非法開采石礦案件查辦難點探析

鄭超峰

(吉林大學，吉林長春130012)

隨著我國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，交通和市政基礎設施建設如火如荼，亟需石料等建筑原材料，然而由于保護生態(tài)資源環(huán)境的要求相應增強，對石料開采的立法規(guī)定日趨完善，對新設采石場的審批更為嚴格，導致局部地區(qū)石料的供需矛盾較為緊張。在巨大經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，不法分子非法開采石礦罪類案件逐年增多，不僅嚴重破壞了生態(tài)環(huán)境和礦產(chǎn)資源，導致生產(chǎn)安全事故頻發(fā)，誘發(fā)涉及非法購買、使用爆炸物犯罪活動，還往往引發(fā)權錢交易、失職瀆職等職務類案件以及欺行霸市的黑社會性質(zhì)類案件。雖然《刑法修正案(八)》對非法采礦罪作出了修改，入罪門檻已經(jīng)降低，規(guī)定只要有非法采礦行為，且產(chǎn)生一定后果，即予以追究刑事責任，但在司法實踐中仍存在立案難、鑒定難和查處難等問題。筆者結(jié)合司法實踐，分析當前查辦非法開采石礦犯罪存在的問題，提出相應的對策，以期為依法打擊非法開采石礦犯罪案件提供參考。

一、當前查辦非法開采石礦案件存在的問題

(一)移送難

根據(jù)我國《礦產(chǎn)資源法》等相關法律法規(guī)的規(guī)定，各級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門負責本行政區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。國土、林業(yè)、環(huán)保、安監(jiān)、水利等部門按各自行政職能，協(xié)同做好礦產(chǎn)資源管理工作。對于非法開采石礦問題，由地礦主管部門予以查處，構成犯罪的，移送司法機關追究刑事責任。但司法實踐中，由于行政執(zhí)法和刑事司法的銜接(簡稱“兩法銜接”)不夠順暢，案件移送協(xié)調(diào)機制不健全、信息未共享、證據(jù)不銜接以及部分行政主管部門及工作人員存在缺乏主動移送意識、執(zhí)法水平有待提高、習慣于“以罰代刑”、“降格處理”等方式，導致該類案件存在實際發(fā)生多、查處少;行政處理多、移送司法機關追究刑事責任少;查處一般犯罪分子多、追究幕后推手少等問題。

(二)鑒定難

2005年8月，國土資源部出臺《非法采礦、破壞性采礦造成礦產(chǎn)資源破壞價值鑒定程序的規(guī)定》，明確規(guī)定非法采礦、破壞性采礦造成礦產(chǎn)資源破壞價值的鑒定結(jié)論由省級以上人民政府國土資源主管部門出具，并規(guī)定辦理此類鑒定程序和有關期限。雖然該規(guī)定明確具體，但在司法實踐中，卻存在不少實際困難。一是鑒定啟動難。由于明確鑒定的有權機關在省級以上國土資源主管部門，導致不少基層辦案單位望而卻步，認為要層層上報程序復雜、操作不便，因此鑒定程序啟動艱難。二是鑒定過程復雜、歷時較長?！兑?guī)定》明確規(guī)定了鑒定程序，包括受理申請、委托專業(yè)技術機構鑒定和提出鑒定報告、鑒定委員會審查等環(huán)節(jié)，按正常期限歷經(jīng)上述程序，往往要兩個半月，如果出現(xiàn)鑒定報告審查未通過，需要重新勘測的，則出現(xiàn)鑒定時間長達半年或更長時間的也比較常見。三是鑒定費用昂貴。對于非法采礦問題的鑒定費用往往十分昂貴，特別是金屬礦的勘測鑒定，對于石礦鑒定費用相對便宜，但一般也不低于5萬元，鑒定費用過高也阻礙了此類案件的順利辦理，有的地方由于該費用超過政府采購限額標準，委托專業(yè)技術鑒定機構時還必須按規(guī)定走政府采購招標程序，使得鑒定歷時更長。四是鑒定存在局限性。由于鑒定意見所認定的非法采礦時間跨度較長，無法分清某一段的破壞價值，特別是對于非法開采主體存在變更情況下，更是難以準確認定各違法犯罪主體的非法開采總量及相應價值。

(三)查處難

一是違法犯罪類型交織。非法開采石礦違法犯罪行為不僅侵犯國家對礦產(chǎn)資源的所有權，而且對非法采礦活動中的植被、水土等造成嚴重破壞。在此情況下，非法采礦罪與非法占用農(nóng)用地罪、濫伐林木罪等罪名往往發(fā)生相互交織。行政執(zhí)法實踐中，由于非法開采石礦違法行為與其他類型的違法行為交織，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等行業(yè)主管部門與國土資源主管部門在執(zhí)法上經(jīng)常發(fā)生推諉，妨礙了對該違法行為的查處。在司法實踐中，由于罪名交織，也在一定程度上阻礙了對該犯罪行為的打擊。二是背后“保護傘”干預。近年來，隨著石料價格不斷上漲，非法開采石礦存在巨大暴利空間，權錢交易、官商勾結(jié)的現(xiàn)象較為突出。一些石礦盡管已被當?shù)亓腥腙P閉名單，但一直未停止生產(chǎn)，原因就是非法石礦背后存在“保護傘”、“利益圈”，有公職人員暗中參股石礦經(jīng)營。在已查處的“斬鏈挖傘”案件中，發(fā)現(xiàn)有相當一部分國土、公安、安監(jiān)等主管部門工作人員成為非法石礦的“保護傘”，由于監(jiān)管者與被監(jiān)管對象形成利益同盟，這直接導致非法開采石礦行為肆無忌憚、監(jiān)管流于形式。三是某種情況下受到當?shù)卣闹萍s。在基礎設施建設全面鋪開、重點工程項目相繼上馬，需要大量石料的情況下，地方政府為了推動重點工程項目的建設進度，某種情況下默許了非法開采石料的行為，甚至通過批準依法應予關閉的舊石礦通過“礦山生態(tài)治理”等方式，重啟石礦開采。在服務經(jīng)濟建設大局的名義下，查處非法開采石礦行為反而被套上阻礙政府中心工作的標簽。

二、查辦非法開采石礦案件難點問題探討

(一)關于收集礦產(chǎn)資源破壞數(shù)額證據(jù)的方式方法

在查辦非法開采石礦犯罪案件中，往往通過收集非法采礦者的礦產(chǎn)品交易單據(jù)來認定礦產(chǎn)資源破壞數(shù)額。但從實踐來看，多數(shù)非法開采的采石場通常采取現(xiàn)金交易，其交易多賣少開或不開單據(jù)屢見不鮮，交易單據(jù)即便是真實的，非法采礦和破壞性采礦采出的礦產(chǎn)品價值，并不等于通過合理開采獲得的礦產(chǎn)資源價值，也不等同于其“造成礦產(chǎn)資源破壞的價值”。因此，筆者認為，針對非法開采石礦違法犯罪案件證據(jù)收集上，還要把握以下要點和方法:一是調(diào)取采石場的用電量數(shù)據(jù)。開采、生產(chǎn)石料需要耗用大量電量，且用電量與石料產(chǎn)量存在一定比例關系。在案件調(diào)查中，通過調(diào)取供電部門提供的石場用電量，可相對準確測算石料產(chǎn)量，并按石料的平均銷售價格，確定石場銷售額及其非法經(jīng)營所得。二是調(diào)取采石場耗用民爆用品資料。根據(jù)采石場耗用雷管炸藥等爆破用品與石料產(chǎn)量的比例關系，從爆破物品發(fā)售單位采集采石場領購爆破物品數(shù)據(jù)，測算每噸石料開采所需炸藥數(shù)量，進而測算采石場的產(chǎn)量。這種方法主要適用于持有采礦許可證超量開采的情形。三是調(diào)取采石場地磅數(shù)據(jù)。采石場一般采用地磅作為石料稱重設備，因此采石場地磅機能夠準確記錄石場銷售石料的重量。有的石場還應用專門的地磅軟件，完成對重量數(shù)據(jù)、車輛數(shù)據(jù)等的管理，便于查詢、掌握采石場非法開采石料的總量。地磅機數(shù)據(jù)是認定非法開采石礦的重要證據(jù)材料。

(二)關于“情節(jié)嚴重”和“情節(jié)特別嚴重”的認定

《刑法修正案(八)》的出臺，將非法采礦罪從結(jié)果犯修改為行為犯，并設置“情節(jié)嚴重”和“情節(jié)特別嚴重”兩種情形，但對于這兩種情形如何區(qū)分和把握，目前法律條文和司法解釋沒有作出明確的規(guī)定。筆者認為要充分根據(jù)對國有礦產(chǎn)物權的損失和破壞、生態(tài)環(huán)境的污染和損害程度、人身安全的危害程度等依據(jù)來準確定罪，具體可以從以下幾個方面來認定情節(jié)嚴重:一是非法開采石礦行為造成礦產(chǎn)資源損失或礦產(chǎn)資源破壞的價值。礦產(chǎn)資源破壞的價值不僅包括行為人實際非法采礦的數(shù)額，還包括因行為人的非法采礦行為可能對礦產(chǎn)的儲存造成相關的破壞影響。2003年最高人民法院《關于審理非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第三條規(guī)定:“非法采礦造成礦產(chǎn)資源破壞的價值，數(shù)額在5萬元以上，屬于“造成礦產(chǎn)資源破壞”;數(shù)額在30萬元以上，屬于“造成礦產(chǎn)資源嚴重破壞”。該司法解釋仍可作為認定情節(jié)嚴重和情節(jié)特別嚴重參考的依據(jù)。二是實施非法開采對生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞的，比如砍伐林木、毀壞農(nóng)田、造成植被嚴重破壞、水土流失等。三是行為人不聽勸阻，威脅執(zhí)法檢查人員，或者多次非法采礦的，如3次以上開采的，或者曾因非法采礦受過行政處罰或刑事追究又繼續(xù)非法采礦的。四是行為人未遵守爆炸物安全管理等法律法規(guī)，因非法采礦造成人員傷亡或生產(chǎn)安全責任事故的。五是行為人非法采礦造成情節(jié)嚴重的其他情形。例如實踐中有的石場非法采礦發(fā)生與周邊群眾沖突的群體性事件等等?！扒楣?jié)特別嚴重”的情形可以在“情節(jié)嚴重”情形的基礎上進行設定。

(三)對犯罪競合情形的定罪量刑

行為人在實施非法開采石礦行為時，不僅侵害國家的礦產(chǎn)資源所有權，而且侵犯了國家、集體或個人對林木的所有權。行為人實施非法開采的行為，同時涉嫌非法采礦罪、非法占用農(nóng)地罪和盜伐林木罪，在形成犯罪競合情況下，對于此類案件的處理應按牽連犯，“從一重罪處斷”原則，也即在處理時按牽連犯數(shù)罪中的最重的一個罪定罪，并在其法定刑之內(nèi)酌情從重處罰。但根據(jù)《刑法》第三百四十五條第一款規(guī)定:“盜伐森林或者其他林木，數(shù)量較大的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金;數(shù)量巨大的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金;數(shù)量特別巨大的，處七年以上有期徒刑，并處罰金?！边@就出現(xiàn)了采礦成本低，獲利大，其社會危害性遠高于盜伐林木犯罪，但非法采礦罪的法定最高刑期卻低于濫伐林木罪。由此，在非法采礦罪與破壞森林資源犯罪發(fā)生牽連時，應對犯罪的目的、行為人犯罪行為侵犯的客體、行為人犯罪行為的危害程度等方面進行綜合分析，考慮到行為人的最終目的是非法采礦牟利，侵害的是國家的礦產(chǎn)資源所有權，其所造成的危害程度大于森林資源犯罪，一般應選擇非法采礦罪酌情從重處罰。當然，例外情況是對盜伐林木數(shù)量特別巨大時，對行為人可能適用的刑期超過非法開采的法定最高刑時，應當以盜伐林木罪酌情從重處罰。

三、查辦非法開采石礦案件的對策思考

(一)建立健全案件銜接機制

一是建立信息互通機制。通過構建信息互通共享的“兩法銜接”系統(tǒng)平臺，確保國土執(zhí)法部門將相關執(zhí)法情況及時向公安、檢察和其他相關行政執(zhí)法部門通報;公安機關及時向行政執(zhí)法機關通報移送案件的受理、立案、查處情況;檢察機關及時向行政執(zhí)法機關通報立案監(jiān)督、批捕、起訴有關行政犯罪案件方面的情況等。二是強化部門協(xié)作。公安機關應加強與國土資源、安監(jiān)、林業(yè)等行政執(zhí)法部門協(xié)作，積極配合開展聯(lián)合執(zhí)法活動。在執(zhí)法過程中，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行犯罪，即立案偵查，形成對非法采礦犯罪的強大震懾力。三是強化移送監(jiān)督。凡是達到刑事立案標準的非法采礦行政案件，“兩法銜接”信息系統(tǒng)將自動預警提示，公安機關進行重點跟蹤監(jiān)督。四是倡導檢察機關提前介入制度。對于行政執(zhí)法機關查處可能涉嫌非法采礦犯罪的案件，檢察機關可主動派員提前介入，以引導行政執(zhí)法機關圍繞案件的定性進行收集、固定和保全證據(jù)，增強對行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督。

(二)嚴肅查處背后腐敗問題

實踐證明，官商勾結(jié)是非法開采石礦行為愈演愈烈的癥結(jié)所在。紀檢監(jiān)察機關和檢察機關嚴查非法開采石礦背后的腐敗問題，在斬斷“利益鏈”和深挖“保護傘”上下功夫，精確打擊該類違紀違法行為。筆者認為，可考慮將官商勾結(jié)、收“干股”作“保護傘”等行為作為非法采礦罪的共同犯罪范疇進行打擊處理。共同犯罪是二人以上共同實施的犯罪，客觀方面必須是各共同犯罪人實施了共同犯罪行為;主觀方面必須有共同的犯罪故意。官員入股非法礦點獲利，事前明知其行為會產(chǎn)生破壞礦產(chǎn)資源的后果，但為了獲取高額非法利潤不惜暗中保護非法采礦行為，完全符合非法采礦共同犯罪的構成要件。

(三)進一步完善立法

一是適當提高自由刑。目前《刑法》第三百四十三條第一款規(guī)定非法采礦罪“情節(jié)特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金?！苯ㄗh將中增設“造成礦產(chǎn)資源特別巨大破壞的，處七年以上有期徒刑，并處罰金”，從而做到罪刑責相適應。二是明確罰金刑范圍。以違法所得或造成礦產(chǎn)資源的破壞價值為基數(shù)，處以一定比例或倍數(shù)的罰金，如參照《刑法》第一百四十二條生產(chǎn)、銷售劣藥罪的罰金模式，建議對《刑法》第三百四十三條第一款中“……并處罰金”修改為“……造成礦產(chǎn)資源的破壞價值百分之五十以上二倍以下罰金?！?，這樣既可規(guī)范法官的自由裁量權，又讓非法采礦行為人得到應有的經(jīng)濟制裁。三是增設資格刑。資格刑事剝奪犯罪人享有的或行使一定權利的資格刑罰。在非法采礦罪中除了適用自由刑和罰金外，剝奪其在一定時期內(nèi)從事礦產(chǎn)資源開采有關的活動權利，可以使非法采礦行為人尤其是對打擊單位犯罪起到很好的震懾作用。

總之，打擊非法開采石礦行為是一項長期復雜工程，必須合理設置非法采礦行為應當承擔的法律責任，加強部門合作、上下聯(lián)動，采取科學的方式方法，并同步嚴查“保護傘”，才能形成強大合力，真正從源頭上遏制非法開采石礦的違法犯罪行為，從而達到合理利用礦產(chǎn)資源，保護生態(tài)環(huán)境的效果。

［1］高銘暄，馬克昌.刑法學(第四版)［M］.北京:北京大學出版社，2000.

［2］盧 巖.非法采礦罪法律問題研究［D］.遼寧大學，2012.

［3］謝 睿，曹仕旺.當前非法采礦罪的特點、辦案中存在的問題及對策［EB/OL］.http://dapaiyoushimejiqiao.mzyfz.com/detail.asp?dfid=29＆cid=500＆id=197912，2014-02-23.

［4］吳占英.論非法采礦罪［J］.河北法學，2002(3).

［5］謝青霞，呂東鋒.對我國刑法第343條之思考［J］.重慶工商大學學報，2007(2).

［6］劉清生.認定非法采礦罪的三大難點與出路［J］.法學雜志，2009(3).

［7］康紀田.非法采礦罪的情節(jié)界定之我見［J］.中國煤炭，2012(3).