地方政府融資平臺公司風險防控研究

（濟南市國有資產(chǎn)投資有限公司，濟南 250101）

風險防控是每個企業(yè)運營中不可缺少的重要一環(huán)。對于肩負助推國有經(jīng)濟改革發(fā)展的地方政府融資平臺公司來說，風險防控更是日常管理的重中之重。所謂地方政府融資平臺公司，根據(jù)《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19 號）所明確的概念，是指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。筆者試結(jié)合地方政府融資平臺公司日常業(yè)務發(fā)展及內(nèi)部管理實際，分析其面臨的風險問題及防控建設。

一、地方政府融資平臺公司面臨的風險

任何經(jīng)濟主體在發(fā)生經(jīng)濟業(yè)務時都會產(chǎn)生風險。地方政府融資平臺公司因其與地方政府唇齒相依的緊密聯(lián)系，其風險更不容樂觀。簡述之有以下幾類情形。

（一）外部業(yè)務發(fā)展風險

地方政府融資平臺公司的重要職能之一就是通過一系列投融資手段，實現(xiàn)國有資本保值增值。在此過程中，所面臨的風險各不相同。

1.政策調(diào)整帶來的風險。地方政府融資平臺公司作為政府意圖的執(zhí)行人，其投融資方向帶有明顯的政策導向性。這件事本身其實沒問題，畢竟很多投資本身回報率低、回報周期長，普通社會資本是不愿投入的，這時候就需要地方政府融資平臺公司去完成這些項目投資建設。但是，同時也要看到其間帶來的經(jīng)濟風險。有時因為政策調(diào)整而被迫停止已經(jīng)開展的投資活動，投資得不到回報，資金被占壓。有時，政策調(diào)整可能影響融資平臺公司的業(yè)務重心，原本重要的業(yè)務變不重要而被擱置，原本邊緣化的業(yè)務成為重點工作，但是業(yè)務調(diào)整時的營收能力減弱，也會產(chǎn)生新的經(jīng)濟風險，國有資產(chǎn)增值得不到有效保證。

2.經(jīng)營不善帶來的呆壞賬風險。地方政府融資平臺公司的職能定位可以簡單概括為 “兩條腿走路”：一是促進傳統(tǒng)優(yōu)勢企業(yè)轉(zhuǎn)型升級；二是為困難企業(yè)解決融資難題。但在實際工作中，傳統(tǒng)優(yōu)勢企業(yè)當下良好的發(fā)展勢頭使它可以較為輕松地從銀行拿到貸款，解決融資難題，進而可以自行開展轉(zhuǎn)型升級等工作，對融資平臺公司本身依賴性不高。而已成為夕陽行業(yè)的相當一部分困難企業(yè)，因經(jīng)營不善要么拿不到銀行貸款，要么拿到銀行貸款也無法及時還本付息，融資平臺公司便成為這些企業(yè)“拆東墻補西墻”的首要選擇。由于政府政策導向和社會穩(wěn)定等因素的影響，融資平臺公司只能選擇一次次借款給這些企業(yè)。綜上，地方政府融資平臺公司實際經(jīng)營過程中出現(xiàn)的“厚‘劣’薄‘優(yōu)’”傾向，使得國有資產(chǎn)無法投入到優(yōu)勢資產(chǎn)中，只能積聚在流通不利的環(huán)節(jié)，無法產(chǎn)生相等的價值，不僅使資本無法增量，還增大了發(fā)生呆賬、壞賬可能性。

3.同行競爭帶來的風險。地方事務紛繁復雜，一般地方都會成立數(shù)個地方政府融資平臺公司來管理不同領域的國有資產(chǎn)運作。盡管設立初衷各不相同，但細論起來各平臺公司總有職能重疊之處。職能重疊意味著競爭，畢竟市場蛋糕就那么一塊，你切走了他就沒了。由此便產(chǎn)生了競爭問題。同行競爭帶來的經(jīng)濟風險毋庸置疑。有同行競爭對手，企業(yè)就要付出更多的時間、精力、勞動去爭取業(yè)務和客戶，相關費用提高自是必然，利潤減少也是必然。但問題是企業(yè)花了時間和精力，不一定會有收益，不一定能贏得業(yè)務，因此部分企業(yè)就會通過商業(yè)賄賂行為、詆毀商譽行為等不良手段，來多搶市場份額、贏得市場業(yè)績?？梢哉f，不良競爭不僅會引發(fā)經(jīng)濟效益問題，更是會給整個行業(yè)發(fā)展帶來不良影響。

（二）內(nèi)部風控不到位風險

除面臨不可控的客觀外部風險外，地方政府融資平臺公司還有內(nèi)部風控不到位帶來的風險問題。

1.風控建設認識不到位風險。近幾十年來，國際金融市場動蕩加劇，為減少利益損失，人們開始重視風控體系的建立與完善?？梢哉f，風控建設還是一門新興學科，其學科框架還有很大完善空間，其與社會經(jīng)濟活動有機融合還有很長一段路要走。因此，企業(yè)對風控建設的認識還停留在表面，無法深刻把握其內(nèi)在本質(zhì)。作為地方政府融資平臺公司，掌管大額國有資本運作，應該建立起完善的風險防控體系。但實際上，風控體系建設仍然停留在“照本宣科”階段，無法真正與公司業(yè)務發(fā)展實際相聯(lián)系，無法充分發(fā)揮風控本身的積極作用。

2.風控體制落實不到位風險。所謂風險防控體制，只是一系列規(guī)范公司內(nèi)部管理以防范風險的規(guī)章制度。而風控法治則是指公司各項風控措施已落實到位，能夠為公司業(yè)務運營保駕護航?？梢哉f風控體制跟風控法治是兩個概念：風控體制的建立只是意味著公司有風控手段了，只是實現(xiàn)了“法制”；但若實際操作不按風控程序辦理，那么有了“法制”也實現(xiàn)不了“法治”，這才是要引起重視的。風控體制落實不到位，具體體現(xiàn)在以下幾點。一是事前風險防范不到位。有些企業(yè)為加快項目進度或為辦理已由上級部門批準的項目，風險控制程序經(jīng)常有“走過場”之嫌，沒有真正做好項目調(diào)研，無法真正發(fā)揮風控手段的監(jiān)督制約作用。二是事中風險控制不到位。管理不到位、風險評測不及時等問題廣泛存在，且由于事前風險防范常?！白哌^場”，投資項目本身安全性就已得不到保證，事中控制不到位在所難免。三是事后風險補救機制不到位。事前防范和事中控制不到位使得風險造成損失可能性加大，而追償機制不夠健全，又缺乏有效的應對措施，風險自然會進一步擴大。

3.員工風控能力不到位風險。風控體系從建立到實施，需要專業(yè)技術(shù)人才的參與，畢竟風險回避、損失控制等風控手段屬于專業(yè)技術(shù)領域，不具備上述知識技能的員工無法勝任工作。但在企業(yè)實際運行中，真正負責實施風控體系的可能是財務人員、紀檢監(jiān)察人員，而非具備專業(yè)風控素質(zhì)的技術(shù)人員，這就為企業(yè)風控建設不到位埋下隱患。當然，如果企業(yè)重視風控建設，采取“干中學、學中干”的辦法來培養(yǎng)風控人才，提升公司風控水平也是可以的。但在實際工作中，員工風控素質(zhì)的提升培養(yǎng)工作不可避免總會面臨如下問題：培訓針對性不強，偏重于普遍性風控知識普及，無法結(jié)合企業(yè)發(fā)展建設實際為實際風控工作建設帶來指導性意見；培訓人員不自覺會以自身已具備的財會、法律法規(guī)等知識背景去吸收理解風控知識，無法真正學習認識到風控建設的精髓，導致風控培訓僅成為“走過場”的形式；風控知識的專業(yè)化使得無法在企業(yè)內(nèi)部做到全員普及，無法形成“全員防控風險”的良好氛圍。

二、地方政府融資平臺公司風險成因分析

地方政府融資平臺公司風險有深刻體制機制根源，是當前及今后相當一段時間內(nèi)不可避免的問題。

（一）客觀經(jīng)濟形勢下行壓力

當前，國內(nèi)外經(jīng)濟形勢錯綜復雜，下行壓力仍舊較大，社會經(jīng)濟活力減少，無論投資什么項目，投資回報率都不可觀，投資者為了規(guī)避風險，會將資金放到收益不高但相對安全的地方。地方政府融資平臺公司作為政府投融資的助手，必定要根據(jù)政府的指示開展業(yè)務。為了挽回經(jīng)濟頹勢，政府往往加大投資力度刺激經(jīng)濟復蘇，融資平臺公司無法跟普通投資者一樣，出于規(guī)避風險的考量，將資金放在銀行等相對安全的地方，而是必須投資在一些政府需要的項目上，其自身的投資回報往往容易被忽視，從而產(chǎn)生新的經(jīng)濟風險。同時，不僅是融資平臺公司、融資鏈上的中下游企業(yè)會面臨巨大的經(jīng)濟形勢下行壓力，銀行等擁有優(yōu)勢資源的企業(yè)也會面臨同樣問題。這些優(yōu)勢企業(yè)為了轉(zhuǎn)嫁風險，將會給融資平臺公司乃至融資鏈上的中下游企業(yè)制定較為苛刻、可轉(zhuǎn)嫁金融風險的合同條款，這又增加了融資平臺公司的經(jīng)濟風險。

（二）國資委對地方政府融資平臺公司的精細化管理是柄“雙刃劍”

“按照中共中央和國務院的有關決定，國資委的工作主要集中在兩個方面：一是‘調(diào)’，即進一步推進國有經(jīng)濟的布局調(diào)整，實現(xiàn)國家從一般競爭性領域有序退出；二是‘管’，即在國家尚未退出的公司中管理國家股權(quán)，行使股東權(quán)利。”［1］但在實際過程中，國資委工作重心卻逐漸向“管理”方面傾斜。一則，這有其深刻的時代背景烙印。近百余年來，可量化的西方管理學大行其道，“無法量化，就無法管理”成為大家的基本管理認知，滲透進社會管理體系的方方面面，國資委對國企事務的管理自然不可避免地受到這種時代趨勢的深刻影響。大家普遍認為，將管理程式可量化、可分解，是衡量工作進度及業(yè)績的必要工具。在可量化的管理程序中，將管理環(huán)節(jié)細化再細化成為必然的“慣性”。二則，“調(diào)整國有經(jīng)濟布局”涉及方面太多，進展緩慢，工作成效遠沒有“管理”國企那么顯著，作為政府部門亦要講求工作成績。綜上原因，國資委在明知自身職能的情況下，還是加大了對國企事務的管理程度。

對國企進行精細化管理并不是壞事?！皣衅髽I(yè)作為一種特殊的企業(yè)組織形式，是國有經(jīng)營性資產(chǎn)的主要載體。國有企業(yè)因其產(chǎn)權(quán)的公共性特征，而難以完全按照私營企業(yè)的樣式，直接以產(chǎn)權(quán)所有者為核心建立相互制衡的公司治理結(jié)構(gòu)。公有產(chǎn)權(quán)的所有者虛化，成為國有企業(yè)運行和管理的難點?！保?］國資委進行了一系列積極有效的嘗試，困擾國企運行多年的難題得到有效解決，國企負責人不再尸位素餐，“內(nèi)部人控制”趨勢得到有效遏制。

但還要看到精細化管理對人的創(chuàng)造性、積極性及主動性所帶來的損害。國資委過細過嚴的管理體系無形中給國企負責人“畫地為牢”，抑制住了國企創(chuàng)新發(fā)展的強大動力。就地方政府融資平臺公司來說，重大戰(zhàn)略決策都必須在國資委首肯下進行，一些投資項目往往卡在了上級部門審核這一關，好的投資機會往往在做匯報時就錯過了。

（三）融資鏈中下游企業(yè)對地方政府融資平臺公司的依賴

隨著市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展，一大批不適應現(xiàn)代企業(yè)競爭發(fā)展的國字號企業(yè)紛紛沒落。因此，國資委的工作職能之一，就是“調(diào)”，即調(diào)整國有經(jīng)濟布局，實現(xiàn)國家從一般競爭性領域有序退出。但這不是一朝一夕就能完成的工作，在完成合理布局前，該存在的依然會存在。落后和過剩產(chǎn)能國企并不只是個名詞，它代表的是“人”，數(shù)十、數(shù)百甚至數(shù)千上萬國企職工。只要有一線存活希望，他們都要堅持經(jīng)營，為此不惜過著“拆東墻補西墻”的日子。銀行利潤來自于其存貸中間差額，它本身的工作職能使得它必須“嫌貧愛富”。作為融資鏈上的中下游企業(yè)，本身就不容易拿到貸款，即便能拿到貸款，也不可能因為這筆貸款就能煥發(fā)經(jīng)濟活力。因此，客觀來看，地方政府融資平臺公司對困難國企的援手也許不符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，但在特定歷史條件下，卻是符合現(xiàn)實實際的。地方政府融資平臺公司運作的是國有資產(chǎn)，必須要講求社會效益，即它不會像普通資本那樣執(zhí)著于資本增值，更多的要考慮實現(xiàn)國家及地方宏觀經(jīng)濟目標，所以它不會是唯利是圖的。從這個角度說，地方政府融資平臺公司面臨的投融資風險會比普通經(jīng)濟單位要復雜，追求長期社會效益的過程注定是前途光明、道路曲折的。在這種背景下，地方政府融資平臺公司經(jīng)常為困難企業(yè)融資、貸款、注資，自然提高了自身風險級別。

（四）地方政府融資平臺公司治理機制運行不暢

近30年來，國企已逐步建立起完善的公司治理機制，但是工作機制卻沒有進入到良性工作循環(huán)中。地方政府融資平臺公司亦是如此。雖然建立了“三會一層”，但實際決策操作層卻是以統(tǒng)一的領導班子的形式來體現(xiàn)。作為民主集中制的重要體現(xiàn)，領導班子在企業(yè)業(yè)務發(fā)展及內(nèi)部管理方面的優(yōu)勢顯而易見，即擁有高效的決策力及執(zhí)行力。因為它的內(nèi)部層級明確、分工明確，“一把手”作為領導班子的“班長”負總責，各副職領導對“一把手”負責，對分管范圍內(nèi)的事務負責。重要事項集體決策后由“一把手”統(tǒng)籌總攬，各副職領導根據(jù)各自分工積極推進工作。

但任何事物都具有兩面性，統(tǒng)一的領導班子亦有其明顯劣勢?！啊I導班子成員’具有雙重身份，既是國有股東的全權(quán)代表，又是國有股東所雇傭的經(jīng)理人員，結(jié)果在這些‘國家授權(quán)投資機構(gòu)’中，就沒有形成所有者與經(jīng)營者之間的制衡關系，而是由這些‘領導班子成員’自己監(jiān)督自己?！保?］公司治理機制的建立初衷就是為了制衡，平衡股東會、董事會、監(jiān)事會及經(jīng)理層的權(quán)力，讓“三會一層”成為一個運轉(zhuǎn)高效、相互制約的統(tǒng)一整體。但在“自己監(jiān)督自己”的“統(tǒng)一領導班子”制約下，“制衡”力量明顯缺失。在這種情況下，風控程序落實能否到位、投融資項目決策能否科學，就全在領導班子的“一念之間”了。

國企掌舵人一般具有超凡工作能力及水平，最起碼要有豐富的工作經(jīng)驗。在經(jīng)年的經(jīng)濟浪潮中打滾，國企負責人肯定清楚經(jīng)濟風險的危害，肯定清楚自身肩負的種種職責。但是經(jīng)濟風險的存在并不會因他們主觀重視而減少，更不會因企業(yè)風控程序落實到位而消弭，更遑論在面臨與“績效薪酬”部分掛鉤的年度經(jīng)營業(yè)績考核和任期經(jīng)營業(yè)績考核雙重壓力下，他們必須要做出各種違背市場規(guī)律的經(jīng)濟決策。這樣更帶來了新的風險。試問當投融資指標尚未完成的年底，面對找上門來的急需投融資的企業(yè)，領導班子是會考慮投融資風險而認真履行風控程序，再在此基礎上作出是否投融資的決策，還是考慮到企業(yè)及自身業(yè)績考核指標任務而有了要提供投融資的先行認知？答案絕大多數(shù)情況下都會是后者。從這個角度講，地方政府融資平臺公司的風險無法減小，勢必存在且不容樂觀。

三、地方政府融資平臺公司風控建設渠道探討

“天下事有難易乎？為之，則難者亦易矣；不為，則易者亦難矣?！钡胤秸谫Y平臺公司風險無處不在，且是有其深刻的體制機制及自身根源。在這種情況下，便更有探討風險防控建設的必要。地方政府融資平臺公司應提高認識，多渠道布控防控，為國有資本運營保駕護航。

（一）搶抓機遇，發(fā)揮政策優(yōu)勢

前文論述了國資委管理過嚴給地方政府融資平臺公司所帶來的一系列桎梏，但必須正面理解國資委這一系列的管理手段。正因為是 “自家的娃”，才會管得嚴、管得緊。這種嚴謹管理是非常有好處的，能夠讓融資平臺公司從建立伊始就以規(guī)范經(jīng)營行為開展工作。融資平臺公司應充分認識到，只要在法律允許的范圍內(nèi)做到國有資本保值增值，國資委是樂見其成的。《史記·列傳·管晏列傳》稱贊管仲：“其為政也，善因禍而為福，轉(zhuǎn)敗而為功?！钡胤秸谫Y平臺公司應在國資委嚴肅管理下探尋動態(tài)平衡點，最大限度發(fā)揮自身主觀能動性。國資委是監(jiān)管國資的，它所有工作的努力方向就是監(jiān)管國企正常有序運作，保證國有資本保值增值。但國有資本具體怎么運作則是融資平臺公司專業(yè)人士要考慮的事情。面對良好的投資前景，融資平臺公司應使出渾身解數(shù)告訴國資委這個項目的巨大發(fā)展?jié)摿?，而不是僅僅用請示、匯報的方式來推諉自身責任。面對不符合市場規(guī)律卻勢必要履行的命令任務，要通過專業(yè)人士精研深挖，將風險降到最低。在上級主管部門所畫的“牢”中將“先天不足”轉(zhuǎn)換為“后勁有余”，最大限度利用政策優(yōu)勢、自身平臺優(yōu)勢，積極開拓業(yè)務?？傊?，在業(yè)務開拓、風險防控等多個領域，地方政府融資平臺公司都是大有可為的。

（二）合力布控防控，暢通治理機制

經(jīng)過近30年的努力，現(xiàn)代企業(yè)制度在中國企業(yè)中建立起來了。地方政府融資平臺公司因其運作資本的國有背景，更是在國資委等上級主管部門的強力監(jiān)督下建立起完善的公司治理機制。民主集中制下的領導班子負責制總體來看利大于弊，“自己監(jiān)督自己”的局面在短期內(nèi)還是會存在。要形成防范、監(jiān)測和化解風險的合力，有效暢通公司治理機制，至少應做到以下幾點。一是加大法律顧問作用。就業(yè)務運營、集體決策中可能遇到的法律風險，認真聽取法律顧問意見，所有往來合同文件均需法律顧問審核。二是強化公司監(jiān)事會權(quán)力。加強信息共享力度，及時向監(jiān)事會提供客觀真實反映企業(yè)財務狀況、資產(chǎn)質(zhì)量、經(jīng)營效益的數(shù)據(jù)及信息。與此相對應，監(jiān)事會要以企業(yè)財務監(jiān)督為核心，積極發(fā)揮防范財務風險職能作用。三是建立完善廉政風險防控體系。黨的十八屆三中全會 《決定》提出的落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任，制定實施切實可行的責任追究制度等一系列精神，無疑為“自己監(jiān)督自己”的寒冰撬開了一道裂縫。建立完善廉政風險防控體系，要旨在于“抓早抓小，關口前移”。通過及時的廉政文化思想教育，筑牢員工拒腐防變的第一道防線。

（三）多渠道、多方式完善風控體系

要構(gòu)建事前有審核、事中有監(jiān)督、事后有跟蹤反饋的全過程風險防控管理模式，應從以下方面著手。一是加強員工風控知識教育培訓。短期內(nèi)，以財務人員、紀檢監(jiān)察人員為主的風控成員體系不會有變動。要加強“學中干、干中學”培養(yǎng)模式，從企業(yè)職能定位及發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，制定教育計劃，創(chuàng)新培養(yǎng)風控專員教育模式。同時在企業(yè)內(nèi)部營造良好風控氛圍，將風險防范意識貫穿于內(nèi)部管理工作的各個環(huán)節(jié)，貫穿于每名員工的思想行動中。二是建立完善財務評估預警工作模式。結(jié)合工作實際，建立完善地方政府融資平臺公司涉及業(yè)務必需的 《資金管理制度》、《融資管理制度》、《對外擔保制度》等風控制度，嚴格按照風控制度流程辦理業(yè)務，狠抓現(xiàn)金、擔保等關鍵點，加強財務管理各環(huán)節(jié)的風險評估預警控制，實施責任落實，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測。三是規(guī)范業(yè)務檔案管理。業(yè)務辦理完畢后，應及時整理業(yè)務檔案，將業(yè)務辦理記錄表、往來函件登記表、催收記錄表連同該項業(yè)務的所有材料存檔。材料檔案各欄目填寫必須規(guī)范完整。確保每一項業(yè)務環(huán)節(jié)都明確到個人，對各自工作行為負責。

（四）平臺公司互通有無，強化合作共贏

習近平同志在博鰲亞洲論壇2015年年會發(fā)表的主旨演講指出：“東南亞朋友講 ‘水漲荷花高’，非洲朋友講‘獨行快，眾行遠’，歐洲朋友講‘一棵樹擋不住寒風’，中國人講 ‘大河有水小河滿，小河有水大河滿’。這些說的都是一個道理，只有合作共贏才能辦大事、辦好事、辦長久之事?！钡胤秸谫Y平臺公司職能部分重疊在所難免，但細想下來，各平臺公司的職能只是部分重疊，并不是完全重合，這就意味著有合作空間。以損人利己的方式轉(zhuǎn)嫁風險，絕不是各平臺公司的持久發(fā)展之道。只有以合作共贏理念來追求自身及他方利益，工作才能獲得積極進展，才能進入良性狀態(tài)。一是積極尋找業(yè)務發(fā)展利益契合點。各平臺公司職能定位總歸不同，所謂“術(shù)業(yè)有專攻”，應在尊重彼此發(fā)展利益的基礎上，“以己之強合彼之強”，尋找彼此合作基礎及亮點，實現(xiàn)良性互動。二是積極尋找內(nèi)部管理互動突破點。企業(yè)內(nèi)部管理體制機制與其職能定位息息相關，各融資平臺公司的內(nèi)部管理模式都是有借鑒意義的。平臺公司負責人應摘掉“有色眼鏡”，積極汲取兄弟平臺公司內(nèi)部管理上的有效機制流程，提升公司控制力、競爭力、執(zhí)行力。三是積極尋找人才培養(yǎng)整合點。人才培養(yǎng)工作復雜多變，應“因人而異”。根據(jù)員工不同工作經(jīng)歷、家庭狀況以情留人、以待遇留人、以謀事業(yè)留人，這絕不是普通教育培訓就可以概括得了的。融資平臺公司間應互通有無，積極尋找人才培養(yǎng)整合點，降低自身人才培養(yǎng)成本，借助“強強聯(lián)合”，提升人才培養(yǎng)質(zhì)量。

四、結(jié)語

地方融資平臺公司面臨風險與其平臺屬性息息相關。只要我們能夠正視問題，積極落實風控措施，就一定能夠形成事前有審核、事中有監(jiān)督、事后有跟蹤反饋的全過程風險防控管理模式，為國有資本運營保駕護航。

［1］吳敬璉.當代中國經(jīng)濟改革教程［M］.上海：上海遠東出版社，2013：138.

［2］吳英.國有企業(yè)監(jiān)管的國際比較及啟示——國資委與國有企業(yè)的關系探討［J］.常州工學院學報，2005（3）：72.

［3］吳敬璉.當代中國經(jīng)濟改革教程［M］.上海：上海遠東出版社，2013：137.

［4］張?zhí)N萍.厘清縣級政府經(jīng)濟權(quán)能是縣域經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展的關鍵［J］.理論學刊，2014（10）：78－81.