農(nóng)村糾紛解決：基層政府的作用與面臨的風險

文 （湖南行政學院，湖南長沙 410006）

改革開放以來，我國社會矛盾糾紛開始多元、復雜化，農(nóng)村社會也不可避免地呈現(xiàn)出多種糾紛特征，除了傳統(tǒng)的土地糾紛、婚姻糾紛、家庭糾紛和鄰里糾紛外，還有基于市場經(jīng)濟而產(chǎn)生的新型法律糾紛。如新農(nóng)村重點工程建設中引發(fā)的農(nóng)村社會糾紛，農(nóng)村地區(qū)城市化引發(fā)的土地、房屋拆遷糾紛，城郊結合部農(nóng)民的建房糾紛，工業(yè)生產(chǎn)造成的環(huán)境污染引發(fā)的農(nóng)村社會糾紛，執(zhí)法過程中群眾對政策不理解或執(zhí)法過程中與相對人產(chǎn)生的糾紛，村委會換屆選舉中違法違規(guī)操縱選舉導致的糾紛等。農(nóng)村糾紛解決有多種選擇，但大多選擇了非訴方式，采取司法訴訟方式較少。面對多樣化的糾紛解決方式，當事人會選擇使自己利益最大化的方式［1］。各糾紛主體基于社會認知不同以及價值觀的差異，選擇的解紛方式各不相同，除了自行私了、協(xié)商、和解以及談判外，還有村民鄰里調(diào)解、村委會調(diào)解、人民調(diào)解委員會調(diào)解、司法所綜治辦調(diào)解、基層政府主持的調(diào)解或裁決等方式。本文指稱的基層政府參與農(nóng)村糾紛解決方式既包括司法所、綜治辦的調(diào)解，也包括基層政府主持的農(nóng)村糾紛的調(diào)解或裁決。實證調(diào)研表明，農(nóng)民更愿意選擇基層政府參與的糾紛解決方式，該類糾紛解決方式在30%以上。即是說，基層政府參與糾紛解決已成為農(nóng)村糾紛解決的主流方式。

一、農(nóng)村基層政府參與糾紛解決的法理析解

一般而言，糾紛需要通過司法機構解決。農(nóng)村基層政府參與糾紛解決是否符合法理要求？這關系到基層政府的職能定位。從法律上講，基層政府解決法律糾紛的范圍非常廣泛。除了刑事案件以及法律規(guī)定必須由其他機關處理的糾紛，基層政府都有可能介入。根據(jù)司法部《民間糾紛處理辦法》的規(guī)定，“基層人民政府處理民間糾紛的范圍，為《人民調(diào)解委員會組織條例》規(guī)定的民間糾紛，即公民之間有關人身、財產(chǎn)權益和其他日常生活中發(fā)生的糾紛”［2］。盡管基層政府部門參與糾紛解決有了法律明確規(guī)定，并且在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)還設立了司法所、綜治辦、派出所等，但對基層政府參與的農(nóng)村糾紛調(diào)解或裁決還需要從法理上闡述清楚。否則，就可能影響到基層政府對參與農(nóng)村糾紛作用的發(fā)揮。

第一，法律規(guī)定某類糾紛須由政府處理。根據(jù)我國憲法和地方組織法的有關規(guī)定，基層政府是我國的基層國家行政機關和人大執(zhí)行機關，執(zhí)行人大的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。因此，基層政府必須要承擔起農(nóng)村社會保一方平安的職責。面對市場經(jīng)濟快速發(fā)展帶來的糾紛激增，“一個重要途徑和必由之路就是合理利用多種權力資源，特別是擴大行政機關的糾紛解決功能，以克服在我國社會轉型期的大規(guī)模規(guī)則秩序創(chuàng)建中容易出現(xiàn)的顧此失彼的狀態(tài)，提高糾紛解決和社會調(diào)整的效率和效益?！保?］完善社會多元化的糾紛解決機制也是政府及其工作部門的法定職責。政府參與糾紛解決，有些法律明確規(guī)定必須先由政府部門處置。具體哪些糾紛須由政府先行處置？《土地管理法》《行政復議法》明確規(guī)定行政確權類案件須由政府先行處置。行政確權行為直接涉及到對民事主體的身份、權利義務和責任等法律事實的認定，它改變了當事人之間的權利義務關系，容易引發(fā)其他民事爭議，這些民事爭議的解決以行政爭議的處理結果為依據(jù)。屬于這一類的糾紛有土地、礦產(chǎn)、森林等資源確權所引發(fā)的爭議糾紛。根據(jù) 《土地管理法》《行政復議法》規(guī)定，土地所有權和使用權爭議，應當先由政府處理。［4］當事人對政府的處理決定不服，才可以向人民法院提起行政訴訟。對受理的土地權屬爭議案件，調(diào)解是必要程序。法律規(guī)定，應當在查清事實、分清責任的基礎上先行調(diào)解，依行政權力化解此類糾紛。行政調(diào)解是行政機關處理土地權屬爭議的必經(jīng)程序，否則即屬程序違法。

第二，維護地方穩(wěn)定是基層政府的基本職責?；鶎诱c司法機關不同，其首要職責是維護地方社會秩序與穩(wěn)定，基層政府面對的對象是地方民眾。基層政府在追求妥善解決農(nóng)村法律糾紛的同時，還要結合社會治安綜合治理的要求，對某些群體的群眾行為加以適當引導與教育，以便及時預防各類危害社會治安行為的發(fā)生。較之司法部門，基層政府更加注重宏觀層面上的高度，解決個案的同時，還要注重不要產(chǎn)生負面影響，爭取通過每個法律糾紛的化解，來預防控制同類法律糾紛的產(chǎn)生，而不是化解某個糾紛就算完成了一項任務。基層政府出發(fā)點與立場不同，擔負的社會責任和使命也不相同。在維護社會穩(wěn)定目標的要求下，基層政府不僅僅是關注某些個案糾紛的解決，還要注重對糾紛的預防和排查，具有明顯的糾紛防范預警功能。所以，基層政府參與農(nóng)村社會糾紛的解決有其必要性。當前，各級黨委政府對信訪維穩(wěn)的責任要求很嚴，特別是對 “重復訪”、“群訪”、“集訪”的責任追究更為嚴厲。如果百姓的糾紛解決不好，沒有在基層經(jīng)過多次反復調(diào)處，當事人一旦上訪，上級還會批復給基層政府處理，這個時候的基層政府就會陷于被動，甚至會被信訪人所“要挾”。因此，基層政府對農(nóng)村糾紛調(diào)處的態(tài)度很積極，它直接關系到基層政府的政績?；鶎诱ぷ魅藛T在糾紛調(diào)處過程中，會憑借豐富的閱歷和工作經(jīng)驗，對糾紛引起的緣由進行深入分析，查找其中的共性因素，進而對同類糾紛及時排查和處置，防止類似糾紛發(fā)生?；鶎诱畢⑴c糾紛的解決，事實上就是在履行管理職能，是運用政府的權威以及各種力量和規(guī)范，保進社會的穩(wěn)定和諧。同時，從眾多的糾紛調(diào)處過程當中，基層政府也會總結歸納，尋找案發(fā)的根源和共性，在行政管理中提煉出管用的經(jīng)驗與方法，總結失敗與教訓，改善管理模式，改變管理措施，達到穩(wěn)定一方的目的。

第三，建構為民務實清廉服務型政府的要求。當前，我國政府機構改革的一個重要目標是建設為民務實清廉的服務型政府。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，各級政府已經(jīng)由高高在上的“管理者”轉變?yōu)椤胺照摺?。面對農(nóng)村日益復雜的各類糾紛，各基層政府有責任也有義務幫助糾紛當事人在資源有限的情況下用便捷、低成本的方式解決糾紛，以高效、優(yōu)質(zhì)、經(jīng)濟的糾紛解決方式方法造福于民、取信于民，基層政府已經(jīng)在努力重塑“有困難有需要找政府”的形象。在農(nóng)村地區(qū)，當農(nóng)民遇到糾紛難以排解時，找法院訴訟除了有訴訟門檻外，律師費用也是村民需要考慮的問題。從經(jīng)濟、實惠、便利的角度來看，無論是大案還小案，無論是簡單案件糾紛，還是復雜、疑難的案件糾紛，當事人在糾紛發(fā)生后，往往想到求助的是基層政府，這是他們在糾紛處理之初最為理性的選擇。其一，基層政府處理是無償?shù)摹⒚赓M的，政府有義務做好服務，化解矛盾?；鶎诱幚砜梢圆皇茉S多規(guī)則限定。而且，基層政府工作人員的態(tài)度一般都較為溫和；其二，基層政府是離他們居住地最近的權力機構，從農(nóng)村到法庭或法院距離較遠，并且法庭也不是每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設立，只有大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)才設立。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治、經(jīng)濟、文化中心，是老百姓辦事中心，一般來說，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心位置所在。到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦事，大門隨時敞開，找人也方便，從陽光臺上一看就知道誰是主管領導，誰是駐村干部，誰是綜治、司法一線的工作人員，只要帶著想調(diào)處好的誠意，一般都會比較快地進入調(diào)處程序，妥善解決糾紛；其三，基層政府解紛效果較為明顯。目前農(nóng)村糾紛形態(tài)越來越復雜化和多樣化，很多糾紛無法在村部或者家族內(nèi)解決，村民認為政府部門有著強大的行政強制權力，其工作人員對國家法律政策比較了解，深為當?shù)厝罕娛煜ば刨?。從政府歷年進行的民意走訪和民意測評結果看，群眾對政府部門糾紛解決的滿意度明顯高于司法部門。據(jù)調(diào)查，基層政府調(diào)處農(nóng)村糾紛，80%以上都能調(diào)處好。而到司法機關走訴訟程序，有這樣一種可能：輸了官司，一腔怨氣；贏了官司，精疲力竭，甚至因為執(zhí)行不到位繼續(xù)上訪，僅僅只是出了口氣，其他訴愿差不多沒有實現(xiàn)。

需要說明的是，人們對于基層政府參與糾紛解決的信念有其特殊的歷史根源。古代中國社會，人們遇到特別冤屈的案件時，會采取攔堵官轎的形式來申冤，這是因為在普通百姓眼中，政府權威高，說話管用，這無形中形成了一種信仰，折射到今天，就是當靠哪一個部門無法單獨來解決糾紛的時候，群眾就希望政府出面解決，因為群眾相信政府的權威，相信政府會公正處理，而不會考慮部門的單方利益。針對群體性、征地拆遷等大的糾紛，民眾一般都會選擇政府來解決。他們認為政府作為國家權力的全權代表，其身份具有權威性和公正性，從而對政府參與糾紛解決的結果容易認同。

二、農(nóng)村基層政府參與糾紛解決的比較優(yōu)勢

在構建和諧社會的大背景下，糾紛解決機制已經(jīng)不可能由訴訟獨挑大梁。無論從政治角度考量，還是從法治層面分析，農(nóng)村基層政府在糾紛解決中的作用應該更受重視，其解紛的優(yōu)越性會更加凸顯。相對于訴訟而言，基層政府參與農(nóng)村糾紛解決方式更有其比較優(yōu)勢。

首先，能有效預防糾紛擴大。基層政府承擔著社會治安綜合治理的職能，當糾紛發(fā)生時，一般會主動介入糾紛，采取各種策略和技術來解決糾紛。在糾紛解決過程中，基層政府不單單是負責糾紛的解決，還要預防糾紛的產(chǎn)生。在矛盾被激化前，基層政府能夠發(fā)揮其主動性和優(yōu)勢，層層排查，層層化解，不僅能最大效率地解決糾紛，更能把矛盾糾紛抑制在萌芽狀態(tài)，抑或解決在基層，盡可能地節(jié)約行政資源和司法資源?；鶎诱巧霞壦姓叻ㄒ?guī)的最終落實者，對整個管轄區(qū)域的把握掌控，對維穩(wěn)動態(tài)信息的把握，對千絲萬縷的關系的了解最全面，對某類糾紛產(chǎn)生的緣由也最容易看到本質(zhì)，哪些是主要矛盾，哪些是次要矛盾，哪些是急于要解決的，哪些是可以暫時緩一步的，比任何一個基層部門都能把握得當。因此，當糾紛來臨時，基層政府迅速采取措施，可以最大限度地預防某些矛盾糾紛的擴大，能夠在無形之中消除隱患，保一方平安。但是，換作上一級政府或部門，就不一定能夠拿捏得當。

第二，有利于減少糾紛解決成本。相對于訴訟成本，基層政府解決糾紛成本最低。首先，門檻低?；鶎诱鉀Q糾紛不需要支付相關費用，不需要準備相關材料或者委托律師來代理，只需要向政府反映情況即可，甚至政府會主動上門調(diào)解糾紛。如果到司法部門，除了要交納相關費用，反反復復的交通費用、吃住費用等開支更難計其數(shù)，這些會給本來就屬于弱勢群體的訴訟一方帶來較大的經(jīng)濟壓力，再加上時間成本，很不劃算。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決糾紛程序簡單，方式靈活不會像司法機關那樣有嚴格的法律程序的要求，有利于雙方當事人矛盾及時化解?？梢哉f，用最簡單的方式解決很煩瑣的問題，省去很煩瑣的程序，老百姓樂意。如果是裁決，那就更加簡單，只要查清事實，找準法律政策依據(jù)就行。另外，村民對復雜的訴訟程序并不太熟悉，對政府的運作方式則相對了解。所以與司法機關相比，村民會認為具有公權力象征的基層政府是他們解決糾紛最實惠也最有效的選擇，省錢省事、省心省力。調(diào)研過程中，聽到糾紛調(diào)處未果最后去打官司的村民感慨：早知如此，不如按政府原來的調(diào)處意見辦，到了法院，最后的結果大同小異，花了很多時間，浪費不少錢，有些后悔莫及。

三是修復當事人之間的關系。中國鄉(xiāng)村是個人情社會，傳統(tǒng)文化深厚。中國的法治建設必須注重本土資源挖掘，注重中國法文化的傳統(tǒng)與實際。受古代儒家思想影響，國人在心里信奉一個“和”字，以和為貴。即使起了爭端，雙方當事人往往也不愿意“撕破臉皮”對簿公堂，尤其是農(nóng)村家族或者鄰里間的矛盾沖突。國家司法機關的介入，不一定會產(chǎn)生很好效果，反而可能破壞原有秩序和人情。為此，基層政府在農(nóng)村糾紛解決過程中的作用更受重視?；鶎诱軌蚪Y合地方風俗人情，通過參與糾紛、調(diào)和矛盾關系。在解決利益糾紛的同時，能夠兼顧到一個地域或一方關系的和諧。這充分顯示出基層政府解決糾紛的獨特魅力和作用。和解與判決是兩個不同概念，和解是雙方讓步，彼此都是高姿態(tài)，在調(diào)處過程中都從情理方面替對方著想，這樣有利于調(diào)處結果的最終落實，也有利于后續(xù)關系的處理，也就是“冤家宜解不宜結”。而判決則不同，是彼此各不相讓，完全依靠司法機關作出裁決，這樣，敗訴一方覺得有失顏面，難以化解忿恨。如果不配合判決后的執(zhí)行，勝訴一方的維權也會有阻力甚至很難實現(xiàn)。雙方關系僵化了，一旦有機會，相互都可能伺機滋事，這就可能“冤冤相報”。因此從構建和諧社會的需要出發(fā)，基層政府參與糾紛解決具有獨特效果。

三、農(nóng)村基層政府參與糾紛解決面臨的風險

事物都有兩面性，各種糾紛解決機制都有其利弊。囿于基層政府工作人員法律水準的局限、調(diào)處糾紛時的權力缺失監(jiān)督以及“促使雙方讓步”的特殊方式，基層政府參與農(nóng)村糾紛解決也可能面臨一些風險，從而給基層政府帶來負面影響。為此，需要正視風險，主動防范。

一是濫用權力的風險。面對農(nóng)村出現(xiàn)的各種糾紛，基層政府通常會以積極姿態(tài)，采取合理有效措施預防和解決。但同時，也可能迫于上級壓力或為了“政績”需要，而采取不合法手段，濫用權力壓制糾紛。在具體的解紛過程中，濫用權力牟取私利現(xiàn)象也可能存在。調(diào)研中就出現(xiàn)一例，某碎石場壓損公路糾紛案。因該碎石廠家是該鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要財稅創(chuàng)收點，基層政府因此回避民眾呼聲，消極對待群眾意見。還有較為普遍的現(xiàn)象是人為干擾因素較多。遇到糾紛處理時，雙方都可能通過各種渠道和途徑給調(diào)處主持方打招呼，要求偏向一方處理問題，甚至給基層政府主要負責人施壓。面對這類情況，基層政府難免會受到情感影響和壓力，調(diào)處會失去公平公正，弱勢群體的正當權益有時難以得到維護。這類事件一多，社會評價就不好?；鶎诱畢⑴c處理糾紛，依靠法律來約束當事人畢竟不是主要手段，更多的是靠評理說服，所以，人為因素影響較大，調(diào)處糾紛時的權力缺失監(jiān)督。

二是權威失落的風險。基層政府的權威維系與正確行使權力有關，但一些制度如信訪制沒有礙于政府正確行使權力。隨著社會不斷發(fā)展，農(nóng)村糾紛越來越復雜，農(nóng)民權益保護意識日益提高，這就要求基層政府要相應提高糾紛解決能力。然而基層政府在糾紛解決過程中，或為了政績、個人私利等，可能濫用手中權利，侵犯一方利益，其結果自然不被對方接受，由此影響到基層政府的權威。有些糾紛，本來無法調(diào)處，因為訴求方無理取鬧，其要求不合法，也不合情理?；鶎诱谔幹眠@類糾紛時，如果滿足其利益要求，就會損害更多人的正當利益，導致更多問題的爆發(fā)，所以基層政府大多選擇不予理會。但有些人會抓住信訪維穩(wěn)追責的體制弊端，搞上訪，集合幾個無所事事的人越級上訪，結果變成“集訪”、“群訪”、“重復訪”，上級追責下來，當基層干部被要求去接訪時，上訪者就逼迫接訪干部滿足其要求。于是，為盡快接回上訪人員，為不被追責，基層干部違心答應他們的無理要求。如此一來，基層政府因為信訪維穩(wěn)追責體制而導致權威削弱。實證調(diào)研中就有一例：某村兩三人為了個人私怨，打報告稱某村干部不為群眾著想，謀取私利，有嚴重違法違紀行為。經(jīng)查，僅為雞毛蒜皮的小事，在農(nóng)村較為普遍，可以不作問題處理。該干部工作熱情和工作能力都很突出，在群眾中威信也很高，反響也很好，鄉(xiāng)政府為息訪以回應上訪者，多次批評教育該村干部，結果上訪人還不心甘，多次告到省里，要求該村干部下臺，要求開除該村干部黨籍，追究村干部法律責任。上級領導看了上訪人所謂的“信訪材料”，當著上訪人的面對鄉(xiāng)干部說“有問題！要查處，當?shù)卣坏冒印?。無奈，鄉(xiāng)政府最后只有把那些小事擴大化，給予該村干部一個處分，同時責令其“違法行為”給予賠償。但是，換屆選舉時，該村干部依舊深得民心，無論是支委還是村主任海選都得到高票，上訪者無話可說，但上訪人對政府做法還是不滿意。為了息訪，基層政府有時也會違心做事。如此一來，老百姓認為，只要上訪，“有理無理都算道理”，只要上訪，“有法違法都算合法”。這類事情導致的基層政府權威削弱較為普遍。

三是管轄沖突的風險。作為維護社會穩(wěn)定的職能部門，基層政府參與糾紛解決有比較優(yōu)勢，但參與范圍卻不夠明確。這里所說的管轄沖突主要是指消極沖突。根據(jù)《治安管理處罰法》規(guī)定，派出所可以處理民間糾紛。比如，一般治安案件，涉及到侵權賠償，當事人既可以向基層政府反映情況，又可以到派出所報案處理。如果派出所覺得案情復雜但不嚴重，可能會把案件推給司法所解決，而司法所卻認為自己單方面處理不好，最好由派出所出面解決。其實，這類消極沖突可以通過聯(lián)合處理予以解決。在實際操作中，一些部門也有多一事不如少一事的心理，于是推逶扯皮，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和派出所支持，司法所處理糾紛有難度，司法所調(diào)配不了基層政府其他工作人員。為了某個難度大的糾紛，基層政府有時候也調(diào)配不動各部門，還得依靠上級政府的權威，由上級政府明確參與部門及人員。正因為此，才會產(chǎn)生消極沖突，讓群眾產(chǎn)生無人管、無人理，踢皮球的負面感覺。上級的追責、百姓的埋怨都在政府主要負責人身上，而政府主要負責人可能沒有足夠精力和時間來親自處理。這就可能讓小糾紛演變成大糾紛。為此，需要認真研究管轄沖突，從法律上明確政府部門調(diào)處糾紛的職責。

綜上所述，農(nóng)村糾紛的多元性已隨社會的發(fā)展不斷凸顯，在此背景下農(nóng)村糾紛解決機制變得豐富起來。面對不同類型的法律糾紛，可以采取不同的方式解決。比較而言，基層政府參與解決農(nóng)村糾紛有相對優(yōu)勢，但也存在一些風險。為此，需要完善相關機制，克服存在問題，從而化解可能面臨的風險。

［1］謝暉.當代中國的鄉(xiāng)民社會、鄉(xiāng)規(guī)民約及其遭遇［J］.東岳論從，2004（07）.

［2］參見司法部《民間糾紛處理辦法》（199004.19）第三條，第十條.

［3］范愉.非訴訟糾紛解決機制研究［M］.北京：中國人民大學出版社，2000：656.

［4］參見《土地管理法》第16條規(guī)定.