地方政府生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制研究

文 （..桂林理工大學(xué)，廣西桂林 54004）

2013年5月24日，在中共中央政治局就推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行集體學(xué)習(xí)的會議上，中共中央總書記習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：生態(tài)文明的建設(shè)，需要嚴(yán)格的制度和完善的體制去為其提供可靠的法律法規(guī)保障，對那些忽視生態(tài)文明建設(shè)、隨意進(jìn)行決策、造成嚴(yán)重生態(tài)后果的政府單位或者個人，必須對其實(shí)行終身的生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制，絕不姑息。近年來，“生態(tài)責(zé)任”、“重大決策終身追究”、“責(zé)任倒查機(jī)制”、“環(huán)境決策”、“環(huán)境績效考核”等字眼不斷出現(xiàn)在人民群眾的視野中，這表明了對地方政府的“生態(tài)責(zé)任追究”走向了一個新的時代。但是，由于社會、歷史、政治、國情、經(jīng)濟(jì)、文化等因素的影響，地方政府生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制在實(shí)施的過程中面臨著許多困境，如生態(tài)責(zé)任追究弱化、生態(tài)追究范圍狹窄、異體追究缺失、追究程序不規(guī)范、追究行為失范等。因此，建立和完善地方政府生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制迫在眉睫。

一、生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制的含義及作用

地方政府生態(tài)責(zé)任，是指地方政府在地區(qū)社會發(fā)展的進(jìn)程中，遵循可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，所擔(dān)負(fù)的保護(hù)和治理環(huán)境、維持和協(xié)調(diào)生態(tài)平衡的義務(wù)和責(zé)任，以及引導(dǎo)監(jiān)督當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、公民和非政府組織多方參與環(huán)境保護(hù)及管理，以保證本地區(qū)生態(tài)平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展的責(zé)任。

而生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制，筆者認(rèn)為，是指國家通過立法確定參與生態(tài)保護(hù)主客體各方的權(quán)利與義務(wù)，制定生態(tài)保護(hù)監(jiān)督的評判標(biāo)準(zhǔn)，并定期開展生態(tài)環(huán)境評估活動，以保護(hù)環(huán)境、提高生態(tài)水平、保證生態(tài)平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展為目的，以建設(shè)社會主義現(xiàn)代生態(tài)文明社會為己任，最終接受責(zé)任追究的一種制度設(shè)計(jì)。建立地方政府生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制，其根本目的就是約束和激勵地方政府及地方環(huán)境保護(hù)部門的行為，改變政府生態(tài)管理的方式，從而促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善，保證生態(tài)平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展，其作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制可以確保政府及其他環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任的履行。生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制對生態(tài)保護(hù)主客體的權(quán)利義務(wù)均有明確的規(guī)定，這有利于生態(tài)保護(hù)主客體各方責(zé)任的依法履行。比如，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》明確了地方各級政府單位及有關(guān)行政部門應(yīng)當(dāng)對本管轄區(qū)域的環(huán)境生態(tài)質(zhì)量負(fù)責(zé)，如違反《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第六十八條，地方各級人民政府和其他相關(guān)責(zé)任部門則應(yīng)當(dāng)依法被追究，并承擔(dān)一定的法律責(zé)任?？梢?，實(shí)施生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制的真正目的不在于追究，而是通過追究督促地方政府及環(huán)境保護(hù)主體依法履行責(zé)任。

第二，生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制可以促使地方生態(tài)的進(jìn)一步改善，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。實(shí)行地方政府生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制，是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求，是我國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制是一種獎懲機(jī)制，強(qiáng)調(diào)權(quán)力和義務(wù)的統(tǒng)一，這有利于促使地方政府著眼于長遠(yuǎn)發(fā)展，不盲目追求眼前利益，做出正確的決策，最終走向生態(tài)文明的小康社會。

第三，生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制可以體現(xiàn)責(zé)任追究過程的公開性和平等性。生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制是建立在平等法律追究的基礎(chǔ)上的，因此，一旦地方政府有關(guān)部門或者決策人違反了相關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法及相關(guān)規(guī)定，都會依法被追究責(zé)任，同時也方便公民參與到其中，及時了解追究的情況，便于監(jiān)督。

二、地方政府生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制的實(shí)施困境

1.生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制弱化

改革開放以來，我國過于重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對地方政府考核實(shí)行唯GDP主義，導(dǎo)致一些地方政府及官員只重視經(jīng)濟(jì)增長，而忽視生態(tài)文明建設(shè)的重要性，為了職務(wù)晉升等個人利益，熱衷于面子工程，漠視生態(tài)文明，不履行生態(tài)責(zé)任，不貫徹落實(shí)生態(tài)法律法規(guī)，甚至無限度地從地方生態(tài)環(huán)境中抽取經(jīng)濟(jì)效益，使得地方生態(tài)問題變得越來越嚴(yán)重。如云南滇池周邊的企業(yè)雖然為地方政府創(chuàng)造了幾十億的財(cái)政收入，但卻犧牲了周邊的環(huán)境，殊不知，生態(tài)恢復(fù)的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于獲得的收益。

同時，由于對地方政府的考核指標(biāo)設(shè)置不合理，片面追求GDP指標(biāo)，忽視生態(tài)責(zé)任指標(biāo)，使生態(tài)問題脫離了可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的軌道，生態(tài)問題變成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的傀儡或奴隸，導(dǎo)致生態(tài)責(zé)任追究達(dá)不到應(yīng)有的效果，無法促進(jìn)地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善。盡管如今中央政府慢慢走向不唯GDP考核，把生態(tài)狀況納入考核的新體系中，但對地方政府的生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制還是處于弱化的狀態(tài)，還沒有真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，需要進(jìn)一步完善和落實(shí)生態(tài)考核機(jī)制，嚴(yán)抓狠抓生態(tài)責(zé)任追究。

2.生態(tài)責(zé)任追究范圍狹窄

從嚴(yán)格意義上講，地方政府生態(tài)責(zé)任追究的對象應(yīng)該包括各級地方政府、地方生態(tài)管理部門、地方各類企業(yè)及每一個人。雖然我國早已規(guī)定，地方政府對所轄行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但沒有建立相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，對于在生態(tài)保護(hù)方面失職的地方政府機(jī)構(gòu)、單位或個人，應(yīng)該以怎樣的方式去追究其責(zé)任，具體追究哪些人的責(zé)任，都沒有明確具體的規(guī)定，從而導(dǎo)致追究主體單一，忽視了生態(tài)責(zé)任追究的行政效應(yīng)和社會效益，降低了社會對當(dāng)?shù)卣男湃味?，不能達(dá)到實(shí)施對地方政府的生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制的預(yù)期目標(biāo)。特別是在實(shí)踐中，近幾年國內(nèi)出現(xiàn)的環(huán)境事故責(zé)任追究，被處理的幾乎都是行政主官或行管部門長官，對于地方政府、地方生態(tài)管理部門的責(zé)任追究關(guān)注度較高，但對于對方黨委及“一把手”問責(zé)較少，即使追究地方“一把手”的責(zé)任，但由于政治、環(huán)境、機(jī)制等因素，很難實(shí)現(xiàn)有效追究，有的甚至不了了之，這導(dǎo)致出現(xiàn)黨政不同責(zé)、“一把手”不被追究、成績是黨委的、問題是政府的等各種不合理的現(xiàn)象。

3.異體追究不夠重視

根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，保護(hù)環(huán)境的不僅僅是當(dāng)?shù)卣呢?zé)任與義務(wù)，也是所有單位和個人的責(zé)任和義務(wù)，各單位及各個社會人應(yīng)當(dāng)樹立生態(tài)保護(hù)責(zé)任意識，以新文明的方式走向未來。然而，很多時候，我們地方現(xiàn)行的追究機(jī)制以同體追究為主，追究形式僅限于上級政府對下級政府、上級生態(tài)管理部門對下級生態(tài)管理部門的追究，而異體追究被冷落，不被重視，影響范圍小。僅靠當(dāng)?shù)卣畠?nèi)部的同體追究，而沒有異體問責(zé)，顯然嚴(yán)重影響了對地方政府生態(tài)責(zé)任追究的效果，從而導(dǎo)致對當(dāng)?shù)卣鷳B(tài)責(zé)任追究機(jī)制浮于表面，流于形式，不利于地區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。因此，從一定意義上講，只注重同體追究而忽視異體追究的地方政府生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制是蒼白無力的。

4.追究程序失范

沒有程序保障，就沒有真正的權(quán)利保障，正當(dāng)程序原則對于提高生態(tài)責(zé)任追究的實(shí)效性至關(guān)重要，它是促使生態(tài)責(zé)任追究有序化、科學(xué)化、理性化的根本保證。然而，目前我國地方政府生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制的實(shí)施仍然是一種運(yùn)動式追究和人治式追究，帶有濃厚的地方人治色彩，程序缺乏正義。在具體的案件處理過程中，由于官員行政級別不同、地位不同，造成損失、影響程度等也存在差異，導(dǎo)致不同追究主體對不同追究對象采取差異化措施，追究結(jié)果也千差萬別。雖然新出臺的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》也提出了要實(shí)施生態(tài)責(zé)任追究，但是對生態(tài)責(zé)任追究的具體程序，如追究機(jī)制的啟動、完善、深化、責(zé)任認(rèn)定及責(zé)任追究等問題幾乎沒有涉及，［1］或者雖有涉及但過于簡單，沒有較具體的規(guī)定，這使得生態(tài)責(zé)任追究過程隨意性大，程序可操作性不強(qiáng)，嚴(yán)重影響了追究的效果。

5.追究過程的行為失范

亞里士多德曾說過：“如果說具體法律規(guī)范在執(zhí)行時可以根據(jù)情況加以改變的話，那么法律的精神、法律的原則在任何情況下都是不能改變的，都必須加以遵守和執(zhí)行。”［2］依據(jù)亞里士多德這一觀點(diǎn)，對地方政府生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制所設(shè)立的法律法規(guī)的精神和原則構(gòu)成了責(zé)任追究的合理邊界。責(zé)任追究合理性的提出，雖然對地方政府生態(tài)責(zé)任追究的執(zhí)行有一定的制約作用，但是，在責(zé)任追究過程中，執(zhí)行主體往往會因個人素質(zhì)、個人品德、個人情感、心理壓力、環(huán)境因素、社會氛圍等因素的影響，而造成執(zhí)行行為的偏差，造成生態(tài)責(zé)任追究浮于表面。因此，對于地方政府生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制的運(yùn)行而言，僅有法律規(guī)范是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，如果有法不依或者執(zhí)法不嚴(yán)，就會出現(xiàn)生態(tài)責(zé)任追究過程中的行為失范現(xiàn)象，不能從根本上解決生態(tài)責(zé)任追究事件。

三、完善地方政府生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制的對策

1.強(qiáng)化立法工作，規(guī)范考核體系

完善地方政府生態(tài)責(zé)任追究制應(yīng)該以法規(guī)性追究為主，只有制定一系列法律法規(guī)，規(guī)范生態(tài)文明建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，才能追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，保證生態(tài)平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展。國務(wù)院辦公廳于2014年11月頒布了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，這開創(chuàng)了生態(tài)責(zé)任法規(guī)性追究機(jī)制的先河，在一定程度上體現(xiàn)了國家在生態(tài)保護(hù)上的堅(jiān)定決心，具有很強(qiáng)的約束力與震懾力?！蛾P(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》規(guī)定了一些生態(tài)責(zé)任追究的內(nèi)容，一是如發(fā)生比較嚴(yán)重的環(huán)境破壞或者損害事件，并被確認(rèn)無疑的，將對地方政府進(jìn)行徹底的責(zé)任追究，即生態(tài)責(zé)任終身追究制，二是對利用職權(quán)阻礙環(huán)境保護(hù)部門及相關(guān)單位進(jìn)行環(huán)境維護(hù)和生態(tài)協(xié)調(diào)的，要追究相關(guān)責(zé)任。為了貫徹中央文件精神，地方政府紛紛出臺加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的文件，如廣東省先后出臺一系列文件，建立起與生態(tài)掛鉤的干部政績考核機(jī)制，把生態(tài)考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、獎勵懲戒的重要依據(jù)，并對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行生態(tài)終身責(zé)任追究制。

2.拓寬責(zé)任追究范圍，形成責(zé)任追究體系

為了充分發(fā)揮生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制的效能，我們要合理拓寬責(zé)任追究范圍，合理界定責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)，不僅要打破“一把手”不處分的不平等局面，做到追究過程中的黨政同責(zé)，也要對一般的失職行為，如地方政府及官員的隱性失職、生態(tài)決策失誤、用人不當(dāng)、平庸無為、違反可持續(xù)發(fā)展和利益短視等行為追究責(zé)任，重拾地方百姓對地方政府的信任。同時，生態(tài)責(zé)任追究，不是當(dāng)?shù)攸h委和政府的“獨(dú)角戲”，而是一場全民參與的“大合唱”。因此，我們要培育公民精神，增強(qiáng)公民的生態(tài)責(zé)任感，提高人們的思想覺悟，激發(fā)人們的生態(tài)監(jiān)督熱情，加大對地方政府的監(jiān)督力度，促使地方政府認(rèn)真履行生態(tài)職能，最終形成生態(tài)責(zé)任追究體系。

3.重視異體問責(zé)，形成責(zé)任追究合力

要實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究效果的最大化，既要加強(qiáng)同體問責(zé)，也要重視異體問責(zé)。因?yàn)橥w問責(zé)具有較大的局限性，有時候會造成責(zé)任追究不到位或者追究軟體化，只有加強(qiáng)異體問責(zé)，發(fā)揮社會各界的監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)責(zé)任追究主體多元化，才能形成強(qiáng)大的問責(zé)合力，有效約束地方政府的環(huán)境行為。因此，我們要轉(zhuǎn)變責(zé)任追究主體職能，把單一的、事務(wù)性追究轉(zhuǎn)變?yōu)槭聞?wù)性追究、財(cái)政性追究、制度性追究等多種形式并存。在實(shí)踐中，我們可以成立由專業(yè)人員、學(xué)者、環(huán)保部門、普通群眾等構(gòu)成的地方生態(tài)責(zé)任追究委員會，負(fù)責(zé)專門的生態(tài)責(zé)任追究，同時，要不局限于傳統(tǒng)的信訪舉報(bào)、直接舉報(bào)、書信舉報(bào)等監(jiān)督方式，拓寬生態(tài)監(jiān)督的新途徑，特別是要充分利用信息時代的新媒體媒介進(jìn)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)督，如2015年福建開通專門負(fù)責(zé)環(huán)境污染問題舉報(bào)的微信新媒體平臺，該平臺具有“短平快”的特點(diǎn)，一定程度上確保了地方政府生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制的落實(shí)。

4.完善程序追究，規(guī)范責(zé)任追究程序

地方政府生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制的完善，依賴于一套符合時代發(fā)展需要的、設(shè)計(jì)合理完備、操作性充足的程序。通過程序追究這種“看得見的正義”，可以最大限度地實(shí)現(xiàn)生態(tài)責(zé)任追究的公平公正。依據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部追究的暫行規(guī)定》，生態(tài)責(zé)任追究程序應(yīng)包括以下四個環(huán)節(jié)：一是責(zé)任追究的啟動程序，責(zé)任追究機(jī)關(guān)應(yīng)于作出受理決定之日起3個工作日內(nèi)，成立調(diào)查組；二是生態(tài)責(zé)任的調(diào)查認(rèn)定程序，責(zé)任追究決定機(jī)關(guān)根據(jù)單位人員管理權(quán)限對相關(guān)事件進(jìn)行調(diào)查，然后由責(zé)任追究決定機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行集體討論，整合認(rèn)定責(zé)任追究對象的歸屬，從而保證責(zé)任認(rèn)定的正確性和科學(xué)性；三是責(zé)任追究的回應(yīng)程序，要啟動完善紀(jì)檢、監(jiān)察、組織和人事責(zé)任追究處理協(xié)調(diào)機(jī)制，會商探討整合處理意見，避免重大失誤的發(fā)生，確保責(zé)任追究的公正性；四是追究的申訴程序，有權(quán)力，就必須有救濟(jì)，調(diào)查結(jié)果要與追究對象本人見面并聽取其陳述申辯，并且可以依法在規(guī)定時期內(nèi)提出異議，再進(jìn)行處理。［3］

4.提高責(zé)任追究主體素質(zhì)，規(guī)范責(zé)任追究行為

馬克思說：“人腦的屬性，是在社會實(shí)踐基礎(chǔ)上和過程中形成的，包括感覺、知覺、表象等感性形式和概念、判斷、推理，以及形象思維等理性形式?！保?］可見，后天的成長和社會實(shí)踐的過程對人的影響是巨大的，因此，生態(tài)責(zé)任追究主體的素質(zhì)高低與生態(tài)責(zé)任追究的效果息息相關(guān)，為此，我們要采取以下強(qiáng)化措施，提高生態(tài)責(zé)任追究主體的素質(zhì)，規(guī)范責(zé)任追究行為：一是加強(qiáng)教育，增強(qiáng)責(zé)任追究主體的責(zé)任意識和道德品質(zhì)；二是強(qiáng)化對生態(tài)責(zé)任追究主體人員的思想教育和行為監(jiān)督，保證責(zé)任追究的有效性；三是加強(qiáng)文化建設(shè)，營造“保護(hù)環(huán)境，人人有責(zé)”的文化氛圍，強(qiáng)化行政人員以及公民的生態(tài)保護(hù)意識，確保責(zé)任追究過程不受某些規(guī)則人情等因素的影響，有效實(shí)現(xiàn)生態(tài)責(zé)任追究，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

總之，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，環(huán)境問題也是我們必須關(guān)注的焦點(diǎn)，我們絕不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)獲取經(jīng)濟(jì)利益。在生態(tài)文明建設(shè)過程中，地方政府的作用舉足輕重，建立和完善對地方政府的生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制，既是社會發(fā)展的必然要求，也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

［1］方略.關(guān)于減刑、假釋：規(guī)范之外還需要什么［N］.人民法院報(bào).2014-05-09.

［2］ 張宏生.西方法律思想［M］.北京：北京大學(xué)出版社，1983.

［3］盧智增.欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育問責(zé)制度重構(gòu)研究［J］.教育理論與實(shí)踐，2013，33（14）.

［4］吳海琳.社會資本理論的局限與超越［J］.廣西社會科學(xué).2006，12（138）.