正一手信息的主要渠道。在現(xiàn)實(shí)司法窘境下，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作能夠做到“情況清、底子明”的檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)算是此項(xiàng)工作開展的先進(jìn)單位。近年來，在理論界，越來越重視社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的研究和探索。有學(xué)者提出:“檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能不能僅僅局限于事后監(jiān)督，而應(yīng)當(dāng)變被動(dòng)為主動(dòng)，跳出事后監(jiān)督的局限，既要強(qiáng)調(diào)事后監(jiān)督，也要強(qiáng)調(diào)事中監(jiān)督和事前監(jiān)督，要全面參與社區(qū)矯正的工作?！保?4］因而，無論是事前、事中監(jiān)督，還是事后監(jiān)督，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督必須突破現(xiàn)實(shí)窘境，真正完成制度上的創(chuàng)新與超越。

三、社區(qū)矯正檢察監(jiān)督之突破

(一)突破人員局限，主抓重點(diǎn)監(jiān)督事項(xiàng)

由于從事社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的檢察人員十分有限，而正在接受社區(qū)矯正的罪犯數(shù)量與日俱增，社區(qū)矯正工作中的司法行政人員也嚴(yán)重緊缺。要突破人員局限，社區(qū)矯正檢察監(jiān)督必須要分清主次。社區(qū)矯正檢察監(jiān)督不是社區(qū)矯正管理?！扒闆r清、底子明”不是社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作的重點(diǎn)，而是社區(qū)矯正管理工作的重點(diǎn)。不少開展社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的檢察院，沒有明確監(jiān)督與管理的關(guān)系，將有限的人力資源消耗在了社區(qū)矯正管理工作上。

社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的工作重點(diǎn)十分明確:一是交付執(zhí)行的監(jiān)督，防止社區(qū)矯正罪犯脫管漏管。主要包括法律文書的交付和罪犯的交付。重點(diǎn)監(jiān)督是否所有適用緩刑、管制、暫予監(jiān)外執(zhí)行及假釋的罪犯均交付執(zhí)行，有無拒收社區(qū)矯正人員。二是管理教育活動(dòng)監(jiān)督。重點(diǎn)監(jiān)督司法行政人員有無違規(guī)批準(zhǔn)社區(qū)矯正人員離開居住地、進(jìn)入禁入特定區(qū);有無怠于履行管理教育職責(zé);有無社區(qū)矯正罪犯脫管漏管;有無對(duì)社區(qū)矯正人員體罰虐待、吃拿卡要等情形。三是對(duì)刑罰變更執(zhí)行、解除矯正和終止執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督。四是受理社區(qū)矯正人員的控告和申訴，維護(hù)社區(qū)矯正人員的合法權(quán)益。五是對(duì)社區(qū)矯正活動(dòng)中發(fā)生的職務(wù)犯罪案件進(jìn)行偵查等。要將有限的人力資源用在上述監(jiān)督重點(diǎn)這個(gè)“刀刃”上。明確了上述監(jiān)督重點(diǎn)，才能有的放矢。在聯(lián)系機(jī)制的建立上、監(jiān)督模式的選擇上，要針對(duì)上述五項(xiàng)監(jiān)督重點(diǎn)，制定可行且效率高、效果好的體制機(jī)制，突破現(xiàn)有社區(qū)矯正檢察人員嚴(yán)重缺失的掣肘因素限制，減少次要監(jiān)督工作的人力耗費(fèi)，提高監(jiān)督效率，強(qiáng)化監(jiān)督效果。

(二)建立聯(lián)系機(jī)制，確立檢察監(jiān)督模式

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)與對(duì)口監(jiān)督的司法行政部門建立起自上而下的工作聯(lián)系機(jī)制。通過工作聯(lián)系機(jī)制明確各自的工作職責(zé)及相互配合的工作機(jī)制。如重慶市就形成了全市性的會(huì)簽文件:由重慶市高級(jí)人民法院、重慶市人民檢察院、重慶市公安局、重慶市司法局會(huì)簽形成了《重慶市社區(qū)矯正實(shí)施細(xì)則》(渝司發(fā)［2014］1號(hào))，對(duì)社區(qū)矯正中的具體操作予以明確和分工。另外，特別是區(qū)縣一級(jí)的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)與對(duì)口的司法局建立聯(lián)系工作機(jī)制，確定本轄區(qū)內(nèi)各司法所集中教育改造學(xué)習(xí)的時(shí)間，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)司法部門確立的各司法所開展工作的內(nèi)容和時(shí)間，隨機(jī)有重點(diǎn)或有選擇地開展突擊檢察工作，這不僅提高了效率，還增強(qiáng)了檢察監(jiān)督的效果;建立起檢察機(jī)關(guān)與司法部門信息交換平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)共享，這樣，司法行政機(jī)關(guān)水到渠成地做到了“情況清、底子明”。工作聯(lián)系機(jī)制的建立不僅有利于檢察機(jī)關(guān)開展檢察，掌握各司法所的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)信息，還有利于交付執(zhí)行、變更執(zhí)行、調(diào)查評(píng)估、解除矯正、終止矯正等日常檢察工作的開展及相關(guān)文書的移送，達(dá)到事半功倍之功效。

(三)嚴(yán)查職務(wù)犯罪，強(qiáng)化硬性監(jiān)督手段

一方面，針對(duì)社區(qū)矯正中容易發(fā)生職務(wù)犯罪的環(huán)節(jié)，加強(qiáng)查處力度，強(qiáng)化硬性監(jiān)督手段。在社區(qū)矯正中容易出現(xiàn)脫管、漏管等失職、瀆職行為，也容易出現(xiàn)索賄受賄等犯罪行為，檢察機(jī)關(guān)作為社區(qū)矯正監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)嚴(yán)查社區(qū)矯正中交付執(zhí)行、罪犯管理教育及社區(qū)調(diào)查評(píng)估等環(huán)節(jié)的職務(wù)犯罪;擴(kuò)大檢務(wù)公開、檢務(wù)宣傳，設(shè)立舉報(bào)信箱、舉報(bào)電話、舉報(bào)網(wǎng)址，拓寬職務(wù)犯罪線索獲取渠道，增強(qiáng)檢察監(jiān)督在社區(qū)矯正工作中的威懾力。另一方面，檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)與司法局、政法委的聯(lián)系。針對(duì)社區(qū)矯正中存在的苗頭性、傾向性問題及時(shí)發(fā)出檢察建議;針對(duì)社區(qū)矯正中發(fā)現(xiàn)的違法問題及時(shí)發(fā)出糾正違法通知書，并嚴(yán)格督促落實(shí)檢察建議的采納情況及違法行為的糾正情況。對(duì)無故不采納檢察建議、不糾正違法行為的，及時(shí)上報(bào)上級(jí)檢察院并通報(bào)其上級(jí)司法部門及當(dāng)?shù)卣ㄎ?，提高檢察建議及糾正違法的威懾效果。另外，重點(diǎn)審查暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯、假釋罪犯，發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)收監(jiān)執(zhí)行的情況，及時(shí)發(fā)出收監(jiān)執(zhí)行的檢察建議。

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