深化司法改革基礎(chǔ)問(wèn)題研究——以人民法院為中心

高 翔

司法制度

深化司法改革基礎(chǔ)問(wèn)題研究——以人民法院為中心

高 翔*

司法改革研究是司法制度研究的顯學(xué),從近年司法改革的學(xué)術(shù)成果可見(jiàn)一斑。①?gòu)娜嗣穹ㄔ骸兜谝粋€(gè)五年改革綱要》開(kāi)始實(shí)施的1998年為起算點(diǎn)至2013年12月,在中國(guó)知網(wǎng)以“司法改革”為題名共搜索到核心期刊發(fā)表的論文329篇;以“司法體制改革”為題名共搜索到核心期刊發(fā)表的論文51篇;以“司法機(jī)制改革”為題名搜索未發(fā)現(xiàn)有核心期刊專門(mén)發(fā)表以此為題的論文,共計(jì)370篇論文。司法改革實(shí)踐是中國(guó)政治體制改革相對(duì)活躍的內(nèi)容,黨的十六大以來(lái),中央政法委統(tǒng)籌推動(dòng)近十年司法改革,先后以兩個(gè)中共中央文件下發(fā)《司法體制與工作機(jī)制改革的階段性意見(jiàn)》②黨的十六大后,2004年中央轉(zhuǎn)發(fā)《中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的初步意見(jiàn)》;黨的十八大后,2008年中共中央政治局通過(guò)中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革的意見(jiàn)》。這兩個(gè)中央文件是對(duì)黨的十六大以來(lái)司法改革的頂層設(shè)計(jì),明確了改革任務(wù)和牽頭部門(mén)。,國(guó)務(wù)院新聞辦2012年發(fā)布的《中國(guó)的司法改革》白皮書(shū)首次向國(guó)內(nèi)外全面介紹了中國(guó)司法改革的基本情況和主要成就。黨的十八大之后深化司法改革的總體要求,為司法改革設(shè)計(jì)提供了新的場(chǎng)域和空間,黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問(wèn)題的決定》,以獨(dú)立的三個(gè)條文對(duì)“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)、健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、完善人權(quán)司法保障制度”改革作出了全面深入的部署,所涉范圍之廣、所言內(nèi)容之細(xì)、所指問(wèn)題之深均為空前。③習(xí)近平總書(shū)記在對(duì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問(wèn)題的決定》的說(shuō)明中指出,司法改革是本次改革的重點(diǎn)。只有在把握深化司法改革的若干基礎(chǔ)和前提之下,才能真正實(shí)現(xiàn)深化之效,最終破解長(zhǎng)期困擾中國(guó)司法的地方化和行政化問(wèn)題,建立公正、高效、權(quán)威的司法制度。本文以人民法院為中心,研究深化司法改革,既是對(duì)研究對(duì)象的限縮,亦指本輪司法改革應(yīng)以法院制度改革為中心,后文將對(duì)此予以闡明。①此后所指深化司法改革,均指深化人民法院體制和機(jī)制改革。

一、深化司法改革的基礎(chǔ)與前提

(一)深化司法改革的理論儲(chǔ)備

盡管學(xué)界和實(shí)務(wù)界一直對(duì)司法改革理論持以很高的熱情和關(guān)注,一些高校還成立專門(mén)研究司法制度的科研機(jī)構(gòu),法院系統(tǒng)內(nèi)部的學(xué)術(shù)研討活動(dòng)也多次以司法改革為研究對(duì)象。②如北京大學(xué)司法研究中心、中國(guó)人民大學(xué)訴訟制度與司法改革研究中心、西南政法大學(xué)司法研究中心、中國(guó)政法大學(xué)司法理念與司法制度研究中心。司法改革理論研究成果雖汗牛充棟,但或給人不解渴之感,或給人水土不服之憂,或給人根基飄浮之惑。不解渴,體現(xiàn)在一直把依法獨(dú)立審判憲法原則奉為圭臬,但尚未形成憲法原則統(tǒng)領(lǐng)下的依法獨(dú)立審判理論體系,與檢察監(jiān)督理論體系上升為決策依據(jù)形成反差;水土不服,體現(xiàn)在一些研究仍然停留在域外借鑒、理念倡導(dǎo)等層面,盡管有的研究提出了詳細(xì)的改革舉措,但這些舉措脫離了當(dāng)下中國(guó)國(guó)情,缺乏可操作性;③比如有的研究成果提出設(shè)立中央與地方兩個(gè)法院系統(tǒng),這既與單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式不符,也背離了我國(guó)的政治文化傳統(tǒng)。根基飄浮,體現(xiàn)在研究?jī)?nèi)容的選擇上豐富多元,涉及司法改革基本描述、比較研究、歷史研究、方法研究以及具體領(lǐng)域研究,尤其是描述型研究和具體制度研究較多,對(duì)司法改革原理的本體性研究較少。④把檢索到的760篇論文分為司法改革的基本原理研究、司法改革的基本描述、司法改革的比較研究、司法改革的歷史研究、司法改革的具體領(lǐng)域研究、司法改革方法論6類。其中,司法改革的基本描述研究數(shù)量最多,共110篇,主要是對(duì)既有改革的評(píng)價(jià)、分析等;司法改革具領(lǐng)域體研究的共103篇,主要涉及量刑規(guī)范化、法律職業(yè)人培養(yǎng)、訴訟程序改革等具體制度改革;司法改革的比較研究共49篇,主要是當(dāng)前全環(huán)司法改革趨勢(shì)和法治發(fā)達(dá)國(guó)家司法改革的研究;司法改革的歷史研究共33篇,主要是對(duì)晚清以來(lái)推進(jìn)司法改革的研究;司法改革的方法論研究共31篇;而司法改革的基本原理為44篇,占比相對(duì)偏少。對(duì)司法改革原理的粗放式理解,將導(dǎo)致對(duì)司法改革中的矛盾問(wèn)題束手無(wú)策,比如司法行政化與地方化的破解次序問(wèn)題,是平行破解還是有所先后;公開(kāi)合議庭少數(shù)意見(jiàn)是有利于還是束縛了合議庭獨(dú)立審判等問(wèn)題都無(wú)法得到解決。

原理即帶有普遍性的、最基本的的基礎(chǔ)性規(guī)律,堪稱“規(guī)律之母”。譚世貴教授認(rèn)為,司法原理的研究對(duì)象是司法基本規(guī)律,包含司法權(quán)的來(lái)源、性質(zhì),司法的價(jià)值,特別是司法運(yùn)行應(yīng)遵循的基本原理,如司法民主、司法統(tǒng)一、司法公正、司法效率、司法獨(dú)立、司法權(quán)威原理等。①譚世貴:《中國(guó)司法原理》,高等教育出版社2004年版,第83頁(yè)。深化司法改革必須遵循司法規(guī)律,陳光中教授和龍宗智教授認(rèn)為,深化司法改革應(yīng)立足于法治中國(guó)語(yǔ)境并參考世界法治國(guó)家經(jīng)驗(yàn),遵循“嚴(yán)格適用法律、維護(hù)法制權(quán)威”“嚴(yán)格遵守法定正當(dāng)程序”“司法的親歷性與判斷性”“維護(hù)司法的公信力和權(quán)威性”等司法規(guī)律。②陳光中、龍宗智:《關(guān)于深化司法改革若干問(wèn)題的思考》,載《中國(guó)法學(xué)》2013年第4期。司法改革需要司法規(guī)律基礎(chǔ)理論和司法改革原理的支撐,甚至需要一個(gè)獨(dú)立的學(xué)科作為理論基點(diǎn)。崔永東教授認(rèn)為,“司法改革學(xué)”是研究司法體制和機(jī)制改革、探索司法改革規(guī)律和司法理念更新的學(xué)問(wèn)。③崔永東:《司法學(xué)原理》,人民出版社2011年版,第3頁(yè)。在厘清司法改革的基本原則、價(jià)值取向、體系架構(gòu)等原理的基礎(chǔ)上,才可能按照公正司法與遵循司法規(guī)律的要求,深入研究司法去行政化、去地方化、司法職業(yè)化建設(shè)等改革項(xiàng)目。而與系統(tǒng)理論對(duì)應(yīng)的是系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì),唯有在系統(tǒng)理論的指引下,司法改革總體規(guī)劃的設(shè)計(jì)才能具有體系性和持續(xù)性,而不是改到哪就是哪,理論上弄不清就繞道而行,實(shí)證上底數(shù)不明就躊躇不前。如果理論儲(chǔ)備不足或者淺薄,那么司法改革理論研究不僅不能助力司法改革,反會(huì)成為改革的絆腳石。

(二)深化司法改革的文化根脈

“文化即是那一民族的樣法”即文化是人生活的一種樣態(tài),一種生活方式。④梁漱溟:《東西文化及其哲學(xué)》,山東人民出版社1989年版,第5頁(yè)。司法改革既應(yīng)遵循這種樣法,亦應(yīng)因時(shí)制宜地改變這種樣態(tài)。司法改革不可忽視法治文化根脈,以儒法兩家為中心的傳統(tǒng)司法文化對(duì)當(dāng)代法治實(shí)踐仍影響深遠(yuǎn),西方法律文化是人類文化的重要組成部分,法治先行國(guó)家有益的經(jīng)驗(yàn)傳統(tǒng)需要我們吸鑒。但在中國(guó)傳統(tǒng)司法文化和西方法律文化的夾縫中,并未真正形成時(shí)代性與歷史性兼具、本土性與全球化互融的當(dāng)代中國(guó)現(xiàn)代法治文化。深化司法改革的腳步踏下去,可能正好落入中國(guó)傳統(tǒng)文化司法文化和西方法律文化的代際夾縫中。沒(méi)有文化歸依的改革必將是一場(chǎng)令人精疲力竭的苦旅,毋寧說(shuō)以司法改革對(duì)法治的補(bǔ)強(qiáng)繼而彌合代際夾縫,形塑當(dāng)代中國(guó)法治文化。辨章學(xué)術(shù),考鏡源流,當(dāng)代中國(guó)法治文化應(yīng)在中西法律傳統(tǒng)的夾縫中尋求具有法治中國(guó)氣息的消弭之法,進(jìn)而內(nèi)化為深化司法改革的文化基因。

價(jià)值取向方面,中國(guó)司法文化強(qiáng)調(diào)無(wú)訟的價(jià)值取向,如同瞿同祖先生所言“法律的儒化”“母子相訟”“兄弟爭(zhēng)田”“親戚爭(zhēng)財(cái)”乃地方鄉(xiāng)鄰之恥,地方司法官(行政官)之職是使其“終死不敢復(fù)爭(zhēng)”,法律與司法總是以消極的面目出現(xiàn)。⑤武樹(shù)臣:《中國(guó)法律文化大寫(xiě)意》,北京大學(xué)出版社2011年版,第135頁(yè)。西方法律文化注重正義的價(jià)值取向,遵循自然正義—法律正義—司法正義—個(gè)案正義的法律思維方式。無(wú)訟的價(jià)值取向?qū)λ痉ㄖ贫鹊呢?fù)向作用是過(guò)分強(qiáng)調(diào)秩序的穩(wěn)定,視調(diào)解是解決糾紛的最好方式;中向作用是司法的溫情主義;正向作用是對(duì)話型司法,可作為無(wú)訟觀念的當(dāng)代轉(zhuǎn)型。

目的取向方向,中國(guó)傳統(tǒng)司法文化強(qiáng)調(diào)管制,追求實(shí)質(zhì)正義,司法工具論占據(jù)司法功能主義的主導(dǎo)地位。西方法律文化強(qiáng)調(diào)權(quán)利、秩序、個(gè)人自由三種價(jià)值,把權(quán)利和個(gè)人自由放在重要位置;①彼得·斯坦、約翰·香德:《西方社會(huì)的法律價(jià)值》,王獻(xiàn)平譯,中國(guó)法制出版社2004年版,第2頁(yè)。管制型的目的取向?qū)λ痉ㄖ贫鹊呢?fù)向作用是司法與政法的混同。司法被視為社會(huì)治理的工具、司法機(jī)關(guān)獨(dú)立性的缺位以及法院內(nèi)部運(yùn)行的行政化管制;中性作用是能夠在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面起到一定效果;良性作用是實(shí)質(zhì)正義是社會(huì)公平正義的組成部分,但應(yīng)當(dāng)警惕形式法治勢(shì)微是法治的隱憂,應(yīng)當(dāng)重視法教義學(xué)在司法中的運(yùn)用。

本位取向方面,義務(wù)本位是中國(guó)傳統(tǒng)法律文化的品性,非平等性為外在表現(xiàn)。千年宗法家族等級(jí)制度以及費(fèi)孝通先生所言“差序格局”即是例證。西方傳統(tǒng)法律文化受自然法影響強(qiáng)調(diào)平等,體現(xiàn)權(quán)利本位的取向。義務(wù)本位取向?qū)λ痉ㄖ贫鹊呢?fù)向作用是刑事司法的復(fù)仇主義成為民眾一種普通的心理。商事裁判的相對(duì)弱小反映私法傳統(tǒng)的養(yǎng)成不足;中性作用是在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)村治理中仍有作用;良性作用體現(xiàn)為民間法形成和發(fā)展的積淀之一。深化司法改革,應(yīng)當(dāng)摒棄劣性遺產(chǎn),改造中性遺產(chǎn),光大良性遺產(chǎn)。

(三)深化司法改革的路徑選擇

其一,司法改革在全面深化改革全局中的價(jià)值判定問(wèn)題。在黨總攬全局、政府主導(dǎo)推動(dòng)的改革全局中,審判機(jī)關(guān)的審查監(jiān)督與人大的權(quán)力監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督、紀(jì)檢機(jī)關(guān)的紀(jì)律監(jiān)督、組織部門(mén)的人事監(jiān)督等共同構(gòu)成了中國(guó)特色的權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制,每個(gè)環(huán)節(jié)都不可或缺且非常重要。只有把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里,改革才會(huì)是良善的改革。改革創(chuàng)新相比傳統(tǒng)力量是脆弱的,傳統(tǒng)力量過(guò)分迷信專政工具的強(qiáng)制力,忽略司法在公共政策形成、公共秩序引導(dǎo)方面的作用,這不僅使司法功能再度單一化,也為改革創(chuàng)新戴上枷鎖。當(dāng)侵害權(quán)利的主體是權(quán)力時(shí),權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力制約是一致的。除了權(quán)力配置的優(yōu)化制衡、權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約外,賦予公民或組織一定的權(quán)利來(lái)對(duì)抗權(quán)力,即以權(quán)利制約權(quán)力,也是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的一種路徑。權(quán)利制約權(quán)力,并不是單純靠權(quán)利本身能完成的,主要是通過(guò)權(quán)利救濟(jì)權(quán)的行使引發(fā)另一權(quán)力來(lái)約束,這另一種權(quán)力就是司法權(quán)。因此,建成獨(dú)立公正的司法既是司法體制改革的重大成果,也是經(jīng)濟(jì)政治、經(jīng)濟(jì)體制改革成果的守護(hù)者。

其二,深化司法改革的中心選擇問(wèn)題。黨的十六大以來(lái),尤其是黨的十七大提出優(yōu)化司法職權(quán)配置的改革任務(wù)后,極大推進(jìn)了政法各機(jī)關(guān)內(nèi)部的職權(quán)配置改革,強(qiáng)化了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé),并在《刑事訴訟法》《民事訴訟法》的修改中將這些內(nèi)容轉(zhuǎn)化為立法成果,這從某種意義來(lái)說(shuō),近十年司法改革可視為“檢察中心主義”的司法改革。①《中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的初步意見(jiàn)》提出了改革和完善訴訟制度、改革和完善訴訟收費(fèi)制度、改革和完善檢察監(jiān)督體制等10個(gè)方面35項(xiàng)改革任務(wù)。《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革的意見(jiàn)》提出了60項(xiàng)改革任務(wù),包括:改革現(xiàn)行民事行政案件執(zhí)行體制、優(yōu)化偵查權(quán)配置,切實(shí)加強(qiáng)對(duì)偵查活動(dòng)的制約監(jiān)督、完善檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事行政訴訟和民事執(zhí)行的法律監(jiān)督、強(qiáng)化檢察監(jiān)督的內(nèi)容等均占重要位置。這種中心主義體現(xiàn)在:一方面,中央政策進(jìn)一步明確檢察機(jī)關(guān)與法院同為司法機(jī)關(guān)的定位,從而在司法職業(yè)保障上兩院“一榮俱榮”;另一方面,在強(qiáng)化監(jiān)督制約的總體改革導(dǎo)向下,檢察機(jī)關(guān)鞏固了強(qiáng)化訴訟監(jiān)督的司法改革成果,突出體現(xiàn)是會(huì)同公安部制定《關(guān)于刑事立案監(jiān)督有關(guān)問(wèn)題的規(guī)定(試行)》,對(duì)公安機(jī)關(guān)違法立案行為加大監(jiān)督,在《刑事訴訟法》修訂中增設(shè)了司法救濟(jì)權(quán),強(qiáng)化了逮捕審查的司法性,在《民事訴訟法》修訂中將檢察監(jiān)督范圍擴(kuò)大到民事調(diào)解和執(zhí)行領(lǐng)域,由事后監(jiān)督調(diào)整為事中監(jiān)督,明確檢察建議為法定監(jiān)督方式,兩高三部會(huì)簽《對(duì)司法工作人員在訴訟活動(dòng)中的瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督的若干規(guī)定(試行)》,明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)司法工作人員在訴訟活動(dòng)中的瀆職行為可采取調(diào)查、建議更換辦案人等方式進(jìn)行監(jiān)督。在公安機(jī)關(guān)維護(hù)穩(wěn)定是硬任務(wù)、硬責(zé)任的政策背景下,它繼續(xù)擔(dān)當(dāng)維穩(wěn)排頭兵角色,繼續(xù)保持政法格局中的強(qiáng)勢(shì)地位,并通過(guò)中央文件將這種政法傳統(tǒng)鞏固和加強(qiáng)。②《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公安工作的決定》(中發(fā)[2002]11)明確公安機(jī)關(guān)作為刑事司法力量和武裝性質(zhì)治安行政力量的定位,地方各級(jí)公安機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人由同級(jí)黨委或政府副職擔(dān)任。自此之后,地方各級(jí)公安機(jī)關(guān)兼任黨委常委、政法委書(shū)記的現(xiàn)象更加普遍,盡管黨的十七大之后省級(jí)公安廳局長(zhǎng)兼任政法委書(shū)記的現(xiàn)象開(kāi)始減少,黨的十八大之后進(jìn)一步減少,如現(xiàn)省級(jí)公安廳局長(zhǎng)兼任省級(jí)常委的僅北京市、浙江省、湖南省、寧夏回族自治區(qū)4 地,其他均由省級(jí)政府副職或省級(jí)政府黨組成員、省(市)長(zhǎng)助理?yè)?dān)任,但公安機(jī)關(guān)在政法維穩(wěn)格局中的強(qiáng)勢(shì)地位依然明顯。

一個(gè)不夠獨(dú)立的法院必然是公信不足的法院,不能成為法治國(guó)家的中堅(jiān)力量。在不具備基本獨(dú)立性的前提下,監(jiān)督、制約與限權(quán)可能導(dǎo)致司法公正的更加孱弱。以法院為中心構(gòu)建司法制度,是基于法院是最中立、最不具備侵略性的司法機(jī)關(guān)的性質(zhì),這個(gè)前提也是鑒于法院調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的廣泛性和終局性這個(gè)條件。即使與我國(guó)國(guó)情相近的越南也在《司法改革綱要》中提出以法院為中心推進(jìn)司法改革。①越共中央政治局第49-NQ/TW號(hào)《關(guān)于2005年至2020年司法改革戰(zhàn)略的決議》中指出,司法改革的目標(biāo)是:建立一個(gè)廉潔、健康、權(quán)威、民主、嚴(yán)謹(jǐn)、公平、維護(hù)正義的司法機(jī)關(guān),并確保司法機(jī)關(guān)穩(wěn)步地向現(xiàn)代化發(fā)展,確保以審判為中心的司法活動(dòng)積極有效地服務(wù)于越南社會(huì)主義國(guó)家和人民,并在改革任務(wù)中指出,圍繞人民法院的組織與職能,建立和發(fā)展司法機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)。有學(xué)者認(rèn)為,將公檢法的流水作業(yè)關(guān)系調(diào)整為公法檢的權(quán)力制約關(guān)系,才符合憲法本意。②韓大元教授在《法院、檢察院和公安機(jī)關(guān)的憲法關(guān)系》(《法學(xué)研究》2011年第3期)文中認(rèn)為:“在1979年《刑事訴訟法》和1982年《憲法》頒布以前,三機(jī)關(guān)事實(shí)上形成了以公安機(jī)關(guān)為優(yōu)先的分工、配合與制約關(guān)系,并共同接受政法主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)?！痹诶斫狻稇椃ā芬?guī)定的“分工負(fù)責(zé),互相配合,互相制約”原則時(shí)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào),該原則是一個(gè)完整的邏輯和規(guī)范體系。“分工負(fù)責(zé)”體現(xiàn)的是它們的憲法地位;“互相配合”體現(xiàn)的是工作程序上的銜接關(guān)系;“互相制約”是三機(jī)關(guān)相互關(guān)系的核心價(jià)值要求。這一原則體現(xiàn)了兩種服從關(guān)系:在價(jià)值理念上,效率服從于公平,配合服從于制約;在工作程序上,偵查服從于起訴,起訴服從于審判?，F(xiàn)實(shí)中的三機(jī)關(guān)關(guān)系,應(yīng)當(dāng)根據(jù)《憲法》和立憲主義的價(jià)值理念合理調(diào)整。深化司法改革,應(yīng)當(dāng)落實(shí)憲法原則,在繼續(xù)堅(jiān)持法律監(jiān)督、強(qiáng)調(diào)三機(jī)關(guān)配合制約的同時(shí),走“法院中心主義”的改革路徑,按照司法裁決權(quán)只能由法院行使的邏輯,根據(jù)法院作為人權(quán)保障和權(quán)力制約機(jī)構(gòu)的定位,科學(xué)設(shè)計(jì)法院體制改革,同時(shí)配套設(shè)置其他政法機(jī)關(guān)的體制改革。在刑事訴訟領(lǐng)域由“偵查中心”轉(zhuǎn)向“審判中心”,檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)守客觀中立立場(chǎng),發(fā)揮“法律守護(hù)人”功能,實(shí)現(xiàn)控方角色超越;民事訴訟領(lǐng)域由利益紛爭(zhēng)“信訪終結(jié)”轉(zhuǎn)向“司法終局”;行政訴訟領(lǐng)域由合力化解行政爭(zhēng)議的過(guò)度運(yùn)用轉(zhuǎn)向監(jiān)督為主輔之以合力化解爭(zhēng)議。《決定》雖未明確提出建立以法院為中心的司法制度,但“探索司法管轄與行政區(qū)劃適度分離”的改革設(shè)計(jì)可延伸理解為根據(jù)法院公正司法的需要設(shè)立司法轄區(qū),其他司法機(jī)關(guān)則對(duì)應(yīng)設(shè)立。而“改革審判委員會(huì)制度,完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制,讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)明確各級(jí)法院職能定位,規(guī)范上下級(jí)法院審級(jí)監(jiān)督關(guān)系”均是針對(duì)法院相當(dāng)具體的改革舉措,因此可認(rèn)為深化司法改革初步確立了以法院為中心的改革路徑。

其三,司法公正的邏輯起點(diǎn)問(wèn)題。是“先有獨(dú)立審判后有司法公正”還是“先有司法公正才有獨(dú)立審判”已經(jīng)不是一個(gè)簡(jiǎn)單的邏輯判斷問(wèn)題,而是深化司法改革的基本路徑判斷問(wèn)題。獨(dú)立審判與司法公正的邏輯關(guān)系是新中國(guó)法治理論的爭(zhēng)論焦點(diǎn)。①一些觀點(diǎn)認(rèn)為獨(dú)立審判是司法公正的前提和基礎(chǔ)。肖揚(yáng)在2004年加強(qiáng)法院基層基礎(chǔ)建設(shè)的講話中指出,沒(méi)有獨(dú)立審判就沒(méi)有居中裁判,沒(méi)有居中裁判就沒(méi)有司法公正。譚世貴教授在《論司法獨(dú)立》(載《政法論壇》1997年第1期)文中認(rèn)為,司法的公正性很大程度取決于是否具有和能否保持獨(dú)立的地位。程竹汝在《司法改革與政治發(fā)展》論著中指出,司法獨(dú)立是實(shí)現(xiàn)司法公正的條件,司法公正的內(nèi)涵歸根到底是保障人的基本權(quán)利。相反的觀點(diǎn)認(rèn)為,對(duì)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約,是司法公正的前提和基礎(chǔ)。如高一飛教授在《司法改革方向應(yīng)當(dāng)重新調(diào)整》(載《經(jīng)濟(jì)觀察日?qǐng)?bào)》2008年8月4日)文中提到的,司法獨(dú)立的前提是有效的司法制約,現(xiàn)行司法制度的最大問(wèn)題是司法不受制約。近年,在提高公正司法能力水平方向的改革上不遺余力,獨(dú)立審判被視為公正司法之后才應(yīng)享有的“待遇”。縱觀各國(guó)司法獨(dú)立的歷史與現(xiàn)狀,盡管各國(guó)對(duì)司法機(jī)關(guān)獨(dú)立性有不同的理解和實(shí)踐模式,但絕大多數(shù)還是將這項(xiàng)“昂貴”的制度作為治理現(xiàn)代化的重要選項(xiàng)。獨(dú)立審判與司法公正的邏輯關(guān)系具有復(fù)雜性,公正可能需要獨(dú)立,獨(dú)立也可能引導(dǎo)公正,但不一定存在必然關(guān)系。除了保持基本的獨(dú)立性,司法人員的素質(zhì)、政治系統(tǒng)對(duì)司法的態(tài)度、法文化傳統(tǒng)和法治精神,都是司法公正的前提。但只有獨(dú)立審判得到基本保障,才有持續(xù)依法審判的可能,才能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的司法公正;不夠獨(dú)立的司法也可能在個(gè)案上實(shí)現(xiàn)公正甚至在某個(gè)個(gè)案上公正尤甚,但不可能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的公正。就實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的司法公正而言,獨(dú)立審判就是其邏輯起點(diǎn)。另一個(gè)論題是,獨(dú)立審判和司法監(jiān)督系司法公正之兩端,斷不可偏執(zhí)一端。近年來(lái)加強(qiáng)司法內(nèi)外監(jiān)督制約的機(jī)制改革已經(jīng)無(wú)所不用其極,可以認(rèn)為制度設(shè)計(jì)已經(jīng)極致和窮盡。例如,為治理司法不廉,中央、最高法院以及地方法院在防止利益沖突、查處、規(guī)范審執(zhí)權(quán)力等方面制定的司法廉潔制度體系不斷擴(kuò)大,就制度規(guī)模而言已臻完整,但司法不廉仍是社會(huì)最關(guān)注的領(lǐng)域之一,它甚至成為進(jìn)一步深化司法體制改革的絆腳石。②在每年兩會(huì)前人民網(wǎng)舉行的“你最關(guān)注的十大問(wèn)題”調(diào)查中,2010年“司法公正”以29045票位居第八;2011年“司法公正”以46150票居第二。在分項(xiàng)調(diào)查中近七成投票者認(rèn)為腐敗導(dǎo)致司法不公。面對(duì)社會(huì)對(duì)司法公正的質(zhì)疑和司法公正評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的缺失,2010年在全國(guó)法院強(qiáng)力推進(jìn)的審判管理取得了一定效果,但案件質(zhì)量指數(shù)節(jié)節(jié)攀高并未換來(lái)對(duì)應(yīng)的司法公信提升,反倒由于指標(biāo)體系的不科學(xué)、一些地方法院的功利化取向以及管理行為對(duì)審判權(quán)的實(shí)質(zhì)干預(yù),一定程度加劇了審級(jí)關(guān)系的行政化和法院內(nèi)部層級(jí)管理的行政化。獨(dú)立審判的體制改革步履艱難,維系司法公正之兩端嚴(yán)重失衡,造成司法公信難振、社會(huì)評(píng)價(jià)漸低、司法自信受挫、優(yōu)秀法官頻頻另選他們的多難困局。①據(jù)統(tǒng)計(jì),2008年至2012年全國(guó)法院共流失人員2萬(wàn)多人,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份江蘇流失人數(shù)達(dá)到2402人,廣東達(dá)到1600人。應(yīng)當(dāng)說(shuō),關(guān)于司法監(jiān)督制約不足的擔(dān)憂,我國(guó)已經(jīng)通過(guò)上輪司法改革得到消解,深化司法改革,應(yīng)當(dāng)把獨(dú)立審判作為公正司法的邏輯起點(diǎn),建立法院獨(dú)立于外部、審級(jí)獨(dú)立、合議庭獨(dú)立一體運(yùn)行的制度體系。

其四,司法行政化與司法地方化的破解次序問(wèn)題。司法行政化與地方化是困擾中國(guó)司法多年的難題,深化以依法獨(dú)立審判為核心的司法改革,就是破解司法兩化問(wèn)題。那么對(duì)這兩大疑難雜癥的治理,是否存在位階次序問(wèn)題?從邏輯和實(shí)踐看,司法行政化是首當(dāng)破解的難題。緣由之一,司法行政化不除,司法地方化就有生存土壤。地方干預(yù)司法本就是一種行政思維,認(rèn)為行政大于司法故可頤指氣使,黨政官員亦認(rèn)為法院內(nèi)部也是如此,因此在個(gè)案審判上,法官服從庭長(zhǎng)、庭長(zhǎng)服從院長(zhǎng)、下級(jí)法院服從上級(jí)法院。只要法院內(nèi)部個(gè)案審判的行政式管理仍然存在,地方干預(yù)司法就有了空間和可能;緣由之二,司法行政化不除,就難以抵制地方干預(yù)。高度行政化運(yùn)作的法院沒(méi)有緣由高呼驅(qū)除外部行政力量的干預(yù),沒(méi)有審級(jí)獨(dú)立和審判組織獨(dú)立為內(nèi)核和支點(diǎn),法院獨(dú)立審判只能是空中樓閣;緣由之三,司法行政化不除,會(huì)使司法去地方化的改革成果付之東流。即便司法去地方化取得重大成果,法院擺脫對(duì)地方的人財(cái)物的限制,但如果司法行政化仍然大行其道,無(wú)疑將形成一個(gè)高度封閉的威權(quán)式管理的法院系統(tǒng),甚至有可能成為最官僚化系統(tǒng),較低審級(jí)和普通法官的獨(dú)立性將蕩然無(wú)存,這無(wú)疑是一場(chǎng)司法災(zāi)難?；诖?盡管司法去地方化的訴求相當(dāng)迫切,任務(wù)更加艱巨,仍應(yīng)將司法去行政化作為深化司法改革的重要考量因素,通過(guò)去行政化帶動(dòng)去地方化,以去地方化保障去行政化,最終保障依法獨(dú)立審判憲法原則的實(shí)施。

二、司法行政化的破解之道

司法行政化的痼疾體現(xiàn)在法院層級(jí)管理行政化、審級(jí)關(guān)系行政化、法院考核評(píng)估行政化三方面。審級(jí)獨(dú)立和審判組織獨(dú)立已不是法院內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題,而是獨(dú)立審判體制改革的先決性條件。法院考核行政化的指揮棒效應(yīng),既會(huì)加劇審級(jí)關(guān)系行政化,又會(huì)將審級(jí)關(guān)系的行政化轉(zhuǎn)嫁至一個(gè)法院內(nèi)部形成層級(jí)管理的高度行政化?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干問(wèn)題的決定》提出以人財(cái)物統(tǒng)一管理破解司法地方化。盡管人財(cái)物統(tǒng)一管理并非垂直管理,但統(tǒng)管可能會(huì)對(duì)上下級(jí)法院關(guān)系、審級(jí)關(guān)系造成影響甚至有加劇司法行政化的擔(dān)憂,因此破解審判運(yùn)行機(jī)制行政化顯得更加迫切。

(一)法院層級(jí)管理的去行政化與合議庭獨(dú)立審判

院庭長(zhǎng)審判管理與合議庭獨(dú)立審判的關(guān)系問(wèn)題,是人民法院三個(gè)五年改革綱要反復(fù)涉及的內(nèi)容,制度變遷幾起幾浮,尤其是自2010年全國(guó)法院強(qiáng)力推進(jìn)審判管理以來(lái),院庭長(zhǎng)審判管理呈現(xiàn)加強(qiáng)的趨勢(shì),典型模式如成都中院兩權(quán)運(yùn)行模式,而深圳福田法院等推進(jìn)的審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)制改革又在做另一方向的探索。圍繞法院層級(jí)管理的學(xué)術(shù)爭(zhēng)議是近年司法制度研究的熱點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為,中國(guó)法院存在“多主體、層級(jí)化、復(fù)合式”結(jié)構(gòu),同一案件在同一審級(jí)法院內(nèi)往往需要經(jīng)歷多個(gè)主體和多個(gè)層級(jí)的復(fù)合評(píng)價(jià);①顧培東:《人民法院內(nèi)部審判運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建》,載《法學(xué)研究》2011年第4期。相反的觀點(diǎn)認(rèn)為,院庭長(zhǎng)獲得案件信息的渠道,介入案件的深度,進(jìn)行行政指導(dǎo)的方式都是不確定的,因此參與案件的方式是不規(guī)范的。造成這種不規(guī)范的一個(gè)重要原因是沒(méi)有法律程序進(jìn)行約束,其管理行為是一種內(nèi)部行為,外部很難進(jìn)行有效的監(jiān)督;②龍宗智:《審判管理:功效、局限及界限把握》,載《法學(xué)研究》2011年第4期。有更加鮮明的觀點(diǎn)認(rèn)為,就合議庭的本質(zhì)屬性而言,合議庭在案件審判方面就是法院的代表,院庭長(zhǎng)對(duì)具體案件的審判質(zhì)量負(fù)責(zé)是一個(gè)悖論,法院獨(dú)立與法官獨(dú)立的爭(zhēng)論是根本不存在的問(wèn)題,應(yīng)改裁判文書(shū)審簽制為合議庭成員簽署制。③蔣惠嶺:《合議庭的本質(zhì)屬性與改革路徑》,載《法制資訊》2013年第9期。

本輪司法體制改革已經(jīng)明確了“審理者裁判,裁判者負(fù)責(zé)”的審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革路徑,其核心是在明晰審判責(zé)任基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)合議庭獨(dú)立審判。合議庭獨(dú)立審判的一大隱憂是缺少院庭長(zhǎng)等優(yōu)秀法官的審查把關(guān),審判質(zhì)量有下降的可能、司法不廉有多發(fā)的趨勢(shì)。事實(shí)上,“二五改革綱要”實(shí)施之后呈現(xiàn)的院庭長(zhǎng)收權(quán)趨勢(shì),并無(wú)審判質(zhì)量上升或下降的實(shí)證分析,只是一種邏輯的應(yīng)然判斷,而可能忽視了邏輯背景,即司法評(píng)價(jià)的高低起伏與社會(huì)環(huán)境有關(guān),而且社會(huì)對(duì)司法的感觀更多基于熱點(diǎn)敏感案件,與院、庭長(zhǎng)收權(quán)放權(quán)的影響無(wú)多大關(guān)系。根據(jù)權(quán)力越集中越有可能導(dǎo)致不廉的廉政定律,院庭長(zhǎng)對(duì)審判結(jié)果具有一錘定音的能量,反而可能使權(quán)力尋租更為便利,只要找到庭長(zhǎng)、分管副院長(zhǎng)即可,影響審判結(jié)果的信息可以通過(guò)行政化的方式暢通無(wú)阻的運(yùn)行。一些學(xué)者的研究成果表明,就全國(guó)范圍看,在法官違法違紀(jì)案件中院庭長(zhǎng)違法違紀(jì)占有相當(dāng)高的比重,④蔣超博士在《三十年來(lái)中國(guó)法官違法犯罪問(wèn)題:一個(gè)統(tǒng)計(jì)分析》(《寧夏社會(huì)科學(xué)》2010年第4期)文中分析道:“自上個(gè)世紀(jì)90年代后期到2010年,共有6名高院院長(zhǎng)、5名高院副院長(zhǎng)、10余名中院院長(zhǎng)被查處,職務(wù)在其之下的不在統(tǒng)計(jì)之列。”一些地方的數(shù)據(jù)也印證了這種現(xiàn)象。⑤C直轄市2002—2011年10年間共立案查處法官違紀(jì)違法案件140件,涉案人數(shù)177人,廳局級(jí)干部6人,處級(jí)干部24人,處級(jí)以上干部占全部違紀(jì)人員的21.4%。根據(jù)直轄市法院法官的行政職級(jí),處級(jí)以上法官的審判對(duì)應(yīng)為基層法院副院長(zhǎng),以及高院、中院副庭長(zhǎng)以上人員,基層法院庭長(zhǎng)尚不在本數(shù)據(jù)之列。把司法公正廉潔寄希望于院庭長(zhǎng)的獨(dú)善其身和有效把關(guān),本身就是審判運(yùn)行機(jī)制中的一種人治思維。在科層式的法院層級(jí)結(jié)構(gòu)中,合議庭基本對(duì)院庭長(zhǎng)的審判管理沒(méi)有反向制約,院庭長(zhǎng)審判管理的強(qiáng)勢(shì)地位極可能導(dǎo)致新的司法不公不廉。院庭長(zhǎng)強(qiáng)力行使審判管理職責(zé)的另一惡果是,一旦與合議制的濫用結(jié)合起來(lái),就會(huì)形成司法裁判中的利益共同體,進(jìn)而形成司法不廉窩案之源。院庭長(zhǎng)的審判管理職責(zé)和合議庭一定范圍內(nèi)的獨(dú)立裁判權(quán)結(jié)合起來(lái),就可能為合議庭在訴訟程序及事實(shí)和法律上做好基礎(chǔ)。院庭長(zhǎng)利用管理權(quán)限拍權(quán)認(rèn)定,這無(wú)疑是用內(nèi)部審判運(yùn)行機(jī)制給非法裁判披上“合法外衣”。

在合議庭獨(dú)立審判的圖景中,各合議庭成員平等行使審判權(quán),欲實(shí)現(xiàn)權(quán)力尋租必須付出三倍甚至更大的成本,對(duì)實(shí)現(xiàn)司法廉潔反而是有利的。制約合議庭審判權(quán)的不當(dāng)行使,關(guān)鍵在于審判責(zé)任與獨(dú)立審判的對(duì)等以及合議庭成員審判權(quán)的平等行使。審判責(zé)任與獨(dú)立審判的對(duì)等依存于審判責(zé)任的明晰化,集體負(fù)責(zé)等同于人人無(wú)責(zé),審判責(zé)任明晰化的關(guān)鍵在于構(gòu)建結(jié)果控制式的權(quán)力制約機(jī)制。結(jié)果控制式權(quán)力制約機(jī)制可能的切入點(diǎn)是探索合議庭少數(shù)意見(jiàn)的公開(kāi)。根據(jù)最高人民法院現(xiàn)有的規(guī)定,合議庭少數(shù)意見(jiàn)屬于典型的審判工作秘密不得公開(kāi)。①最高人民法院于1990年頒布《關(guān)于保守審判工作秘密的規(guī)定》,其中第3條規(guī)定:“合議庭、審委會(huì)對(duì)具體案件處理的討論情況,上下級(jí)法院之間對(duì)案件處理的各種不同意見(jiàn)以及有關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)、黨委的意見(jiàn),一律不得向工作上無(wú)關(guān)人員和單位透露,尤其不得向纏訴不休的當(dāng)事人泄露?！钡?條規(guī)定:“合議庭評(píng)議案件的記錄、審委會(huì)討論案件的記錄、案件情況以及向有關(guān)法院、單位征詢對(duì)案件處理意見(jiàn)等書(shū)面材料,必須裝訂在副卷。副卷材料非因工作需要,未經(jīng)本院領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn),任何單位和個(gè)人不得查閱。”最高人民法院2009年實(shí)施的《違反五個(gè)嚴(yán)禁規(guī)定的處理辦法》第6條規(guī)定:“泄露審判工作秘密是指違反規(guī)定泄露合議庭或?qū)徫瘯?huì)討論案件的具體情況及其他審判執(zhí)行工作秘密的行為?！钡V訟法及組織法均未規(guī)定合議庭少數(shù)不得公開(kāi),審判工作秘密不得公開(kāi)的司法政策可以適時(shí)調(diào)整。然而,這些規(guī)定這不僅是司法實(shí)質(zhì)性公開(kāi)之需,更是實(shí)現(xiàn)審判權(quán)力與審判責(zé)任對(duì)等、實(shí)現(xiàn)合議庭獨(dú)立審判的命門(mén)。盡管不同法系對(duì)合議庭少數(shù)意見(jiàn)有不同的傳統(tǒng),普通法系公開(kāi)是慣例,大陸法系則視評(píng)議秘密為法院獨(dú)立的守護(hù)神,但近年來(lái)呈現(xiàn)逐步融合的態(tài)勢(shì),公布少數(shù)意見(jiàn)已經(jīng)成為一種司法趨勢(shì)。②張澤濤:《判決書(shū)中公布少數(shù)人意見(jiàn)的利弊及其規(guī)范》,載《中國(guó)法學(xué)》2006年第2期。越來(lái)越多的大陸法系國(guó)家認(rèn)為,評(píng)議保密原則是對(duì)評(píng)議過(guò)程的保密,而非對(duì)評(píng)議結(jié)果的保密。例如,德國(guó)聯(lián)邦憲法法院準(zhǔn)許法官提出不同意見(jiàn),并在裁判中公布表決結(jié)果比例。③付悅余、宣海林、高翔:《合議庭少數(shù)意見(jiàn)公開(kāi):行走在價(jià)值與現(xiàn)實(shí)的結(jié)合點(diǎn)》,載《法律適用》2009年第2期。日本1947年制定的《法院法》第三者11條規(guī)定:“最高法院各法官必須在裁判書(shū)表示自己的意見(jiàn)?！雹賱L(fēng)景:《不同意見(jiàn)寫(xiě)入判決書(shū)的意見(jiàn)與方式——以日本的少數(shù)意見(jiàn)為背景》,載《環(huán)球法律評(píng)論》2007年第2期。臺(tái)灣地區(qū)判決書(shū)雖不公布少數(shù)意見(jiàn),但允許當(dāng)事人及訴訟參與人在裁判后查閱法官評(píng)議意見(jiàn)。綜合各國(guó)做法,大致有三種改革選項(xiàng)。第一種選擇是在裁判文書(shū)中公開(kāi)。不能形成一致意見(jiàn)的案件,裁判文書(shū)中可分別記明多數(shù)意見(jiàn)和少數(shù)意見(jiàn),但不必具體言明“某某法官認(rèn)為”,而使用“多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為”“少數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為”的概說(shuō)方式,這是明確法官裁判責(zé)任的依據(jù),也可遏制其他合議庭成員消極履行審判職責(zé),防止“形合實(shí)獨(dú)”,同時(shí)可免去法官發(fā)表評(píng)議意見(jiàn)的后顧之憂;第二種路徑是許可查詢?cè)u(píng)議筆錄。當(dāng)事人及其訴訟代理人、辯護(hù)人可在判決作出后申請(qǐng)查閱合議庭筆錄,而不在判決中闡明多數(shù)意見(jiàn)及少數(shù)意見(jiàn);②龍飛:《合議庭的本質(zhì)屬性與改革路徑》,載《法制資訊》2013年第9期。第三種選擇是許可查詢專門(mén)制作的合議庭意見(jiàn)書(shū)。法院在合議庭評(píng)議后制作統(tǒng)一樣式的合議庭評(píng)議意見(jiàn)書(shū),載明“多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為”“少數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為”,不具體言明“某某法官認(rèn)為”,合議庭評(píng)議意見(jiàn)書(shū)內(nèi)容不載入判決書(shū),當(dāng)事人及訴訟參與人可以申請(qǐng)查詢,但不得復(fù)制抄錄,同時(shí)不得查詢合議筆錄。相較第一種路徑而言,第三種路徑將查詢范圍限定為當(dāng)事人及訴訟參與人,相較第二種路徑而言,查詢對(duì)象由評(píng)議筆錄變?yōu)樵u(píng)議意見(jiàn)書(shū),最大限度地維護(hù)了評(píng)議保密原則,是相對(duì)現(xiàn)實(shí)的改革策略,第一種路徑可在第三種路徑的基礎(chǔ)上逐步實(shí)施。當(dāng)然,合議庭少數(shù)意見(jiàn)公開(kāi)仍有極大爭(zhēng)議,需要在深化司法改革中研究論證。

在合議庭少數(shù)意見(jiàn)公開(kāi)還未形成共識(shí)的情境下,仍應(yīng)以對(duì)合議庭評(píng)議過(guò)程的內(nèi)部控制發(fā)揮合議制的內(nèi)在制約功能。合議庭評(píng)議筆錄是合議庭評(píng)議過(guò)程的客觀記載,可圍繞合議庭評(píng)議筆錄建立發(fā)揮合議庭內(nèi)在制約功能的系列制度。首先是合議庭充分發(fā)言制度。合議庭成員必須對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)采信及適用法律等情況充分陳述意見(jiàn),禁止僅作同意與否的簡(jiǎn)單表態(tài),這種合議庭成員間的對(duì)話式評(píng)議,是審判權(quán)運(yùn)行的內(nèi)部公開(kāi),是合議庭成員間相互制約的重要體現(xiàn)。其次是合議庭筆錄完整記錄和內(nèi)部評(píng)閱制度。合議庭筆錄應(yīng)當(dāng)全面完整反映合議全程和細(xì)節(jié),同時(shí)建立合議情況內(nèi)部評(píng)閱和專項(xiàng)檢查制度,庭長(zhǎng)對(duì)合議筆錄定期或不定期事后評(píng)閱,督促合議庭全面客觀評(píng)議。最后是把合議庭筆錄評(píng)閱情況作為合議庭績(jī)效評(píng)估的重要依據(jù),甚至將其置于同合議庭案件質(zhì)量同等重要的地位,這無(wú)不是以程序公正促進(jìn)實(shí)體公正的一種體現(xiàn)。

合議庭負(fù)責(zé)制的另一個(gè)潛在威脅是承辦人制度架空了合議庭制度。長(zhǎng)期盛行不衰的“承辦人”制度使得實(shí)質(zhì)的裁判者被控制在一名“承辦法官”手里,直接規(guī)避了合議制度,架空了合議庭的事實(shí)裁判和評(píng)議機(jī)制。①陳瑞華:《論徹底的事實(shí)審:重構(gòu)我國(guó)刑事第一審程序的一種理論思路》,載《中外法學(xué)》2013年第3期。而法官人均結(jié)案數(shù)、量化到承辦法官人頭的改發(fā)率指標(biāo)等以承辦人為中心的審判質(zhì)效指標(biāo),使合議制“承辦人化”的趨勢(shì)更加明顯,承辦人在合議庭運(yùn)行機(jī)制中居于絕對(duì)的中心地位。通過(guò)對(duì)合議庭成員裁判意見(jiàn)適度公開(kāi)的結(jié)果式控制,審判責(zé)任得以明晰,結(jié)果式控制會(huì)延伸到行為控制,形成一種倒逼機(jī)制,合議庭成員自然會(huì)審慎行使審判權(quán),積極參與案件合議而非簡(jiǎn)單附和承辦法官意見(jiàn),再配之于規(guī)范的合議規(guī)則和裁判文書(shū)會(huì)簽等制度,合議庭成員審判權(quán)就能平等行使,合議庭就會(huì)成為真正的實(shí)質(zhì)裁判者,裁判權(quán)實(shí)際掌握在承辦法官手里和院庭長(zhǎng)手里而合議庭卻呈現(xiàn)裁判權(quán)懸空的現(xiàn)狀就會(huì)得到扭轉(zhuǎn)。這種平等行使的審判權(quán)本身就是對(duì)合議庭濫用審判權(quán)的制約,就是合議庭獨(dú)立審判的內(nèi)核式保障。合議庭成為真正的審判責(zé)任主體,才會(huì)成為真正的獨(dú)立審判的主體。結(jié)果控制式的合議庭審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制還有一個(gè)前提存在,就是不當(dāng)裁判的認(rèn)定。不當(dāng)裁判并非等同于改發(fā)案件,改發(fā)案件是審級(jí)制度的正當(dāng)產(chǎn)物。如果把改發(fā)案件作為確定合議庭審判責(zé)任的線索,無(wú)疑給合議庭獨(dú)立公正審判戴上了枷鎖。應(yīng)當(dāng)把改發(fā)率的考核從法院績(jī)效考核中予以去除,進(jìn)而從法官業(yè)績(jī)考評(píng)中去除,代之以改發(fā)案件的甄別認(rèn)定程序,可由審判管理機(jī)構(gòu)對(duì)改發(fā)案件進(jìn)行審查甄別,經(jīng)審判委員會(huì)討論后確定是否系不當(dāng)裁判。經(jīng)確定為不當(dāng)裁判的,作為確定合議庭審判責(zé)任的依據(jù),與裁判結(jié)果持相同意見(jiàn)的合議庭成員均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的審判責(zé)任,持少數(shù)意見(jiàn)的合議庭成員在合議時(shí)提出的意見(jiàn)及理由與審委會(huì)認(rèn)定差錯(cuò)案件的理由一致的,該合議庭成員不承擔(dān)審判責(zé)任。這可認(rèn)為是淡化司法績(jī)效考核后審判管理機(jī)構(gòu)功能轉(zhuǎn)型的選項(xiàng)。由此以往,審判績(jī)效指標(biāo)數(shù)據(jù)排位不再是審判管理機(jī)構(gòu)的生命線,而改發(fā)個(gè)案的甄別評(píng)價(jià)問(wèn)題成為審判管理機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)和司法問(wèn)責(zé)制度的起點(diǎn)。同時(shí)在法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系中作出對(duì)應(yīng)調(diào)整,改變以承辦人作為考核單元的法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)模式,去除法官人均結(jié)案數(shù)等粗放式指標(biāo),建立以合議庭為考核單元的法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系,把參與庭審及評(píng)議數(shù)作為數(shù)量評(píng)價(jià)指標(biāo),把參與合議質(zhì)量作為質(zhì)量指標(biāo),結(jié)合現(xiàn)有針對(duì)承辦人的評(píng)價(jià)指標(biāo),構(gòu)建“合議庭+承辦法官”的新型法官業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系。

合議庭獨(dú)立審判可能帶來(lái)的一個(gè)問(wèn)題是:同一審判庭、同一訴訟領(lǐng)域的審判庭內(nèi)包含的各合議庭之間可能出現(xiàn)審判信息尤其是法律適用信息的不對(duì)稱,這恰是實(shí)現(xiàn)合議庭獨(dú)立審判后院庭長(zhǎng)的主要職責(zé)。最高人民法院于2013年10月8日頒布了《關(guān)于切實(shí)踐行司法為民措施大力加強(qiáng)公正司法不斷提高司法公信力的若干意見(jiàn)》,這是最高人民法院今后一段時(shí)期工作指針的總綱性文件,其中對(duì)院庭長(zhǎng)審判管理職責(zé)的描述是“應(yīng)集中在程序事項(xiàng)審核批準(zhǔn)、綜合性審判工作宏觀指導(dǎo)、審判質(zhì)效的全面監(jiān)督管理以及排除不當(dāng)干擾等方面”。最高人民法院對(duì)院庭長(zhǎng)審判管理職責(zé)的定位具有綜合性管理職責(zé)的特征。綜合性審判管理職責(zé)與個(gè)案審判管理職責(zé)的本質(zhì)區(qū)別在于:其核心應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)案件信息對(duì)稱,而不是替代和影響合議庭獨(dú)立作出裁判。①孫海龍:《實(shí)現(xiàn)審判信息對(duì)稱:審判管理性質(zhì)及功能的再認(rèn)識(shí)》,載《人民法院報(bào)》2010 年8月25日理論版。應(yīng)在三個(gè)層面實(shí)現(xiàn)對(duì)稱:其一,個(gè)案信息對(duì)稱。主要包括流程信息和質(zhì)量信息。質(zhì)量信息主要是被改判發(fā)回重審的具體情況、裁判文書(shū)差錯(cuò)情況等。院庭長(zhǎng)需要以此作為優(yōu)化審判指導(dǎo)監(jiān)督的第一手資料;其二,類案信息對(duì)稱。類案信息是對(duì)某類案件裁判規(guī)則的系統(tǒng)總結(jié),院庭長(zhǎng)需要在此基礎(chǔ)上履行統(tǒng)一法律適用職責(zé);其三,整體審判運(yùn)行信息對(duì)稱。整體審判運(yùn)行信息包括指標(biāo)數(shù)據(jù)走勢(shì)及存在問(wèn)題、案件質(zhì)量評(píng)查情況、審限管理情況等綜合性審判管理信息。院庭長(zhǎng)需要在此基礎(chǔ)上解剖案件瑕疵,解決普遍性問(wèn)題,優(yōu)化審判資源配置。同時(shí),庭長(zhǎng)應(yīng)是合議庭與審判管理機(jī)構(gòu)對(duì)稱審判信息的橋梁和紐帶,院長(zhǎng)應(yīng)是合議庭、審判庭與審判委員會(huì)對(duì)稱審判信息的橋梁和紐帶。也有專家認(rèn)為:“應(yīng)當(dāng)以高度自治的法官會(huì)議制度行使法律適用統(tǒng)一職責(zé),建立法官會(huì)議,阻止行政化的內(nèi)部審核模式的蔓延,集廣大法官之智慧,研究解決疑難法律問(wèn)題,提高裁判水平。”盡管法官會(huì)議的決議對(duì)案件或具體承辦法官?zèng)]有法律上的拘束力,但仍能形成一種無(wú)形的力量指導(dǎo)法官的審判活動(dòng)。②蔣惠嶺:《合議庭的本質(zhì)屬性與改革路徑》,載《法制資訊》2013年第9期。

(二)審級(jí)關(guān)系行政化的破解與審級(jí)獨(dú)立的歸位

審級(jí)關(guān)系行政化主要在圍繞二審改發(fā)的非正式制度上。這些非正式制度包括一審法院的案件請(qǐng)示和二審法院改發(fā)前的溝通協(xié)調(diào)以及改發(fā)后的異議申辯。③案件請(qǐng)示自不待言,二審判前溝通協(xié)調(diào)是上級(jí)法院在擬改發(fā)前就案件事實(shí)認(rèn)定、法律適用、處理結(jié)果等與一審法院進(jìn)行溝通,并根據(jù)溝通結(jié)果作出不同處理。判后申辯式是二審程序終結(jié)后下級(jí)法院可通過(guò)個(gè)案判后申辯的方式向上級(jí)法院提出異議。一、二審法院為了短期、表面的利益最大化而制定的共同運(yùn)營(yíng)或默認(rèn)的非正式制度,既有礙一審獨(dú)立,又無(wú)形中損害了二審獨(dú)立,究其原因是審級(jí)職能分層的缺位以及審級(jí)平等理念的缺失。我國(guó)未實(shí)行一、二審法院間的職能分層,各審級(jí)均可審查事實(shí)與法律問(wèn)題,上下級(jí)法院的審理模式高度“同質(zhì)化”。故而上訴審法院成了上級(jí)法院,各級(jí)法院的相互關(guān)系主要是政治和管理的,而不是功能和分工的關(guān)系。④蘇力:《道路通向城市:轉(zhuǎn)型中國(guó)的法治》,法律出版社2003年版,第149頁(yè)。審級(jí)職能缺乏分層與二審對(duì)一審的單向控制模式是相生相伴的,這種圓桶形的審級(jí)職能配置模式賦予二審法院全方位、沒(méi)有邊界的權(quán)力。上下級(jí)法院針對(duì)降低改發(fā)率的案件請(qǐng)示、溝通協(xié)調(diào),表面上影響了二審獨(dú)立,但實(shí)則不是二審?fù)?quán)下降所致,而是高度二審?fù)?quán)之下的一種折服和變通。

盡管主張非正式制度現(xiàn)實(shí)合理性的觀點(diǎn)認(rèn)為,案件請(qǐng)示具有幫助一審法院抵制地方干預(yù)的作用,改發(fā)前溝通協(xié)調(diào)有助于優(yōu)化審判指導(dǎo),同時(shí)在司法業(yè)績(jī)考核、差錯(cuò)案件責(zé)任追究等相關(guān)制度改革之前,非正式制度不能輕言廢棄。但其不公開(kāi)運(yùn)行引發(fā)的信息不對(duì)稱對(duì)當(dāng)事人審級(jí)利益和審級(jí)獨(dú)立的損害,是難以辯駁的事實(shí)。信息經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)認(rèn)為:“解決信息不對(duì)稱導(dǎo)致的逆向選擇,最佳辦法是通過(guò)有效的信息甄別和傳遞機(jī)制大量地獲取或釋放市場(chǎng)信號(hào)來(lái)平衡交易雙方的信息不對(duì)稱。”①陳釗編:《信息與激勵(lì)經(jīng)濟(jì)學(xué)》,格致出版社、上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社2012年版,第32頁(yè)。但在人財(cái)物統(tǒng)管、司法地方化得到遏制的背景下,案件請(qǐng)示抵制地方干預(yù)的價(jià)值已經(jīng)基本消失,因追求司法績(jī)效指標(biāo)而在改發(fā)前溝通協(xié)調(diào)也不具有正當(dāng)性,且可通過(guò)矯正司法績(jī)效體系得以解決。因此,應(yīng)當(dāng)考慮廢止案件請(qǐng)示制度,禁止二審法院與一審法院就改發(fā)與否溝通協(xié)調(diào),保障審級(jí)獨(dú)立,保護(hù)當(dāng)事人審級(jí)利益。在非正式制度革除之前,首當(dāng)實(shí)現(xiàn)案件請(qǐng)示、判前溝通等非正式制度對(duì)當(dāng)事人的公開(kāi)。從司法公開(kāi)對(duì)審判運(yùn)行最本原的價(jià)值看,應(yīng)通過(guò)對(duì)裁判形成過(guò)程及結(jié)果的公開(kāi)實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人訴訟信息的對(duì)稱和對(duì)等,從而讓當(dāng)事人在訴訟活動(dòng)中有效實(shí)現(xiàn)程序權(quán)利和實(shí)體權(quán)利。根據(jù)這個(gè)本原價(jià)值,非正式制度對(duì)一、二審裁判結(jié)果產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響,所以理應(yīng)向當(dāng)事人公開(kāi)。

對(duì)一審法院就法律適用問(wèn)題向二審法院做的書(shū)面請(qǐng)示,請(qǐng)示時(shí)應(yīng)告知雙方當(dāng)事人;無(wú)論二審法院是否同意移送,相關(guān)信息應(yīng)反饋雙方當(dāng)事人;二審法院作出答復(fù)的,一審法院應(yīng)告知雙方當(dāng)事人;上級(jí)法院的書(shū)面答復(fù)載入一審正卷而不歸入副卷,供當(dāng)事人及代理人查閱。

關(guān)于二審改發(fā)前的溝通協(xié)調(diào),溝通節(jié)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)限定在二審合議庭初次評(píng)議之后、二審決定改發(fā)之前,弱化一審法院意見(jiàn)對(duì)二審裁判結(jié)果的干預(yù);溝通主體應(yīng)限定于兩審審判組織之間,避免兩級(jí)法院交換意見(jiàn)導(dǎo)致的法院內(nèi)部新的行政化;溝通內(nèi)容應(yīng)從全面溝通轉(zhuǎn)向了解一審裁判背景和思路,從關(guān)注二審裁判結(jié)論轉(zhuǎn)向獲取二審裁判需要的信息資料,即二審合議庭經(jīng)初步評(píng)議與一審裁判結(jié)果存在重大分歧的案件,應(yīng)先行與一審審判組織進(jìn)行吸納式對(duì)話,將對(duì)話中獲取的信息資料作為再次評(píng)議或提交審委會(huì)討論的參考依據(jù)。②陸曉燕:《二審監(jiān)督之解困路徑:以權(quán)威的建立、傳送與擴(kuò)展為構(gòu)造》,載《建設(shè)公平正義社會(huì)與刑事法律適用問(wèn)題研究》,人民法院出版社2012年版,第353頁(yè)。如果二審法院從一審法院獲取的案件信息資料對(duì)二審裁判產(chǎn)生了影響,二審審判組織應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人兩級(jí)法院溝通意見(jiàn)的基本情況。溝通意見(jiàn)直接影響判決結(jié)果的,法官應(yīng)在判決書(shū)中予以闡明。

一審認(rèn)定事實(shí)是否正確和清楚,是主觀性較強(qiáng)的命題,二審以認(rèn)定事實(shí)不清改發(fā)是很容易甚至是隨意的事情。①根據(jù)筆者所在高院民商事審判條線的改判分析報(bào)告反映:2010—2012年,因事實(shí)認(rèn)定不清被改發(fā)的占48%,因法律適用錯(cuò)誤被改發(fā)的占38%,既事實(shí)認(rèn)定不清又法律適用錯(cuò)誤的占5%,因新證據(jù)被改發(fā)的占9%。而要降低二審的隨意,實(shí)現(xiàn)一審對(duì)二審的反向制約,構(gòu)建一、二審雙向制約關(guān)系,根本之策是強(qiáng)化一審事實(shí)審職能,讓案件事實(shí)主要在一審查明和確定。假使下級(jí)審能發(fā)揮功能,則上級(jí)審的需要程序?qū)⑾鄬?duì)減低。②邱聯(lián)恭:《民事訴訟審理方式之檢討:從審理集中化方案如何加強(qiáng)事實(shí)審功能》,載《民事訴訟法之研討》(一),臺(tái)灣三民書(shū)局1986年版,第354頁(yè)。中國(guó)審級(jí)制度是“柱形”構(gòu)造,一審和上訴審不區(qū)分事實(shí)審和法律審,對(duì)案件事實(shí)可反復(fù)審理;無(wú)論是英美法系國(guó)家還是絕大多數(shù)大陸法系國(guó)家是“金字塔形”審級(jí)結(jié)構(gòu),在初審階段實(shí)行“徹底的事實(shí)審”,上訴審除限制案件數(shù)量外主要實(shí)行法律審。我國(guó)之所以高度重視事實(shí)復(fù)審問(wèn)題,正是因?yàn)橐粚彿ㄔ涸谑聦?shí)認(rèn)定方面存在著不同程度的問(wèn)題,擔(dān)心出現(xiàn)差錯(cuò)案件,所以希望二審在事實(shí)上把關(guān)。③陳瑞華:《什么是“徹底的事實(shí)審”》,載《人民法院報(bào)》2010年4月30日第5版。審判活動(dòng)本質(zhì)上是一個(gè)發(fā)現(xiàn)和判斷的實(shí)踐性行為,這一過(guò)程通常來(lái)說(shuō)是下級(jí)法院比上法院更接近案件事實(shí)。④顧培東:《人民法院內(nèi)部審判運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建》,載《法學(xué)研究》2011年第4期。一審程序距離爭(zhēng)議發(fā)生的空間和時(shí)間最近,一審程序中調(diào)查收集的證據(jù)材料最為鮮活可靠,是查明案件事實(shí)最理想的場(chǎng)所。應(yīng)當(dāng)樹(shù)立“一審是基礎(chǔ)和關(guān)鍵,二審是救濟(jì)和保障,再審是例外和補(bǔ)充”的訴訟理念,通過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊粚徥聦?shí)審查為案件公正審理和裁判奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。⑤胡夏冰:《構(gòu)建一審中心主義的審級(jí)格局》,載《人民法院報(bào)》2011年9月22日第2版。審理各類案件均應(yīng)盡力在一審查明事實(shí),為二審創(chuàng)造基礎(chǔ)條件,也對(duì)二審的恣意改發(fā)形成制約。尤其是新《刑訴法》《民訴法》實(shí)施后,更為構(gòu)建一審中心主義提供了契機(jī)。刑事一審程序應(yīng)用好庭前會(huì)議制度和證人出庭制度,強(qiáng)化一審?fù)徆δ芎托Ч?。⑥蔣惠嶺:《重錘夯實(shí)事實(shí)審之迫切期待》,載《人民法院報(bào)》2010年3月5日第5版。民事一審程序應(yīng)探索審前程序的具體運(yùn)行之道,做好證據(jù)交換和爭(zhēng)點(diǎn)整理,提高庭審效率和效能,努力使案件事實(shí)能在一審徹底查明。

(三)司法考核評(píng)估的去行政化與結(jié)果過(guò)程并重型評(píng)估模式的構(gòu)建

尋求相對(duì)客觀的司法業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),一直是司法改革的重要內(nèi)容。①《二五改革綱要》首次提出“建立科學(xué)、統(tǒng)一的審判質(zhì)量和效率評(píng)估體系”。《三五改革綱要》進(jìn)一步提出“研究制定符合審判工作規(guī)律的案件質(zhì)量評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)”。2008年最高人民法院頒布《開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)估工作的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》,在上海、江蘇、四川等11個(gè)高院開(kāi)展案件質(zhì)量評(píng)估試點(diǎn)工作,2011年在全國(guó)法院正式施行。為使案件質(zhì)量評(píng)估更符合審判規(guī)律,最高人民法院于2013年6月印發(fā)《案件質(zhì)量評(píng)估指數(shù)編制辦法(試行)》,要求根據(jù)審判工作實(shí)際設(shè)定指標(biāo)滿意區(qū)間、警示區(qū)間,解決案件質(zhì)量評(píng)估存在的功利化問(wèn)題。到目前為止,各級(jí)法院已基本能夠熟練運(yùn)用多指標(biāo)綜合評(píng)價(jià)的方法、技術(shù)及量化模型?；诎讣|(zhì)量評(píng)估對(duì)審判的可量化功效,司法績(jī)效考核伴隨案件質(zhì)量評(píng)估體系的興起成為影響法院、法官的重要管理行為。最高人民法院建立案件質(zhì)量評(píng)估體系的目的是對(duì)全國(guó)各級(jí)法院案件質(zhì)量進(jìn)行整體評(píng)判與分析,而并未將案件質(zhì)量評(píng)估與績(jī)效考核等同視之。但地方法院都有優(yōu)化指標(biāo)的愿望和“競(jìng)位排名”的動(dòng)機(jī),捷徑是將案件質(zhì)量評(píng)估與司法績(jī)效考核對(duì)接。司法績(jī)效考核重在對(duì)結(jié)果的關(guān)注和運(yùn)用,而結(jié)果導(dǎo)向的案件質(zhì)量評(píng)估體系無(wú)疑暗合了司法績(jī)效考核的需求,使得兩者自然而緊密地一體運(yùn)行。

傳統(tǒng)行政管理模式是以對(duì)規(guī)則負(fù)責(zé)為特征的,重過(guò)程輕結(jié)果。②紀(jì)杰:《基于結(jié)果導(dǎo)向的公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估探析》,載《商業(yè)時(shí)代》2009年第22期。20世紀(jì)70年代以來(lái),受新公共管理和新公共服務(wù)運(yùn)動(dòng)的影響,結(jié)果導(dǎo)向的管理模式迅速興起。③張強(qiáng):《美國(guó)聯(lián)邦部門(mén)績(jī)效管理:觀察與思考》,載《西北師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010 年7月第47卷第4期。無(wú)論是結(jié)果導(dǎo)向的管理還是過(guò)程導(dǎo)向的管理,廣義上都屬于行政管理。鑒于司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在權(quán)力屬性、運(yùn)行機(jī)制上的根本區(qū)別,結(jié)果導(dǎo)向或過(guò)程導(dǎo)向的管理方法,并不能完全運(yùn)用到法院管理當(dāng)中。

追求正當(dāng)?shù)姆沙绦?實(shí)際上就是對(duì)“過(guò)程”的關(guān)注。結(jié)果導(dǎo)向的評(píng)估模式,更注重追求結(jié)果與效果。結(jié)果導(dǎo)向的案件質(zhì)量評(píng)估方式與程序公正存有天然的價(jià)值背反,使法院管理者、法官將主要精力放在司法效果上,導(dǎo)致重實(shí)體輕程序,忽略程序公正的獨(dú)立價(jià)值。比如,改發(fā)率、上訴率與司法公正、司法效果并非總是正相關(guān)。上訴是當(dāng)事人的權(quán)利抑或抗訴是檢察院的權(quán)力,對(duì)檢察院而言抗訴還是檢察監(jiān)督的重要職責(zé)之一。相反,也可能有部分對(duì)裁判不滿的當(dāng)事人基于各種原因選擇不上訴。上訴率受案件性質(zhì)影響很大,④據(jù)唐應(yīng)茂博士等人調(diào)查,上訴率受案件性質(zhì)影響很大,被調(diào)查法院四年的平均上訴率為22.18%,其中合同案件上訴率17.59%,侵權(quán)案件38.43%,而合同案件中無(wú)形資產(chǎn)案件上訴率最高(占56.41%),侵權(quán)案件中侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件上訴率最高(占51.69%)。案件性質(zhì)的差異,實(shí)際上就是查明事實(shí)難易程度、法律關(guān)系復(fù)雜程度的體現(xiàn)。過(guò)度追求上訴率、改發(fā)率會(huì)虛置二審終審并削弱審級(jí)監(jiān)督,可能導(dǎo)致冤假錯(cuò)案。①“抗訴”對(duì)被考察法院的評(píng)估分?jǐn)?shù)而言是嚴(yán)重“威脅”:一方面,直接反映為抗訴率提高,服判息訴率降低;另一方面,抗訴案件改發(fā)的可能性更大。在這種壓力下,可能導(dǎo)致一審法院在裁判結(jié)果上“遷就”檢察院,甚至與檢察院形成利益交換共同體,法、檢兩院只有“合作”沒(méi)有“制約”。再加上二審終審在一定程度虛置,上級(jí)法院的監(jiān)督功能被削弱,法院內(nèi)部糾錯(cuò)機(jī)制不暢,冤假錯(cuò)案發(fā)生的可能性會(huì)大大增加。

過(guò)程導(dǎo)向的管理方法,在強(qiáng)調(diào)對(duì)法律規(guī)則、法律程序嚴(yán)格遵守的同時(shí),也可能導(dǎo)致結(jié)果偏離實(shí)體公正,可能存在法律事實(shí)與客觀事實(shí)的矛盾。一方面因?yàn)榉沙绦虮旧聿⒎峭昝?沒(méi)有一種總能保證達(dá)到正確結(jié)果的程序②[美]羅爾斯:《正義論》,何懷宏等譯,中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1988年版,第85～87頁(yè),轉(zhuǎn)引自孫笑俠:《法理學(xué)》,高等教育出版社2007年版,第233頁(yè)。;另一方面,即使在機(jī)會(huì)平等情況下,由于雙方當(dāng)事人在舉證能力、法律知識(shí)上的差別以及查明客觀事實(shí)的困難等原因,都可能導(dǎo)致實(shí)體公正得不到有效實(shí)現(xiàn)。

過(guò)程公正與結(jié)果公正同樣重要,應(yīng)當(dāng)促使并保障法官既重視司法過(guò)程又注重司法結(jié)果。因此,就應(yīng)當(dāng)改變結(jié)果導(dǎo)向的單一評(píng)估模式,構(gòu)建結(jié)果與過(guò)程并重的案件質(zhì)量評(píng)估體系。比如,上訴率和改發(fā)率評(píng)估的改革,鑒于上訴是當(dāng)事人的權(quán)利,為保障該項(xiàng)權(quán)利,上訴率不應(yīng)作為評(píng)估指標(biāo)予以考察,可作為對(duì)策研究、改進(jìn)工作的參考依據(jù)。上級(jí)法院審判管理部門(mén)可通過(guò)發(fā)布《上訴案件分析報(bào)告》,分析原因、研究對(duì)策,指導(dǎo)審判。為保障下級(jí)法院的獨(dú)立判斷,必須放寬改發(fā)率的不允許值、降低其權(quán)數(shù),設(shè)置合理的滿意區(qū)間。就整個(gè)案件質(zhì)量評(píng)估體系而言,應(yīng)高度關(guān)注案件質(zhì)量評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用,明確禁止將案件質(zhì)量評(píng)估與司法業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、法官績(jī)效考核簡(jiǎn)單對(duì)等處理,發(fā)揮案件質(zhì)量評(píng)估“評(píng)”的功能,弱化和去除“比”“考”的色彩,倡導(dǎo)評(píng)估指數(shù)不排名,僅將指數(shù)分別通報(bào)被評(píng)估法院。

法院的公共性質(zhì)及其承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任,以及司法的民主性,決定了法院評(píng)估不能僅由自身來(lái)進(jìn)行,社會(huì)信息的獲取、反饋和司法效果的提升都需要外部參與。③姜曉萍、馬凱利:《我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核的困境及其對(duì)策分析》,載《社會(huì)科學(xué)研究》2005年第11期。把社會(huì)公眾評(píng)價(jià)與法院內(nèi)部評(píng)價(jià)相結(jié)合,及時(shí)把握社會(huì)動(dòng)態(tài),努力消弭內(nèi)外評(píng)價(jià)間的差別。具體而言,首先要求評(píng)估主體多元并適度獨(dú)立,吸納第三方參與,以保證結(jié)果的中立性和獨(dú)立性;其次要求評(píng)估對(duì)象廣泛,當(dāng)事人、律師、政府工作人員、法學(xué)教授、上級(jí)法院等均可作為信息來(lái)源;最后要求評(píng)估方法多樣,可以通過(guò)社會(huì)調(diào)查、民意測(cè)驗(yàn)等多種方式,定期了解社會(huì)大眾對(duì)相關(guān)法院的滿意度。

司法活動(dòng)由法官的一系列行為主導(dǎo),對(duì)司法過(guò)程的考察就是對(duì)法官行為的考察。考察監(jiān)督法官在具體案件審判過(guò)程中的行為,主要針對(duì)法律程序適用、司法廉潔以及審判禮儀。法律程序適用主要看法官能否熟練駕馭庭審、有無(wú)程序違法;司法廉潔主要看法官及其利害關(guān)系人在案件中是否謀取利益;審判禮儀主要看法官能否守時(shí),能否保持必要的禮儀與耐心等。法律程序適用與司法廉潔是司法公正的重要基礎(chǔ),可作為公正指標(biāo)予以考察,審判禮儀可根據(jù)具體內(nèi)容納入司法效率或司法效果指標(biāo)。對(duì)法官行為的內(nèi)部監(jiān)察,主要通過(guò)隨機(jī)抽訪、旁聽(tīng)庭審、日常檢查的方式實(shí)施,還可建立法官行為投訴制度,受理個(gè)人或組織對(duì)法官行為的投訴。在指標(biāo)設(shè)計(jì)上,可區(qū)分為正向指標(biāo)和負(fù)向指標(biāo)。正向指標(biāo)作為加分項(xiàng)可以參考“司法滿意度”調(diào)查的正面評(píng)價(jià),而負(fù)向指標(biāo)作為減分項(xiàng),其數(shù)據(jù)主要來(lái)源于內(nèi)部監(jiān)察與行為投訴調(diào)查。

三、司法地方化的破解之道

(一)司法轄區(qū)與行政區(qū)域的適度分離:司法去地方化的根本式改革方案

人財(cái)物統(tǒng)管后司法地方化應(yīng)在很大程度上得到遏制,但不排除以其他變異方式出現(xiàn),比如尋求省級(jí)行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)省級(jí)法院等。徹底去除司法地方化,仍應(yīng)進(jìn)行更進(jìn)一步的改革探索。司法管轄與行政區(qū)劃適度分離較之人財(cái)物統(tǒng)一管理,是防止地方干預(yù)司法更為根本的策略。無(wú)論單一制還是聯(lián)邦制國(guó)家,司法區(qū)與行政區(qū)分離是較為普遍的做法。①車(chē)傳波:《論我國(guó)法院體制改革的路徑》,載《當(dāng)代法學(xué)》2011年第4期。設(shè)置司法轄區(qū)多年來(lái)一直是學(xué)界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的司法改革論題。筆者梳理后將改革方案分為五類:(1)小司法區(qū)模式。基層法院設(shè)置打破行政區(qū)劃,基層法院管轄一個(gè)以上行政區(qū)劃內(nèi)的案件,高院、中院建制不變。②何帆:《論上下級(jí)法院的職權(quán)配置以四級(jí)法院職能定位為視角》,載《法律適用》2012年第8期。(2)中司法區(qū)模式。在小司法區(qū)模式基礎(chǔ)上,接合中央漸次推進(jìn)省直管縣改革,中級(jí)法院不再對(duì)應(yīng)地級(jí)市或地區(qū),高院建制不變。③趙興洪:《重慶市司法區(qū)域劃分制度研究》,載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第1期。(3)整體模式。最高法院在全國(guó)設(shè)若干分院,在轄區(qū)代行最高法院職權(quán),受理部分高級(jí)法院上訴案件。全國(guó)劃分若干大司法區(qū),每個(gè)大司法區(qū)設(shè)一個(gè)高院,作為普通案件的上訴法院。高院轄區(qū)內(nèi)劃分小司法區(qū),設(shè)中院并設(shè)置派出法庭作為一般案件的初審法院,基層法院改造為簡(jiǎn)易法院,主要受理簡(jiǎn)易小額案件。④章武生、吳澤勇:《司法獨(dú)立與法院組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整(上)》,載《中國(guó)法學(xué)》2000年第2期。(4)國(guó)家地方法院雙體模式。國(guó)家法院系統(tǒng)設(shè)最高法院、上訴法院和初審法院,地方法院系統(tǒng)由高級(jí)法院、上訴法院和初審法院組成。①王振民:《關(guān)鍵在司法改革》,載《人民法院報(bào)》2013年5月6日第6版。(5)以設(shè)立行政法院為突破口探索司法區(qū)的設(shè)立,大致有兩種方案:一是參照海事法院的設(shè)置模式,在每個(gè)省內(nèi)結(jié)合地域面積、人口總量、案件數(shù)量等因素設(shè)置若干個(gè)中級(jí)法院級(jí)別的行政法院,專門(mén)負(fù)責(zé)若干個(gè)省轄市(州、專區(qū))區(qū)域內(nèi)受地方干擾嚴(yán)重的特定類型行政案件的一審和所有行政案件的二審,中級(jí)法院行政庭全部撤銷,其他各級(jí)法院行政庭繼續(xù)保留。其人事由省級(jí)人大常委會(huì)任免,財(cái)政經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政保障,審理管轄區(qū)域內(nèi)受地方政府干擾程度較大的土地房屋征收案件、政府信息公開(kāi)一審案件和國(guó)家賠償案件以及所有的二審行政案件;②二是在最高法院之下設(shè)置作為專門(mén)法院的行政法院,不按行政區(qū)域設(shè)置,幾個(gè)區(qū)縣設(shè)一個(gè)初級(jí)行政法院,幾個(gè)地市設(shè)一個(gè)中級(jí)行政法院,幾個(gè)省、自治區(qū)、直轄市設(shè)一個(gè)高級(jí)行政法院,最高法院為實(shí)際的最高行政法院。高級(jí)行政法院的法官由全國(guó)人大常委會(huì)任命;初、中級(jí)行政法院的法官由省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)任命;各級(jí)行政法院的經(jīng)費(fèi)均由國(guó)家預(yù)算(而非地方預(yù)算)開(kāi)支。姜明安教授認(rèn)為:“此方案可為司法體制改革探路,如果行政法院脫離行政區(qū)域運(yùn)作順利,轉(zhuǎn)型成功,整個(gè)法院體制即可通過(guò)修憲和修改組織法依此路徑全面轉(zhuǎn)型?！雹劢靼?《設(shè)置脫離地方行政區(qū)域的行政法院》,載《法制日?qǐng)?bào)》2013年9月4日9版。

整體模式改革需要相當(dāng)巨大的改革決心和成本,而且需要事實(shí)審與法律審的分離與其對(duì)應(yīng),是對(duì)現(xiàn)行審級(jí)制度的顛覆性改革,國(guó)家地方法院雙體模式改革力度更大,需要進(jìn)一步論證合理性與可行性。相對(duì)而言,中、小司法區(qū)模式和在行政法院設(shè)置上先行試驗(yàn)可以作為突破司法地方化的改革探索。

(二)以借鑒改造“法庭之友”制度為基點(diǎn):司法去地方化的簡(jiǎn)易式改革方案

“法庭之友”發(fā)軔于古羅馬法,發(fā)展于英國(guó)普通法,后被移植到美國(guó)法中并得以繁榮。④PadidehAla’,lJudicialLobbyingattheWTO,FordhamInternationalLawJournal, Vol.24,November-December,2000.“法庭之友”制度是指法院審理案件時(shí)當(dāng)事人以外的個(gè)人或組織向法院提供案件相關(guān)的證據(jù)事實(shí)及法律問(wèn)題的意見(jiàn),以幫助法院公正裁決。⑤陳桂明、吳如巧:《法庭之友制度及其借鑒》,載《河北法學(xué)》2009年第2期。在1823年的GreenV.Biddle案件中,美國(guó)聯(lián)邦最高法院通過(guò)判例方式確認(rèn)了“法庭之友”制度。作為“法庭之友”介入訴訟的主體,一類是聯(lián)邦或州政府,另一類是個(gè)人、社會(huì)組織或者利益集團(tuán)。法庭之友既可保持中立,也有的與一方當(dāng)事人存在利益關(guān)聯(lián)。⑥張澤濤:《美國(guó)法院之友制度研究》,載《中國(guó)法學(xué)》2004年第1期。由政府擔(dān)任“法庭之友”的,通常是由聯(lián)邦司法部副部長(zhǎng)或其他司法部官員、各檢察總長(zhǎng)代表政府參與訴訟,主要目的是為了維護(hù)社會(huì)公眾利益。①?gòu)垵蓾?《美國(guó)法院之友制度研究》,載《中國(guó)法學(xué)》2004年第1期。

美國(guó)“法庭之友”制度的興起,主要是為了彌補(bǔ)強(qiáng)對(duì)抗訴訟模式的不足并暗合司法民主傳統(tǒng),我國(guó)并無(wú)完整移植“法庭之友”制度之必要。聯(lián)邦或州政府作為“法庭之友”參與訴訟,往往也持一方當(dāng)事人立場(chǎng),同我國(guó)行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人介入干預(yù)法院審判有幾分類似。在遵循中國(guó)司法制度運(yùn)行規(guī)律以及本土法律文化前提下,以中國(guó)化的“法庭之友”取代外部干預(yù),未嘗不是革除積弊的路徑選擇。政府作為“法庭之友”參與訴訟一定程度體現(xiàn)了現(xiàn)代行政權(quán)的膨脹,然而“法庭之友”是公開(kāi)的行為,不當(dāng)干預(yù)必會(huì)遭到非議,這樣可約束并保障政府作為“法庭之友”的公正。②邱星美:《制度的借鑒與創(chuàng)制——“法庭之友”與專家法律意見(jiàn)》,載《河北法學(xué)》2009年第4期。對(duì)外部干預(yù)進(jìn)行“法庭之友”化改造,將變?cè)劫薮覟椤胺ㄍブ选?、變行政指令為意?jiàn)陳述、變幕后推手為公開(kāi)建言,既為法院全面掌握案件信息提供途徑,又可遏制不當(dāng)干預(yù)行為。

首先,以體現(xiàn)公共理性為原則。行政機(jī)關(guān)等作為“法庭之友”在裁判過(guò)程中進(jìn)行意見(jiàn)陳述,應(yīng)當(dāng)基于公共理性的需要。公共理性是公民在討論何種正義原則和公共政策可以接受時(shí)體現(xiàn)出來(lái)的理性。③吳英姿:《司法的公共理性:超越政治理性與技藝?yán)硇浴?載《中國(guó)法學(xué)》2013年第3期。亦即公共理性的判斷主體不是公權(quán)力機(jī)關(guān),而是公民,其直接體現(xiàn)形式是維護(hù)公共利益。行政機(jī)關(guān)等充當(dāng)法庭之友是為了維護(hù)公共利益,是一種公共政策考量。行政機(jī)關(guān)等作為“法庭之友”支持一方訴訟,表面是為了支持當(dāng)事人的私利,但其主觀系基于公共理性考慮,客觀上案件裁判結(jié)果對(duì)公益有重大影響。法官應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查和把握表面私利和深層公益的內(nèi)在聯(lián)系,對(duì)行政機(jī)關(guān)出于公益目的、排除私利驅(qū)使的陳述意見(jiàn)應(yīng)予以尊重,對(duì)以維護(hù)公益名義實(shí)則維護(hù)地方利益、部門(mén)利益或者個(gè)人利益的意見(jiàn),應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律精神、原理和規(guī)則審查后不予采納。

其次,以闡釋糾紛背景為準(zhǔn)則。司法與黨政應(yīng)當(dāng)有基本的權(quán)能分野,這是現(xiàn)代政治文明和社會(huì)進(jìn)步的基本規(guī)律。相對(duì)于黨政機(jī)關(guān),司法之長(zhǎng)在于處理微觀主體的微觀權(quán)利及利益問(wèn)題,事實(shí)認(rèn)定與法律適用不是行政機(jī)關(guān)的專長(zhǎng),介入司法個(gè)案裁判不僅干預(yù)獨(dú)立審判,也是以己之“短”比人之“長(zhǎng)”。然而,社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期一些復(fù)雜糾紛的解決,離不開(kāi)黨政機(jī)關(guān)發(fā)揮作用。有的案件訴至法院前已經(jīng)過(guò)黨政機(jī)關(guān)多次處理和多方協(xié)調(diào),有的糾紛源于政府公共政策的調(diào)整,是政府對(duì)資源重新配置的產(chǎn)品,有的糾紛形成于政府招商引資過(guò)程中,行政機(jī)關(guān)對(duì)糾紛的前因后果最為清楚。這些信息對(duì)公正裁判和矛盾化解必不可少,但法院并未完全掌握。為法院公正裁判提供糾紛背景信息、糾紛形成信息、先期處理信息,是行政機(jī)關(guān)等作為“法庭之友”應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容,而不是對(duì)事實(shí)認(rèn)定、法律適用和裁判結(jié)果指手畫(huà)腳。

最后,以納入訴訟程序?yàn)橐?guī)則。正當(dāng)程序原則是公共理性實(shí)現(xiàn)最基本的要求,沒(méi)有嚴(yán)格的程序就難有公正的結(jié)果。實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)等作為“法庭之友”的公共理性,最重要的是把參與過(guò)程納入訴訟程序,以程序理性保障公共利益,以程序公開(kāi)實(shí)現(xiàn)公共理性。(1)啟動(dòng)程序階段。借鑒美國(guó)聯(lián)邦或州政府作為“法庭之友”的做法,行政機(jī)關(guān)等基于公共理性陳述意見(jiàn)無(wú)須雙方當(dāng)事人同意,但必須不遲于法庭辯論終結(jié)前向法院提出書(shū)面申請(qǐng),法院初步審查認(rèn)為具有公共利益屬性的予以接受。行政機(jī)關(guān)隨后應(yīng)在一定時(shí)限內(nèi)提交記載陳述意見(jiàn)的書(shū)狀。書(shū)狀在庭審前提交的,法院應(yīng)當(dāng)送達(dá)雙方當(dāng)事人。(2)庭審階段。法官當(dāng)庭公開(kāi)書(shū)狀全部?jī)?nèi)容,雙方當(dāng)事人可對(duì)書(shū)狀發(fā)表意見(jiàn),尤其應(yīng)當(dāng)尊重對(duì)方當(dāng)事人答辯、質(zhì)詢的權(quán)利,法庭應(yīng)對(duì)質(zhì)詢意見(jiàn)記錄在案,對(duì)“法庭之友”意見(jiàn)是否采納享有最終決定權(quán)。(3)裁判文書(shū)制作階段。將行政機(jī)關(guān)等提交書(shū)狀的內(nèi)容及當(dāng)事人質(zhì)詢情況寫(xiě)入判決并納入裁判說(shuō)理環(huán)節(jié),闡明法院如何處理行政機(jī)關(guān)等的陳述意見(jiàn),最終判決是否考慮了陳述意見(jiàn)的內(nèi)容。不當(dāng)陳述意見(jiàn)被采納影響判決結(jié)果的,可作為上訴審改判的理由。

在地方司法實(shí)踐中,對(duì)人民法院審判活動(dòng)具有實(shí)質(zhì)性影響可能的主體有黨委政法委、行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體和對(duì)司法資源具有影響力的個(gè)人。引入“法庭之友”制度可以為淡化和取消地方黨委政法委協(xié)調(diào)案件創(chuàng)造條件,基于政法委協(xié)調(diào)案件的主要理由是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,可由政府信訪部門(mén)以“法庭之友”身份就社會(huì)穩(wěn)定與公共利益的關(guān)系向法庭提出陳述意見(jiàn);其他行政機(jī)關(guān)認(rèn)為正在審理的案件與所主管經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化領(lǐng)域的公共利益相關(guān)的,可以以“法庭之友”身份參加訴訟活動(dòng)。社會(huì)公益組織同樣可以提出“法庭之友”意見(jiàn)。

結(jié) 語(yǔ)

黨的十八屆三中全會(huì)之后,人、財(cái)、物統(tǒng)管改革將成為重點(diǎn),應(yīng)當(dāng)回應(yīng)可能加劇上下級(jí)法院的行政化,回應(yīng)憲法和法院組織法對(duì)上下級(jí)法院間審判指導(dǎo)關(guān)系的定位的質(zhì)疑。人、財(cái)、物統(tǒng)管不是改審級(jí)指導(dǎo)為審級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。加劇上下級(jí)法院關(guān)系行政化的可能,可通過(guò)堅(jiān)定的去行政化改革得以消解。因此,要采取去除剛性的法院績(jī)效考評(píng)制度、擴(kuò)大上下級(jí)法院間審判權(quán)運(yùn)行的公開(kāi)力度、引入社會(huì)外部力量評(píng)價(jià)司法、一審法院更穩(wěn)定的事實(shí)認(rèn)定權(quán)等措施,建立高度公開(kāi)、權(quán)力制衡的上下級(jí)法院關(guān)系等去行政化改革就顯得彌足重要,更為重要的基礎(chǔ)性要素是合議庭權(quán)責(zé)任一致的獨(dú)立審判。而做好人財(cái)物統(tǒng)管自身制度設(shè)計(jì),尤其是法官任免、人事管理方面,建立符合司法特點(diǎn)、確保審級(jí)獨(dú)立的法官選任制度,探索設(shè)立有關(guān)部門(mén)和下級(jí)法院法官代表參加的法官選任委員會(huì),仍將是相當(dāng)艱巨的改革任務(wù)。

*作者系西南政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生,重慶市高級(jí)人民法院研究室副主任。