加強農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織建設(shè)路徑研究——基于對山東省德州市典型做法的分析

（中共德州市委黨校黨史黨建教研部，山東 德州 253015）

加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)是黨的十八大對基層黨建工作的一項新部署。2014年5月，中共中央辦公廳印發(fā) 《關(guān)于加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見》，對基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的重要意義、總體要求、主要任務(wù)、方法措施等方面做出了進一步明確。農(nóng)村基層黨組織是基層黨組織的“巨大存在”，農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織建設(shè)是一項值得研究的重要課題。

一、基層服務(wù)型黨組織的內(nèi)涵及建設(shè)意義

（一）內(nèi)涵

中國共產(chǎn)黨是一個嚴(yán)密而完整的組織體系，其組織架構(gòu)包括中央組織、地方組織和基層組織。根據(jù)黨的十八大《黨章》，黨的基層組織是指企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位中成立的黨的基層組織。2014年7月1日，中央組織部黨內(nèi)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：截至2013年底，中國共產(chǎn)黨黨員總數(shù)為8668．6萬名，比上年凈增155．9萬名，增幅為1．8%；黨的基層組織 430．4 萬個，比上年增加 10．2萬個，增幅為 2．4%。［1］2013 年 7 月 1 日，德州市委組織部黨內(nèi)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：截至2012年底，全市共有黨員288748名，比上年凈增4436名。黨的基層組織13740個，其中基層黨委420個、黨總支965 個、黨支部 12355 個。［2］

根據(jù) 《關(guān)于加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見》及中組部就《意見》的答記者問，建設(shè)基層服務(wù)型黨組織，要堅持服務(wù)改革、服務(wù)發(fā)展、服務(wù)民生、服務(wù)群眾、服務(wù)黨員。這“五個服務(wù)”是對基層服務(wù)型黨組織內(nèi)涵的總體概括。建設(shè)基層服務(wù)型黨組織，核心是服務(wù)，根本是服務(wù)群眾。具體到農(nóng)村黨組織，其主要任務(wù)是圍繞推動科學(xué)發(fā)展、帶領(lǐng)農(nóng)民致富、密切聯(lián)系群眾、維護農(nóng)村穩(wěn)定搞好服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)民進行合作經(jīng)營、聯(lián)戶經(jīng)營，開展逐戶走訪、包戶幫扶，及時辦理反饋群眾訴求，幫助群眾和困難黨員解決生產(chǎn)生活、增收致富中的實際問題。［3］

（二）建設(shè)意義

加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，是對基層黨組織功能定位的深化，具有戰(zhàn)略意義。首先，這是實現(xiàn)“建設(shè)服務(wù)型馬克思主義執(zhí)政黨”目標(biāo)的基礎(chǔ)工程。在推進“服務(wù)型”馬克思主義執(zhí)政黨建設(shè)過程中，處在一線、廣泛分布于黨員和群眾中間的基層黨組織具有無可替代的優(yōu)勢。服務(wù)型基層黨組織的大量涌現(xiàn)是服務(wù)型馬克思主義執(zhí)政黨的堅實根基。第二，這是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大舉措。在承擔(dān)大量基礎(chǔ)性工作的基層治理中，基層黨組織處于“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)地位，其最好的載體和抓手就是基層服務(wù)型黨組織建設(shè)。第三，這是適應(yīng)基層黨組織活動環(huán)境變化，推動基層黨建轉(zhuǎn)型升級的現(xiàn)實選擇。隨著改革開放的繼續(xù)深入推進，四個多樣化（1）的出現(xiàn)，基層黨組織利用行政權(quán)力動員組織群眾的空間日益縮小。新形勢下，“命令、灌輸、統(tǒng)一”的工作方式已越來越不為黨員、群眾所接受。由此，由行政命令型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，通過服務(wù)密切與群眾的關(guān)系成為基層黨組織的現(xiàn)實選擇。第四，這是基層黨組織自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的有力抓手。從實際看，在組織層面、個體層面以及體制機制方面，基層黨組織建設(shè)都存在不容忽視的問題。問題倒逼改革，服務(wù)型黨組織建設(shè)是基層黨組織深化改革、解決自身問題、提高“四自能力”的有效切入點和有力抓手。

二、山東省德州市加強農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的典型做法

（一）建設(shè)服務(wù)隊伍：德州市齊河縣農(nóng)村社區(qū)（村）黨組織書記規(guī)范化管理和平原縣探索不合格黨員處置機制

基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的關(guān)鍵是需要堅強有力的領(lǐng)導(dǎo)班子及服務(wù)本領(lǐng)過硬的黨員干部隊伍。德州市齊河縣農(nóng)村社區(qū)（村）黨組織書記規(guī)范化管理和平原縣探索不合格黨員處置機制的著力點分別是黨組織干部隊伍建設(shè)和黨員隊伍建設(shè)。

1.干部隊伍建設(shè)：齊河縣農(nóng)村社區(qū)（村）黨組織書記規(guī)范化管理

針對農(nóng)村黨組織書記隊伍不穩(wěn)、活力不足、能力不強現(xiàn)象，為解決該隊伍中存在的待遇低、沒干頭，地位低、沒奔頭，無保障、沒盼頭，缺后盾、沒底氣，能力弱、沒思路等問題，齊河縣探索實行了農(nóng)村黨組織書記規(guī)范化管理。即對農(nóng)村黨組織書記參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)在編人員管理，實現(xiàn)在職有合理待遇，干好有發(fā)展前途，退職有基本保障，做到專人專職專崗。

其基本做法有四點：第一，明確管理層級。實行縣委組織部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委雙重管理。由縣委組織部建檔備案、審批任免，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委負(fù)責(zé)日常管理、監(jiān)督考核。第二，提高待遇。一是規(guī)范農(nóng)村黨組織書記工資構(gòu)成 （見表1），實行縣財政統(tǒng)籌、“一卡通”發(fā)放。二是以養(yǎng)老保險與退休工資相結(jié)合的方式，提高退休后待遇。三是加大政治激勵力度。定期組織培訓(xùn)，每年評選表彰，對年度考核“優(yōu)秀”的村支部書記，優(yōu)先推薦為各級黨代表、人大代表、政協(xié)委員等。第三，加強日常管理。落實坐班日志、請銷假、責(zé)任追究等配套制度。實行任期和年度目標(biāo)管理，根據(jù)發(fā)展集體經(jīng)濟、聯(lián)系服務(wù)群眾等任務(wù)，確定農(nóng)村黨組織書記任期目標(biāo)和年度目標(biāo)，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和群眾作出公開承諾。第四，嚴(yán)格考核?？h委制定考核辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定考核細(xì)則，嚴(yán)格考核，兌現(xiàn)獎懲。

齊河縣農(nóng)村社區(qū)（村）黨組織書記規(guī)范化管理取得了顯著成效，使黨組織書記有了奔頭和干勁，也有了目標(biāo)和壓力，而且調(diào)動了群眾入黨、黨員爭當(dāng)支部書記的積極性，大批政治覺悟高、致富能力強、自身素質(zhì)硬的能人競相加入支部書記隊伍。同時，支部書記隊伍的規(guī)范化管理，起到了“落好支部書記一顆子，激活黨建一盤棋”的效用。

表1 齊河縣農(nóng)村社區(qū)（村）黨組織書記工資構(gòu)成圖表

2.黨員隊伍建設(shè)：平原縣探索不合格黨員處置機制

為“健全黨員能進能出機制，優(yōu)化黨員隊伍結(jié)構(gòu)”，自2013年起，平原縣開始探索不合格黨員退出機制。經(jīng)過一年多的試點和推廣，平原縣探索出了不合格黨員的11個方面28條具體表現(xiàn)，初步形成了包括總體要求、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、處置形式和處置程序等在內(nèi)的一套比較完善的不合格黨員處置機制。

平原縣對不合格黨員的處置過程，也是教育黨員、警示黨員的過程，進一步增強了黨員的黨員意識和黨性覺悟，提升了黨員群眾對黨組織的信任感，同時，也使黨組織找到了黨員管理的新抓手，倒逼出黨組織加強黨員管理的責(zé)任感。

（二）健全服務(wù)體系：德州禹城市張莊鎮(zhèn)三級服務(wù)平臺建設(shè)

基層服務(wù)型黨組織，其基礎(chǔ)是便捷服務(wù)、便利活動、便于議事的綜合服務(wù)陣地。禹城市張莊鎮(zhèn)建立了包括鎮(zhèn)級便民服務(wù)中心、管區(qū)定時定點巡回辦公和村級事務(wù)代辦的三級服務(wù)平臺，把服務(wù)搬到了群眾家門口，構(gòu)建了小事不出社區(qū)（村）、大事不出鎮(zhèn)的便民服務(wù)體系，推動了服務(wù)向立體式網(wǎng)絡(luò)化延伸。

“管區(qū)定時定點巡回辦公”是其中最大的亮點。張莊鎮(zhèn)在管區(qū)中心村設(shè)立了7個村級巡回辦公點，配齊配備辦公用品及生活用品，并公開管區(qū)干部的姓名、職務(wù)、聯(lián)系電話等事項，每周定時巡回辦公，以“抓實際、辦實事，抓班子、聚合力，抓經(jīng)濟、促增收，抓服務(wù)、促和諧，抓走訪、解民怨”為主要工作內(nèi)容，指導(dǎo)、幫助社區(qū)（村）各項工作順利開展。這一做法有效強化了管區(qū)之于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的“橋梁”作用，方便了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委各項政策的落實，方便了群眾訴求的反映及各種困難的解決。通過張莊鎮(zhèn)的典型帶動，這一做法已于2014年在德州禹城市全部推行。

（三）創(chuàng)新服務(wù)載體：德州市臨邑縣基層黨組織創(chuàng)辦領(lǐng)辦專業(yè)合作社

基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，其抓手是貼近基層、貼近實際、貼近群眾的服務(wù)載體。新形勢下，大規(guī)模青壯年農(nóng)民外出務(wù)工造成大量分散農(nóng)田粗放低效經(jīng)營，把一家一戶分散農(nóng)田整合起來進行規(guī)模化、集約化經(jīng)營成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的迫切需要，而農(nóng)民專業(yè)合作社作為主要的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體能夠有效實現(xiàn)這一點。同時，農(nóng)村基層黨組織也迫切需要有效載體來提升凝聚力和影響力。于是，基層黨組織創(chuàng)辦領(lǐng)辦專業(yè)合作社成為了架通兩者的橋梁，成為了德州市臨邑縣基層黨組織服務(wù)農(nóng)民的新載體。

其基本做法包括四點：一是準(zhǔn)確定位，建章立制；二是深入宣傳，凝聚共識；三是協(xié)調(diào)服務(wù)，破解難題；四是示范先行，典型帶動（如表2所示）。

在黨組織主動融入中，臨邑縣涌現(xiàn)出了夢實農(nóng)業(yè)綜合合作社、夢實合作社趙家分社等多個典型。新型合作社的成功運作使基層服務(wù)型黨組織建設(shè)取得明顯成效，它搭建起了黨組織、黨員聯(lián)系、服務(wù)群眾的新載體。黨組織在組織領(lǐng)導(dǎo)、政策引導(dǎo)、強化服務(wù)過程中，帶領(lǐng)群眾致富奔小康的主心骨作用得到充分發(fā)揮，在群眾心目中的地位和威信日益提高。同時，基層黨員干部在全力做好農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)的過程中，增進了與群眾的感情，鍛煉了干事創(chuàng)業(yè)的品質(zhì)。

（四）建立服務(wù)制度：德州市網(wǎng)格化黨員干部聯(lián)系服務(wù)群眾制度

表3 德州市網(wǎng)格化黨員干部聯(lián)系服務(wù)群眾制度

基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，其保障是規(guī)范化、常態(tài)化、長效化的制度機制，包括黨建工作責(zé)任制、穩(wěn)定的經(jīng)費保障機制、直接聯(lián)系服務(wù)群眾制度、服務(wù)資源統(tǒng)籌機制、服務(wù)群眾考評機制等。2013年3月，德州市在山東省率先建立的網(wǎng)格化黨員干部聯(lián)系服務(wù)群眾制度是基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的有效制度保障。

該制度的核心是根據(jù)黨員干部的職務(wù)和職業(yè)特點將其劃分為四個層次，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）為基本單元，有針對性的確定具體的聯(lián)系對象和服務(wù)內(nèi)容，實現(xiàn)了全市134個鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）、3069個農(nóng)村社區(qū)和121個城市社區(qū)、28萬名黨員及100多萬戶群眾的四個全覆蓋，真正做到了民情無遺漏、管理無縫隙、服務(wù)無盲點 （如表3所示）。同時，德州市采取強化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、強化過程管理、強化考核獎懲等措施，使該制度真正落地，形成常態(tài)。

三、加強農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的經(jīng)驗啟示

（一）上下聯(lián)動是機制保障

基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，重點在基層，但又不能完全靠基層，它需要整合全黨上下尤其是市、縣、鄉(xiāng)、村四級的力量和資源，綜合協(xié)調(diào)，以上帶下，多方面配合，多措施并舉。齊河縣農(nóng)村社區(qū)（村）黨組織書記規(guī)范化管理的實施體現(xiàn)了縣級強有力的財政支持和組織保障、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體負(fù)責(zé)和村級的積極配合；平原縣處置不合格黨員工作中，有縣委組織部的全程指導(dǎo)，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)同志、分管同志和社區(qū)、村黨組織負(fù)責(zé)人的具體實施，還有全體黨員的全程參與；臨邑縣基層黨組織創(chuàng)辦領(lǐng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社體現(xiàn)了縣委縣政府的 “頂層設(shè)計”以及農(nóng)村黨支部和廣大農(nóng)民的能動性和創(chuàng)造性。

（二）勇于創(chuàng)新、善于創(chuàng)新尤為關(guān)鍵

創(chuàng)新是基層黨建工作的生命力，基層服務(wù)型黨組織建設(shè)尤其需要基層以問題為導(dǎo)向、以群眾利益為出發(fā)點，立足實踐進行創(chuàng)新。一要勇于創(chuàng)新?；鶎臃?wù)型黨組織建設(shè)沒有固定模式可循，需要因地制宜，也不可能一蹴而就，需要一個認(rèn)識、實踐、再認(rèn)識、再實踐的反復(fù)過程。所以，建設(shè)過程中需要有勇氣、有膽識，敢于“吃螃蟹”，敢于擔(dān)責(zé)任。 由“專職化”（2）到“規(guī)范化”，齊河縣探索農(nóng)村社區(qū)（村）黨組織書記規(guī)范化管理過程體現(xiàn)了勇于創(chuàng)新敢于擔(dān)當(dāng)?shù)木?。二要善于?chuàng)新。緊隨形勢變化、緊貼群眾需要，是基層服務(wù)型黨組織建設(shè)創(chuàng)新的出發(fā)點。臨邑縣正是抓住了這一點，才探索出了“創(chuàng)辦領(lǐng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社”這一完全契合農(nóng)村實際的服務(wù)載體，把農(nóng)民群眾團結(jié)在基層黨組織周圍，實現(xiàn)了富民強基。

（三）典型示范、標(biāo)桿引路是有效辦法

基層服務(wù)型黨組織建設(shè)是基層黨建工作方式方法的重大轉(zhuǎn)型，是工作思路的創(chuàng)新。建設(shè)實踐中難度大、問題多，且事關(guān)農(nóng)民群眾的切身利益，全面鋪開既不現(xiàn)實，在人力、物力、財力等方面也不允許。所以，通過精心培植典型，發(fā)揮其示范帶動作用，以點帶面，整體推進，是現(xiàn)實選擇?！肮軈^(qū)定時定點巡回辦公”在張莊鎮(zhèn)成功試點后在禹城市全面推開，“農(nóng)村社區(qū)（村）黨支部書記規(guī)范化管理”在齊河縣成功實踐后在德州市普遍推行。實踐表明，典型示范、標(biāo)桿引路比一般號召更有說服力，更能調(diào)動和發(fā)揮人們的積極性和創(chuàng)造性。

四、加強農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的幾點建議

（一）嚴(yán)格落實從嚴(yán)治黨責(zé)任

成績的取得是落實責(zé)任的結(jié)果，成果的鞏固和發(fā)展需要繼續(xù)嚴(yán)格落實責(zé)任。嚴(yán)格落實從嚴(yán)治黨責(zé)任，必須“把抓好黨建作為最大的政績”作為各級黨委（黨組）書記的政績觀。習(xí)近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上講到：“如果我們黨弱了、散了、垮了，其他政績又有什么意義呢？”嚴(yán)格落實從嚴(yán)治黨責(zé)任，需要堅持黨建工作和中心工作一起謀劃、一起部署、一起考核，把每條戰(zhàn)線、每個領(lǐng)域、每個環(huán)節(jié)的黨建工作抓具體、抓深入。同時，要把黨建成效作為各級各部門黨組織負(fù)責(zé)人特別是黨委（黨組）書記的首要考核指標(biāo)，其他黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的考核也要加大這方面的權(quán)重。［4］

（二）加強對先進典型的跟蹤培養(yǎng)及其價值弘揚

先進典型要經(jīng)得住時間存續(xù)、空間推廣的考驗，需要在實踐中不斷完善。所以，加強對先進典型的跟蹤培養(yǎng)實為必要。一要把原有好的做法做深、做細(xì)、做長。二要對其發(fā)展中出現(xiàn)的不合乎法律、黨內(nèi)法規(guī)制度的做法及時加以糾正和規(guī)范。

先進典型的意義在于其立足問題、立足實踐基礎(chǔ)上的可推廣性，更在于其為民、務(wù)實、創(chuàng)新的價值弘揚，具有村莊特征的農(nóng)村典型尤其如此。由此，應(yīng)充分運用各類媒體，對先進典型的正面價值進行大力宣傳，而避免用行政推動的方式將典型當(dāng)做模板去強行復(fù)制和推廣。

（三）注重服務(wù)型黨組織建設(shè)的系統(tǒng)推進

基層服務(wù)型黨組織建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，其目標(biāo)有六項，即有堅強有力的領(lǐng)導(dǎo)班子、本領(lǐng)過硬的骨干隊伍、功能實用的服務(wù)場所、形式多樣的服務(wù)載體、健全完善的制度機制、群眾滿意的服務(wù)業(yè)績。前五項目標(biāo)的實現(xiàn)，是實現(xiàn)第六項目標(biāo)的前提。結(jié)合德州市實際，尤其應(yīng)在健全完善服務(wù)制度機制上下功夫。比如，建立穩(wěn)定的經(jīng)費保障制度，重點建立落實基層黨組織服務(wù)群眾專項經(jīng)費制度。再比如，建立基層服務(wù)型黨組織考核制度，制定評價體系和考核辦法，把考核結(jié)果作為對黨組織工作業(yè)績評級的重要內(nèi)容，等等。就一個縣、鎮(zhèn)、村而言，在這六項指標(biāo)中，既要注重單項突破，也要注重統(tǒng)籌推進。由此經(jīng)過3至5年的努力，農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織會“遍地開花”。

注釋：

（1）具體指社會經(jīng)濟成分和經(jīng)濟利益多樣化、社會生活方式多樣化、社會組織形式多樣化、就業(yè)崗位和就業(yè)方式多樣化。

（2）齊河縣的此項典型做法在探索之初曾用名稱為“齊河縣農(nóng)村社區(qū)（村）黨組織書記專職化”，后德州市委組織部對此名稱進一步規(guī)范為“齊河縣農(nóng)村社區(qū)（村）黨組織書記規(guī)范化管理”。

［1］中共黨員總數(shù)8668.6萬名黨員隊伍和組織建設(shè)呈現(xiàn)新特點［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-06/30/c_1111379852.htm，2014年06月30日.

［2］德州市現(xiàn)有黨員288748名黨基層組織13740個［N］.德州日報，2013-7-2.

［3］授權(quán)發(fā)布：中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見》［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-05/28/c_1110904894.htm，2014年5月28日.

［4］習(xí)近平：《在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的講話》［N］．人民日報，2014年 10月 8日.