政府法律顧問(wèn)工作保障問(wèn)題研究

文 （中共四川省委黨校，四川成都 610072）

今年二月二日，習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專(zhuān)題研討班上講話指出，要把全面依法治國(guó)放在“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局中來(lái)把握，深刻認(rèn)識(shí)全面依法治國(guó)與其他三個(gè)“全面”的關(guān)系，努力做到四個(gè)全面相輔相成，相互促進(jìn)，相得益彰?？梢哉f(shuō)，我國(guó)的依法治國(guó)方略已經(jīng)進(jìn)入快車(chē)道，步入新常態(tài)。在此背景下各地各級(jí)政府及部門(mén)已經(jīng)開(kāi)始普遍聘請(qǐng)政府法律顧問(wèn)參與政府決策和咨詢(xún)，參與重大事項(xiàng)的論證或糾紛處理等，政府法律顧問(wèn)工作開(kāi)始在政府工作中發(fā)揮積極作用。

一、政府法律顧問(wèn)工作現(xiàn)狀

我國(guó)的政府法律顧問(wèn)制度起源于上個(gè)世紀(jì)80年代，它經(jīng)歷了從試點(diǎn)到逐步成熟的不同階段。1989年司法部發(fā)布了 《關(guān)于律師擔(dān)任政府法律顧問(wèn)的若干規(guī)定》，1993年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了 《司法部關(guān)于深化律師工作改革的方案》，明確提出在國(guó)家機(jī)關(guān)等有關(guān)部門(mén)和單位中進(jìn)行政府律師試點(diǎn)。1999年6月吉林省組建了全國(guó)首家省級(jí)政府法律顧問(wèn)團(tuán)。從全國(guó)范圍來(lái)看，目前已組建8200多個(gè)政府法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)，其人員主要由政府法制部門(mén)人員、公職律師、法學(xué)專(zhuān)家、執(zhí)業(yè)律師等組成，其法律專(zhuān)業(yè)性大大加強(qiáng)。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至目前，約有23500名律師受聘擔(dān)任各級(jí)政府部門(mén)的法律顧問(wèn)，占全國(guó)律師總數(shù)的 1/10 以上［1］。

從目前全國(guó)政府法律顧問(wèn)制度運(yùn)行模式來(lái)看，主要包括以下三種形式：由政府司法行政部門(mén)建立公職律師制度，由公職律師擔(dān)任政府法律顧問(wèn)；由各級(jí)政府及政府部門(mén)直接聘請(qǐng)專(zhuān)家、律師法律顧問(wèn)；由各級(jí)政府法制辦負(fù)責(zé)，組建政府法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)。而在這三種模式中，第三種模式較為普遍，即通過(guò)各級(jí)政府的法制部門(mén)牽頭，整合學(xué)者、律師等社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的法律人才，組建政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍［2］。針對(duì)政府法律顧問(wèn)制度的建設(shè)，許多地方也進(jìn)行了一些有益的探索，但總的來(lái)說(shuō)，政府顧問(wèn)律師發(fā)揮的作用普遍較小，一般都是僅限于外圍工作，政府法律顧問(wèn)制度基本流于形式。政府法律顧問(wèn)參與政府權(quán)力運(yùn)行的工作機(jī)制處于 “講起來(lái)重要，做起來(lái)次要，忙起來(lái)不要”的尷尬境地。

因?yàn)檎刚?qǐng)法律顧問(wèn)時(shí)一般不支付對(duì)價(jià)，故大多數(shù)政府法律顧問(wèn)工作僅僅作為一種律師榮譽(yù)而出現(xiàn)，政府法律顧問(wèn)的工作積極性普遍不高。許多沒(méi)有專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的律師憑借關(guān)系進(jìn)入政府法律顧問(wèn)隊(duì)伍。由此政府法律顧問(wèn)的工作質(zhì)量也不令人滿(mǎn)意。

二、政府法律顧問(wèn)工作保障措施之完善

仔細(xì)分析，造成這種兩難局面的原因很多，政府法律顧問(wèn)工作未得到及時(shí)全面有效保障即是原因之一。如何完善政府法律顧問(wèn)的工作保障呢？筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)注意以下方面的問(wèn)題。

（一）提高領(lǐng)導(dǎo)干部和普通民眾的法律思維意識(shí)，為政府法律顧問(wèn)工作提供觀念和外部環(huán)境保障。

改革開(kāi)放三十年，國(guó)家的法治建設(shè)取得了一定成績(jī)，但必須清醒地看到，我們是在嚴(yán)重缺乏法治傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行法治建設(shè)，也正因如此，十八大提出，要全面推進(jìn)依法治國(guó)，任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，在全社會(huì)培育法治精神，弘揚(yáng)道德正氣。

同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部在國(guó)家治理和社會(huì)管理中起主導(dǎo)作用，是推動(dòng)依法治國(guó)的“關(guān)鍵少數(shù)”。當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該說(shuō)政治思維、經(jīng)濟(jì)思維能力較強(qiáng)，但普遍缺乏法律思維，突出表現(xiàn)在很多干部遇事不找法，辦事不依法，解決問(wèn)題不用法，日常工作中很少想到法，部分干部甚至有凌駕于法律之上的極端想法。譬如前幾年曝光的一名地方領(lǐng)導(dǎo)的名言“法律是什么？平時(shí)我管它，出事了它管我”。這導(dǎo)致政府違法運(yùn)行的情形不在少數(shù)，譬如很多地方都是用“先上車(chē)后買(mǎi)票”的違法方式解決項(xiàng)目建設(shè)用地和耕地保護(hù)之間的矛盾。由此政府法律顧問(wèn)工作能夠正當(dāng)開(kāi)展與否，開(kāi)展得好與壞都很大程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識(shí)。

因此，讓領(lǐng)導(dǎo)干部自覺(jué)運(yùn)用法律解決問(wèn)題，不斷提高公民和干部的法律意識(shí)是政府顧問(wèn)律師工作的思想和外部環(huán)境保障。

（二）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，處理好與黨委的關(guān)系是政府法律顧問(wèn)工作的方向和道路保障。

要正確認(rèn)識(shí)黨和法的關(guān)系，堅(jiān)決破除“黨大還是法大”的迷思，以理論上的清醒保證政治上的定力，堅(jiān)定走中國(guó)特色社會(huì)主義的法治道路，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于依法治國(guó)的全過(guò)程和各個(gè)方面，堅(jiān)持黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)，黨保證執(zhí)法，黨支持司法，黨帶頭守法。徹底破除一談到依法治國(guó)就完全迷信西方所鼓吹的“三權(quán)鼎立”、“民主自由”等錯(cuò)誤思想。

當(dāng)然，我們?cè)趶?qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)時(shí)必須貫徹黨也要在法律的規(guī)范范圍內(nèi)執(zhí)政，黨規(guī)必須嚴(yán)于法律，黨員的行為規(guī)范必須高于法律規(guī)范。不允許黨超越法律或凌駕于法律之上執(zhí)政。

同時(shí)，我們?cè)趫?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)時(shí)也須堅(jiān)決反對(duì)極少數(shù)個(gè)別黨員或領(lǐng)導(dǎo)假借堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)名義貫徹個(gè)人意志的行為，其實(shí)質(zhì)就是貫徹個(gè)人專(zhuān)制，這種行為是絕對(duì)錯(cuò)誤的。我們所堅(jiān)持的黨的領(lǐng)導(dǎo)必須是黨員的集體意志，是黨組織的意志，是依據(jù)黨的既定程序形成的意志，不是黨員個(gè)人的意志。

由此，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，正確處理與黨委的關(guān)系是政府法律顧問(wèn)工作的方向和道路保障。

（三）設(shè)立首席法律顧問(wèn)，為政府一把手提供專(zhuān)門(mén)法律服務(wù)，排除其他不當(dāng)干擾。

美國(guó)聯(lián)邦政府建立之初并沒(méi)有設(shè)立司法部，但總統(tǒng)為工作需要專(zhuān)門(mén)設(shè)立了一個(gè)職位：“首席代理人”（Attorney General），其職責(zé)是應(yīng)美國(guó)總統(tǒng)要求，就法律問(wèn)題提出意見(jiàn)和建議。內(nèi)戰(zhàn)后美國(guó)建立司法部，總統(tǒng)的“首席代理人”直接出任美國(guó)政府司法部部長(zhǎng)，司法部長(zhǎng)是美國(guó)總統(tǒng)和政府的首席法律顧問(wèn)，其職責(zé)是替美國(guó)總統(tǒng)和政府處理法律事務(wù)。司法部雇傭大量律師處理聯(lián)邦政府的法律事務(wù)，各部門(mén)也相繼設(shè)立了自己的部門(mén)法律顧問(wèn)辦公室，辦公室設(shè)法律總顧問(wèn)，該職由總統(tǒng)任命，其基本職責(zé)是向部門(mén)首長(zhǎng)提供法律意見(jiàn)，對(duì)業(yè)務(wù)官員給予法律指導(dǎo)，工作還包括審查所有的工作計(jì)劃和行政規(guī)則。

另外，香港政府在英國(guó)統(tǒng)治期間承襲英國(guó)制度，在1855年便組建律政司（當(dāng)時(shí)稱(chēng)為律政署，1997年回歸后改稱(chēng)律政司，兩者職能和政府地位相同，只是名稱(chēng)作了變化），其長(zhǎng)官是香港政府首席法律官員，直接向香港總督負(fù)責(zé)。香港回歸后，律政司司長(zhǎng)是香港特別行政區(qū)僅有的三名司長(zhǎng)級(jí)官員之一，他既是行政長(zhǎng)官、政府、政府各決策局、部門(mén)及機(jī)構(gòu)的首席法律顧問(wèn)，也是行政會(huì)議成員。

既借鑒上述經(jīng)驗(yàn)又基于我國(guó)實(shí)際，我認(rèn)為我們也應(yīng)當(dāng)設(shè)立政府首席法律顧問(wèn)，讓其為政府一把手提供專(zhuān)門(mén)法律服務(wù)，這既可以排除其他部門(mén)和人員的不當(dāng)干擾，又可以專(zhuān)門(mén)履職，為其工作提供時(shí)間、空間等保障?；诂F(xiàn)實(shí)，擔(dān)任此首席法律顧問(wèn)職務(wù)的人員最好為政府法制辦主任，他既熟悉政府規(guī)程，也有足夠的時(shí)間，同時(shí)也聯(lián)系工作方便。

（四）完善政府法律顧問(wèn)部門(mén)的設(shè)置，為政府法律顧問(wèn)提供組織保障

我國(guó)現(xiàn)行的政府法律顧問(wèn)制度源于政府法制部門(mén)固有的工作模式，政府法律顧問(wèn)兼任雙重角色：即接受?chē)?guó)家公職人員的制度的約束，并接受律師職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律的調(diào)整。政府法律顧問(wèn)以一個(gè)專(zhuān)業(yè)法律人士的身份，為政府提供法律服務(wù)，而政府既要為這些法律顧問(wèn)從政府的角度提供工作便利，又要使他們提供的法律服務(wù)能在實(shí)行行政首長(zhǎng)制的政府機(jī)關(guān)中直接轉(zhuǎn)化成為政府的行為。但這實(shí)際上有悖于律師業(yè)自由的原則，可能會(huì)影響到律師在處理具體事務(wù)的法律至上和獨(dú)立思維的原則。當(dāng)前有學(xué)者認(rèn)為，如果將政府的具體法律事務(wù)交由社會(huì)執(zhí)業(yè)律師來(lái)承擔(dān)，又會(huì)存在一些問(wèn)題：一是社會(huì)執(zhí)業(yè)律師在為行政機(jī)關(guān)提供法律服務(wù)時(shí)，如果其本身不接觸政府事務(wù)，對(duì)政府的運(yùn)作程序和規(guī)則、政府的政策缺乏足夠的了解，難以全面理解政府在具體法律事務(wù)中的立場(chǎng)，從而無(wú)法為政府提供高效的服務(wù)；二是社會(huì)執(zhí)業(yè)律師擔(dān)任政府法律顧問(wèn)不是終身聘用，一旦解聘，如果在行政糾紛中被管理相對(duì)人所聘用，難免可能將因擔(dān)任政府法律顧問(wèn)獲得的信息轉(zhuǎn)而為委托人謀利，可能產(chǎn)生對(duì)行政機(jī)關(guān)不利的局面，或?qū)唧w法律事務(wù)的處理帶來(lái)不良影響。

目前我們解決問(wèn)題的方法可以借鑒海南、深圳等地做法，制定政府法律顧問(wèn)工作運(yùn)行規(guī)則，在該工作運(yùn)行規(guī)則中明確成立政府法律顧問(wèn)室。鑒于政府法制機(jī)構(gòu)在政府法律顧問(wèn)工作中的主導(dǎo)地位，建議參照深圳的做法，政府法律顧問(wèn)室與政府法制機(jī)構(gòu)合署辦公，法律顧問(wèn)室設(shè)秘書(shū)處，負(fù)責(zé)處理日常工作，法制辦領(lǐng)導(dǎo)兼任法律顧問(wèn)室主任，為政府首席法律顧問(wèn)。同時(shí)向社會(huì)公開(kāi)招聘一些獲得律師資格的人員作為公職律師成為法律顧問(wèn)處的成員，享受公務(wù)員的身份和待遇，同時(shí)對(duì)于現(xiàn)有的法制辦工作人員鼓勵(lì)其參加司法考試，一旦通過(guò)，同樣錄用為公職律師，這也可解決部分人員分流問(wèn)題。由此設(shè)立專(zhuān)門(mén)的法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)是政府顧問(wèn)律師開(kāi)展工作的組織保障。

（五）實(shí)行政府法律顧問(wèn)資格制度，為政府顧問(wèn)提供人員保障

政府法律顧問(wèn)人員組成應(yīng)該是以政府法制人員為主、法學(xué)專(zhuān)家和執(zhí)業(yè)律師為輔，這是政府工作性質(zhì)決定的。因?yàn)樽鳛閲?guó)家機(jī)關(guān)的成員，相對(duì)于一般執(zhí)業(yè)律師更熟悉政府工作的操作程序，能準(zhǔn)確把握政府工作的著力點(diǎn)，容易通過(guò)法律方式把政府的工作意圖準(zhǔn)確地予以體現(xiàn),能較好體現(xiàn)法律顧問(wèn)的參與性、參謀性和顧問(wèn)性。法學(xué)專(zhuān)家擔(dān)任政府法律顧問(wèn)主要是利用他們精深的法學(xué)理論，著重對(duì)政府制定的規(guī)范性文件提出修改和補(bǔ)充建議。一般執(zhí)業(yè)律師則通過(guò)他們的訴訟經(jīng)驗(yàn)豐富政府法律顧問(wèn)組的服務(wù)手段。對(duì)法學(xué)專(zhuān)家、執(zhí)業(yè)律師擔(dān)任政府法律顧問(wèn)也應(yīng)當(dāng)制定出具體的條件，不是說(shuō)只要是法學(xué)專(zhuān)家、執(zhí)業(yè)律師，不管其實(shí)際能力如何都可以聘任為顧問(wèn)。由此我們可以設(shè)立政府法律顧問(wèn)資格制度，在法學(xué)專(zhuān)家和社會(huì)律師中選拔出部分優(yōu)秀人員進(jìn)入政府法律顧問(wèn)處，并頒發(fā)資質(zhì)證書(shū)。同時(shí)對(duì)于政府法制人員也要求其通過(guò)司法考試，對(duì)符合條件者，可選任為公職律師，否則只能作為一般公務(wù)后勤人員。當(dāng)然在選拔社會(huì)律師時(shí)，對(duì)愿意擔(dān)任公職律師的社會(huì)律師也可允許轉(zhuǎn)變身份，讓其擔(dān)任公務(wù)員，成為專(zhuān)職公職律師。

（六）完善政府法律顧問(wèn)的待遇，通過(guò)專(zhuān)門(mén)預(yù)算制度為其提供物質(zhì)保障

推動(dòng)政府對(duì)政府顧問(wèn)律師的經(jīng)費(fèi)保障，把政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)費(fèi)用納入各級(jí)政府年度財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算，及時(shí)足額支付政府法律顧問(wèn)費(fèi)用。

加強(qiáng)對(duì)政府顧問(wèn)律師參與涉法涉訴信訪、參與公共法律服務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障，探索形成以案定補(bǔ)、以事定補(bǔ)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，并逐步提高保障水平。對(duì)專(zhuān)職的公職律師也要提高其待遇，讓其專(zhuān)心本職工作。

（七）明確法律顧問(wèn)的主要工作職責(zé)工作方式、工作程序、紀(jì)律要求、責(zé)任追究等，為政府法律顧問(wèn)提供剛性運(yùn)行的制度保障。

要建立重大決策、規(guī)范性文件出臺(tái)前法律顧問(wèn)咨詢(xún)論證制度，促進(jìn)政府決策規(guī)范化、法律化；要建立政府重大工程、重大經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目、重大投資等決策前法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，組織政府法律顧問(wèn)進(jìn)行合法性和可行性論證，防止和減少?zèng)Q策風(fēng)險(xiǎn)；要建立法律咨詢(xún)建議書(shū)、重大決策合法性論證書(shū)、法律審查書(shū)等法律文書(shū)備案制度，防止有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部以“不懂法、不知法”等借口推諉責(zé)任；要建立行政機(jī)關(guān)重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。對(duì)于上述重大事項(xiàng)未經(jīng)政府法律顧問(wèn)出具論證報(bào)告的一律不予進(jìn)入上會(huì)報(bào)討論等下一步程序，讓法律顧問(wèn)工作剛性運(yùn)行起來(lái)，這既可以真正發(fā)揮顧問(wèn)律師的作用，也可以考核顧問(wèn)律師工作的質(zhì)量。

另外，積極組織法律顧問(wèn)協(xié)助政府處理日常法律事務(wù)，積極參與行政訴訟和政府投資、采購(gòu)等非訴訟法律事務(wù)，有效化解爭(zhēng)議，解決涉法事務(wù)。組織政府法律顧問(wèn)及專(zhuān)業(yè)律師協(xié)助政府依法處理信訪問(wèn)題，促進(jìn)有關(guān)部門(mén)規(guī)范執(zhí)法，公正司法，引導(dǎo)群眾依法反映訴求。組織法律顧問(wèn)協(xié)助政府開(kāi)展法制宣傳教育，在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)進(jìn)行法律咨詢(xún)等政府基本公共法律服務(wù)工作。充分發(fā)揮政府法律顧問(wèn)在參與重大、突發(fā)、敏感事件處置中的作用，協(xié)助政府依法制定實(shí)施處置方案，妥善處理矛盾糾紛和善后工作。

這樣，通過(guò)對(duì)上述顧問(wèn)律師工作職責(zé)、方式、程序等的明確，為顧問(wèn)律師工作提供制度保障，讓顧問(wèn)律師工作剛性有效得以開(kāi)展。

（八）設(shè)立政府采購(gòu)法律專(zhuān)家?guī)旌吐蓭熓聞?wù)所備選單位，為顧問(wèn)律師工作提供質(zhì)量保障。

各位聘任的公職律師和政府法律顧問(wèn)的專(zhuān)業(yè)是有局限性的，而政府工作涉及的法律事則可能涉及各個(gè)領(lǐng)域，必然要求各個(gè)專(zhuān)業(yè)的律師提供專(zhuān)業(yè)顧問(wèn)意見(jiàn)；另外，由于公職律師和聘任的政府顧問(wèn)的人數(shù)也是有限的，政府不可能也無(wú)必要聘任這么多的律師常年支付費(fèi)用。為了解決這些矛盾，各級(jí)政府可以設(shè)立政府采購(gòu)法律專(zhuān)家?guī)旌吐蓭熓聞?wù)所備選單位，一旦遇上專(zhuān)門(mén)性很強(qiáng)的法律問(wèn)題，可以臨時(shí)聘請(qǐng)相關(guān)法律專(zhuān)家提供專(zhuān)門(mén)性法律意見(jiàn)。對(duì)于出現(xiàn)大量的甚至大型的法律事項(xiàng)，可以采取法律外包方式解決，從政府法律服務(wù)備選律師事務(wù)所中公開(kāi)招標(biāo)選聘合適單位接受委托事項(xiàng)，選聘方式為一事一聘，選聘過(guò)程應(yīng)公平公開(kāi)。

通過(guò)上述法律專(zhuān)家?guī)旌蛡溥x律師事務(wù)所制度的建立，一者可以解決政府顧問(wèn)律師的專(zhuān)業(yè)局限性，二者可以讓聘任律師盡職盡責(zé)。如果其不認(rèn)真履職，政府部門(mén)完全可以對(duì)外另行委托專(zhuān)家和備選事務(wù)所的律師從事臨時(shí)法律顧問(wèn)服務(wù)，這也從另外一方面為政府顧問(wèn)工作提供了質(zhì)量保障。

［1］劉露.淺談?wù)深檰?wèn)制度現(xiàn)狀及完善［J］.法制博覽，2015（15）.

［2］王小耘，劉峻.中美政府法律顧問(wèn)制度的比較［J］.上海律師，2002（6）.