國(guó)家出資人代表激勵(lì)機(jī)制立法研究

蔣 科，葉勝宇

(1.湖南警察學(xué)院法律系， 湖南 長(zhǎng)沙 410138;2.長(zhǎng)沙市開福區(qū)人民檢察院，湖南 長(zhǎng)沙 410008)

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國(guó)家出資人代表激勵(lì)機(jī)制立法研究

蔣 科1，葉勝宇2

(1.湖南警察學(xué)院法律系， 湖南 長(zhǎng)沙 410138;2.長(zhǎng)沙市開福區(qū)人民檢察院，湖南 長(zhǎng)沙 410008)

公司中經(jīng)國(guó)資委委派或推選的董事與監(jiān)事，負(fù)有公法上特定的國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)督職責(zé)，實(shí)質(zhì)為國(guó)資委代表國(guó)家委派的公務(wù)代表，其激勵(lì)當(dāng)符合國(guó)家公職人員的相關(guān)原理及規(guī)則。然而，當(dāng)前的制度設(shè)計(jì)基于其公司董監(jiān)事的私法身份，依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)上以私有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的委托代理理論，建立了以市場(chǎng)化激勵(lì)為主導(dǎo)的激勵(lì)機(jī)制，使其異化為公司的普通董監(jiān)事而喪失了應(yīng)有的功能。對(duì)此，需從法學(xué)的視角反思其理論基礎(chǔ)，明確國(guó)資委與其董監(jiān)事代表人之間公法上的委任與代表關(guān)系，構(gòu)建以履行公務(wù)職責(zé)為中心的激勵(lì)機(jī)制，回歸對(duì)其公務(wù)激勵(lì)的本來面目。

國(guó)家出資人代表；激勵(lì)機(jī)制；立法完善

在公司的語境中，所謂國(guó)家出資人代表，是指由國(guó)資委等履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱國(guó)資委)依法直接委派，或經(jīng)國(guó)有股權(quán)支持當(dāng)選的公司董事及監(jiān)事。從現(xiàn)行相關(guān)國(guó)資立法看，其負(fù)有公法上特定的國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)督職責(zé)，對(duì)其實(shí)施合法公允的激勵(lì)，可促使其積極履行公務(wù)職責(zé)，防止國(guó)資流失并保障國(guó)家出資目的的實(shí)現(xiàn)。然而，當(dāng)前理論及實(shí)務(wù)界在國(guó)有資產(chǎn)保值增值的主流價(jià)值導(dǎo)向下，忽視了國(guó)企與私企的區(qū)別，混淆了國(guó)有股董監(jiān)事與普通董監(jiān)事的界限，主張對(duì)其市場(chǎng)化激勵(lì)。但正如學(xué)者所言：“有關(guān)私企的規(guī)范性結(jié)論在推廣到國(guó)企時(shí)會(huì)變得復(fù)雜起來，公司價(jià)值最大化的理念盡管在發(fā)揮作用，但由于涉及壟斷的社會(huì)成本和公共服務(wù)義務(wù)，價(jià)值最大化很難贏得民眾的支持?！?Prichard J R .Crown Corporations in Canada, Butterworths, Toronto. 1983,65而在缺乏嚴(yán)格的績(jī)效衡量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，增加激勵(lì)性報(bào)酬會(huì)鼓勵(lì)其最大化壟斷租金，導(dǎo)致其與執(zhí)政當(dāng)局官員的合謀，最終損害委托人即全民的利益*Dixit A K.The Making of Economic Policy: A Transaction-Cost Perspective, London:MIT Press, 1996,33。因此，在當(dāng)前我國(guó)明確國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)要服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的國(guó)企改革新形勢(shì)下，有必要對(duì)國(guó)資委委派或推選董監(jiān)事的法律性質(zhì)予以明晰，探究其激勵(lì)的法理依據(jù)并合法構(gòu)建其制度，以實(shí)現(xiàn)激勵(lì)應(yīng)有的功能。

一、國(guó)家出資人代表激勵(lì)機(jī)制的立法原理

依出資人股東與公司法人分離之法理，公司的董監(jiān)事為其自身法人機(jī)關(guān)成員而絕非出資人股東的代表。但國(guó)家作為出資人時(shí)，基于出資資產(chǎn)的全民性及其法律人格的虛擬性，有必要通過公司機(jī)制推選其自然人代表?yè)?dān)任公司的董監(jiān)事，同時(shí)委以相應(yīng)的國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)督職責(zé)。此時(shí)該自然人代表實(shí)際是國(guó)資委借助私法機(jī)制實(shí)現(xiàn)國(guó)資行政監(jiān)管職能的手段，二者當(dāng)為一種公法上的委任與代表關(guān)系，故該類董監(jiān)事作為國(guó)家出資人代表是符合法理的。因此，我們只有揭開其董監(jiān)事私法身份的“面紗”，還原其公法上的本來面目，方能從本源上揭示該類董監(jiān)事激勵(lì)機(jī)制的內(nèi)在法理，為合法構(gòu)建其制度提供理論基礎(chǔ)。

(一)國(guó)家出資人代表激勵(lì)機(jī)制的理論依據(jù)

在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上，國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)是一個(gè)信息不對(duì)稱的過程，從最初委托人(全民)到最終代理人(國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表)是層層委托代理關(guān)系，委托人和代理人的目標(biāo)偏離導(dǎo)致了代理問題，故需激勵(lì)代理人以降低代理成本。西方學(xué)者詹森等人曾指出，現(xiàn)代公司的實(shí)際控制權(quán)已在很大程度上轉(zhuǎn)入到經(jīng)營(yíng)者手中，經(jīng)營(yíng)者可能利用其實(shí)際控制權(quán)為自己謀利而損害股東的利益*M Jesen，W Meckling. Theory of the Firm:Managerial Behavior，Agency Costs and Ownership Structure, Journal of Financial Economics,1976, (3): 66-75。我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)者張維迎則把企業(yè)的所有權(quán)解釋為剩余索取權(quán)與剩余控制權(quán)，認(rèn)為在企業(yè)內(nèi)部權(quán)力的最優(yōu)配置即是二者的對(duì)應(yīng)，把剩余索取權(quán)分配給經(jīng)營(yíng)者有利于提高企業(yè)績(jī)效*張維迎.產(chǎn)權(quán)安排與企業(yè)內(nèi)部的權(quán)利斗爭(zhēng)[J].經(jīng)濟(jì)研究,2000,(6):50.。因此，我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)者主張對(duì)包括國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表在內(nèi)的國(guó)企經(jīng)營(yíng)者，實(shí)施以業(yè)績(jī)回報(bào)為核心的顯性激勵(lì)，從而實(shí)現(xiàn)其代理行為與企業(yè)目標(biāo)的利益兼容。

然而，經(jīng)濟(jì)學(xué)上的委托代理理論只能說明國(guó)資授權(quán)經(jīng)營(yíng)中“代理成本”的存在，而其以私有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的激勵(lì)機(jī)制是否適用于國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表則不無疑問。從法學(xué)的視角看，私人出資者對(duì)其推選董監(jiān)事的激勵(lì)純屬私權(quán)的范疇，可在公司法框架下依其自由意志行事；而國(guó)家出資人對(duì)其董監(jiān)事代表人的激勵(lì)卻受制于相關(guān)國(guó)資立法的規(guī)定，其原因則在于國(guó)有股權(quán)之源泉——國(guó)家所有權(quán)的公共性。

眾所周知，國(guó)家所有權(quán)的真實(shí)主體為全民，由于全民無法直接行使所有權(quán)，故只能由國(guó)家代表全民為著公共利益統(tǒng)一行使。國(guó)家利用國(guó)有財(cái)產(chǎn)出資，其目的在于將國(guó)家所有權(quán)轉(zhuǎn)換為國(guó)有股權(quán)，通過公司經(jīng)營(yíng)的方式實(shí)現(xiàn)全民的利益。而國(guó)家所有權(quán)轉(zhuǎn)化為國(guó)有股權(quán)后其公共性并未喪失，只是公共性的實(shí)現(xiàn)機(jī)制發(fā)生了變化：如國(guó)有股權(quán)的具體行使主體國(guó)資委，其對(duì)國(guó)有股權(quán)的資產(chǎn)收益及處分須遵從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面的規(guī)定；其行使公司重大經(jīng)營(yíng)決策權(quán)時(shí)，須服從國(guó)家宏觀調(diào)控意圖、執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策等強(qiáng)制性規(guī)定；其行使選擇企業(yè)管理者等出資人權(quán)利時(shí)，對(duì)董監(jiān)事代表人須先會(huì)同組織部門按內(nèi)部程序選拔，然后再依公司程序選舉和任命，對(duì)其管理也需遵從相關(guān)國(guó)資立法的規(guī)定?？梢?，國(guó)家所有權(quán)轉(zhuǎn)換為國(guó)有股權(quán)后，國(guó)資委對(duì)國(guó)有股權(quán)的行使無不受到國(guó)家立法及政策的約束，而其目的即在于保持國(guó)家所有權(quán)的公共性。

正是由于國(guó)有股權(quán)沿襲了國(guó)家所有權(quán)的公共性，對(duì)國(guó)有股權(quán)支持當(dāng)選的董監(jiān)事的激勵(lì)也就不能照搬以私有產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的委托代理理論。從我國(guó)國(guó)資授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制看，全民是通過國(guó)家立法，授權(quán)政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)并享有出資人權(quán)益，政府再授權(quán)國(guó)資委代表政府履行相同的職責(zé)，再由其選派自然人擔(dān)任公司的董監(jiān)事從而在微觀層面保障了國(guó)家出資目的的實(shí)現(xiàn)?？梢?，國(guó)資委委派或推選的董監(jiān)事實(shí)際是國(guó)家所有權(quán)間接行使環(huán)節(jié)上的末端代表，經(jīng)濟(jì)學(xué)上的委托代理理論僅說明了對(duì)其激勵(lì)的必要性，而其制度構(gòu)建的法學(xué)基礎(chǔ)則在于國(guó)家所有權(quán)行使理論。

(二)國(guó)家出資人代表激勵(lì)機(jī)制的立法基礎(chǔ)

雖前已述明國(guó)家出資人代表激勵(lì)的理論依據(jù)，但其具體制度的構(gòu)建卻屬立法的范疇，故當(dāng)以其所處具體法律關(guān)系中的法律地位為基礎(chǔ)構(gòu)建。鑒于國(guó)家出資人代表兼具公司董監(jiān)事的雙重身份，其實(shí)際參與了兩種法律關(guān)系：即在國(guó)資授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制上與國(guó)資委的法律關(guān)系及其在公司法上與所在公司的法律關(guān)系。那么，該兩種法律關(guān)系性質(zhì)為何，又當(dāng)以何種法律關(guān)系為基礎(chǔ)構(gòu)建其制度？以下試析之。

1.國(guó)資授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制上國(guó)家出資人代表與國(guó)資委的法律關(guān)系。根據(jù)我國(guó)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定，國(guó)資委是經(jīng)政府“授權(quán)”而“代表”政府履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)。從其職能定位看，實(shí)際包括了代表政府對(duì)國(guó)資經(jīng)營(yíng)公法上的監(jiān)管職責(zé)與私法上作為出資人股東的職責(zé)。一方面，作為監(jiān)管主體，其負(fù)有代表政府對(duì)企業(yè)國(guó)資經(jīng)營(yíng)管理職責(zé)：一是以政府的預(yù)算編制為基礎(chǔ)的投資預(yù)算決策；二是投資的具體執(zhí)行；三是對(duì)投資執(zhí)行及國(guó)資經(jīng)營(yíng)、收益等進(jìn)行的全程監(jiān)管。這三方面管理職責(zé)均是其履行出資人職責(zé)的應(yīng)有之義*顧功耘.國(guó)有資產(chǎn)法論[M].北京:北京大學(xué)出版社,2010.3-4.。另一方面，作為代表政府行使出資人權(quán)利的機(jī)構(gòu)，其享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利。那么，國(guó)資委與其委派或推選的董監(jiān)事之間，基于其職能定位到底是何種法律關(guān)系？從該類董監(jiān)事承擔(dān)的職責(zé)來看，二者實(shí)為公法上的委任與代表關(guān)系：如董監(jiān)事代表人應(yīng)當(dāng)在企業(yè)中執(zhí)行國(guó)家有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)投資、轉(zhuǎn)讓、收益及基礎(chǔ)管理等方面的規(guī)定；監(jiān)督企業(yè)在主業(yè)范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)信息真實(shí)可靠并及時(shí)上繳國(guó)有資本收益；對(duì)企業(yè)重大事項(xiàng)及時(shí)向國(guó)資委報(bào)告等等*國(guó)資委委派或推選董監(jiān)事的公務(wù)性職責(zé)難以詳盡列舉，散見于相關(guān)國(guó)資行政立法之中。具體參見國(guó)務(wù)院《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等行政法規(guī)；國(guó)務(wù)院國(guó)資委《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理暫行辦法》、《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》、《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核暫行辦法》，財(cái)政部與國(guó)資委《中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理暫行辦法》等部門規(guī)章；地方性國(guó)資委對(duì)國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表管理的相關(guān)規(guī)定等等。。這些行政性職責(zé)明顯體現(xiàn)了二者之間是公法上的委任與代表關(guān)系。

2.公司法框架下國(guó)家出資人代表與所在公司的法律關(guān)系。國(guó)家出資人代表作為公司的董監(jiān)事，其與公司當(dāng)為私法上的委任與代表關(guān)系。其一，從職位來源上看，其是全體股東選舉產(chǎn)生的公司法人機(jī)關(guān)成員，而不是國(guó)資委個(gè)別股東的代表。其二，從公司法上的職權(quán)看，國(guó)資委推選的董監(jiān)事也是代表著公司行使相應(yīng)的職權(quán)。有學(xué)者曾言：“董事會(huì)是公司對(duì)外的代表機(jī)關(guān)，國(guó)有股董事僅是這一機(jī)關(guān)成員，即使國(guó)有股董事充當(dāng)了公司董事長(zhǎng)，其對(duì)外代表的名義也必是公司而不是國(guó)有股股東?！?肖海軍.國(guó)有股權(quán)法律制度研究[M].北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社,2001.39.同理，國(guó)有股監(jiān)事亦如此?？梢?，在公司法上，國(guó)資委推選董監(jiān)事的職權(quán)均是基于公司的授權(quán)而不是國(guó)資委股東的授權(quán)，其基于董監(jiān)事身份的職權(quán)均是代表公司行使。其三，從法律責(zé)任上看，國(guó)資委推選的董監(jiān)事依公司法或公司章程履行職務(wù)的行為均由公司承擔(dān)責(zé)任。因此，國(guó)家出資人代表作為公司的董監(jiān)事，其與公司當(dāng)為一種基于其董監(jiān)事私法身份的職務(wù)代表關(guān)系。

3.國(guó)家出資人代表激勵(lì)機(jī)制依托之法律關(guān)系。既然國(guó)家出資人代表同時(shí)參與了兩種法律關(guān)系，那么對(duì)其激勵(lì)當(dāng)以何種法律關(guān)系為依據(jù)？本文認(rèn)為，國(guó)家出資人代表外在的董監(jiān)事身份僅是便利其在公司中履行公務(wù)職責(zé)，對(duì)其激勵(lì)當(dāng)以其內(nèi)在的與國(guó)資委公法上的委任與代表關(guān)系為依據(jù)。如前所述，國(guó)家所有權(quán)是通過層層“授權(quán)與代表”機(jī)制實(shí)現(xiàn)的，而國(guó)家所有權(quán)轉(zhuǎn)化為國(guó)有股權(quán)后該“授權(quán)與代表”關(guān)系并未斷裂。從授權(quán)主體上看，國(guó)資委作為直接代表政府間接代表國(guó)家的履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)，其與國(guó)家及其政府乃一體關(guān)系，其授權(quán)行為即國(guó)家的行為；從授權(quán)對(duì)象上看，國(guó)資委委派或推選的董監(jiān)事均具潛在的公職身份，其可依現(xiàn)行《公務(wù)員法》在黨政企事業(yè)單位之間交流；從授權(quán)內(nèi)容上看，根據(jù)目前國(guó)資行政立法，其是分別在董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)中利用其董監(jiān)事身份履行相應(yīng)的國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)督職責(zé)?？梢姡瑖?guó)家所有權(quán)轉(zhuǎn)化為國(guó)有股權(quán)后，公法上的“授權(quán)與代表”機(jī)制仍在公司延續(xù)，其原因則在于國(guó)有股權(quán)是對(duì)國(guó)家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)機(jī)制的升華，而非對(duì)國(guó)家所有權(quán)的否定。“國(guó)有產(chǎn)權(quán)是一個(gè)國(guó)家通過公共權(quán)力分配收益和風(fēng)險(xiǎn)的憲政機(jī)制，而不能如私人產(chǎn)權(quán)一樣以公司治理機(jī)制為媒介?！?胡海濤.國(guó)有資產(chǎn)管理法律實(shí)現(xiàn)機(jī)制若干理論問題研究[M].北京:中國(guó)檢察出版社,2006.137.如果對(duì)董監(jiān)事代表人按公司普通董監(jiān)事對(duì)待，則會(huì)“激勵(lì)”其“積極”履行私法上董監(jiān)事的職責(zé)，追求公司利益最大化而脫離國(guó)家出資本應(yīng)承擔(dān)的公共性目標(biāo)。尤其是在當(dāng)前國(guó)家股東“虛位”而國(guó)有股董事普遍兼任經(jīng)理層職務(wù)的現(xiàn)實(shí)情況下，依其私法身份的激勵(lì)會(huì)加劇其淪為公司的內(nèi)部人，繼而喪失其作為國(guó)家出資人代表應(yīng)有的作用。

(三)國(guó)家出資人代表激勵(lì)機(jī)制的立法要素

1.國(guó)家出資人代表的激勵(lì)主體。在國(guó)資授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制上，國(guó)資委是國(guó)家立法授權(quán)政府專設(shè)的履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)，而國(guó)家出資人代表又是受國(guó)資委委派在企業(yè)中履行國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)督職責(zé)的公務(wù)代表，故國(guó)資委當(dāng)依法對(duì)其履行公務(wù)職責(zé)的情況進(jìn)行考評(píng)并作為其激勵(lì)主體。

2.國(guó)家出資人代表的激勵(lì)目的與依據(jù)?；趪?guó)家出資人代表承擔(dān)著國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)督職責(zé)，國(guó)資委對(duì)其激勵(lì)目的即在于促使其積極履行公務(wù)職責(zé)，防止國(guó)資流失并保障國(guó)家出資目的的實(shí)現(xiàn)，而其激勵(lì)依據(jù)也當(dāng)以其履行公務(wù)職責(zé)的考評(píng)結(jié)果來衡量。當(dāng)然，對(duì)具體企業(yè)中的國(guó)家出資人代表，應(yīng)根據(jù)其所處企業(yè)功能定位及董監(jiān)事崗位職責(zé)的不同，分類設(shè)定其考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。但總體而言，作為激勵(lì)依據(jù)的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)以其公務(wù)職責(zé)為中心設(shè)定，以此達(dá)到對(duì)其公務(wù)激勵(lì)的目的。

3.國(guó)家出資人代表的激勵(lì)方式與程序?；趪?guó)家出資人代表實(shí)質(zhì)上的公職身份，其激勵(lì)方式與程序當(dāng)參照國(guó)家公職人員的相關(guān)規(guī)定并結(jié)合企業(yè)特性來確定。如其激勵(lì)當(dāng)貫徹依法、公開、公平公正等原則，采取精神激勵(lì)為主、物質(zhì)激勵(lì)為輔的方式，按法定權(quán)限與程序等進(jìn)行。

4.國(guó)家出資人代表激勵(lì)的監(jiān)督與法律責(zé)任。首先，應(yīng)當(dāng)明確激勵(lì)的監(jiān)督主體與監(jiān)督對(duì)象?；诩?lì)環(huán)節(jié)牽涉到激勵(lì)主體國(guó)資委是否依法激勵(lì)，激勵(lì)對(duì)象董監(jiān)事代表人是否如實(shí)提供相關(guān)信息資料，第三方社會(huì)中介機(jī)構(gòu)是否客觀提供審計(jì)或鑒證報(bào)告，故其均為激勵(lì)環(huán)節(jié)中的監(jiān)督對(duì)象。而相關(guān)監(jiān)督主體，對(duì)國(guó)資委而言，應(yīng)當(dāng)包括同級(jí)政府審計(jì)、監(jiān)察及人事部門等依職權(quán)的監(jiān)督，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)監(jiān)督以及社會(huì)公眾的監(jiān)督等；對(duì)董監(jiān)事代表人而言，應(yīng)主要確定企業(yè)職工的民主監(jiān)督機(jī)制；對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)而言，則應(yīng)包括聘用單位的監(jiān)督以及行業(yè)監(jiān)督等。此外，應(yīng)明確激勵(lì)監(jiān)督的內(nèi)容、方式與程序并明確相關(guān)主體的法律責(zé)任。只有明確了上述內(nèi)容，方能實(shí)現(xiàn)激勵(lì)機(jī)制的規(guī)范化與法治化。

二、國(guó)家出資人代表現(xiàn)行激勵(lì)機(jī)制的立法缺陷

針對(duì)國(guó)資委委派或推選董監(jiān)事的激勵(lì)，我國(guó)先后制定了一系列不同效力層級(jí)的制度規(guī)范*激勵(lì)性規(guī)范主要包括：國(guó)務(wù)院國(guó)資委《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核暫行辦法》(2003年通過并歷經(jīng)2006、2009、2012年三次修訂)，《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理暫行辦法》及其《實(shí)施細(xì)則》(2004)，《關(guān)于規(guī)范中央企業(yè)負(fù)責(zé)人職務(wù)消費(fèi)的指導(dǎo)意見》(2006)；人力資源部會(huì)同國(guó)資委等六部委聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范中央企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理的指導(dǎo)意見》(2009)；中組部《中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)人員綜合考核評(píng)價(jià)辦法(試行)》(2009)；中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒發(fā)的《中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》(2009)；中共中央政治局審議通過的《中央管理企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度改革方案》和《關(guān)于合理確定并嚴(yán)格規(guī)范中央企業(yè)負(fù)責(zé)人履職待遇、業(yè)務(wù)支出的意見》(2014)。此外，國(guó)務(wù)院《國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)暫行條例》(2000)、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》(2003)等行政法規(guī)以及《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》(2008)等對(duì)此也作了原則性規(guī)定。。然而，現(xiàn)行激勵(lì)機(jī)制主要建立在國(guó)資委相關(guān)部門規(guī)章及政策性文件的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)及《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等對(duì)其僅作了原則性規(guī)定，故難免部門立法的弊端且有效性不夠穩(wěn)定。雖然中共中央政治局近期通過的《中央管理企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度改革方案》對(duì)其進(jìn)行了一定的修正，但該方案畢竟尚未轉(zhuǎn)化為相關(guān)立法而難以依法執(zhí)行。而國(guó)資委現(xiàn)行規(guī)范主要規(guī)定了對(duì)其委派董事的激勵(lì)但無對(duì)監(jiān)事的具體規(guī)定，對(duì)其推選董監(jiān)事的激勵(lì)則交給了公司自行處理。因現(xiàn)行激勵(lì)性規(guī)范未得到國(guó)家立法授權(quán)且制定過程不夠規(guī)范，其科學(xué)性與合法性均難以保障。具體而言，現(xiàn)行激勵(lì)機(jī)制存在以下三個(gè)方面的缺陷。

(一) 激勵(lì)權(quán)主體錯(cuò)位且責(zé)任虛化

根據(jù)我國(guó)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第27條規(guī)定：國(guó)家建立國(guó)家出資企業(yè)管理者經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核制度，履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)其任命的企業(yè)管理者進(jìn)行年度和任期考核，并依據(jù)考核結(jié)果決定對(duì)其獎(jiǎng)懲。而根據(jù)我國(guó)《公司法》，公司股東大會(huì)享有審批董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)報(bào)告，決定董事及監(jiān)事報(bào)酬等職權(quán)。可見，在我國(guó)現(xiàn)行立法上，國(guó)家出資人代表的激勵(lì)主體區(qū)分為兩種情形：在國(guó)有獨(dú)資公司，國(guó)資委委派的董監(jiān)事其激勵(lì)主體為國(guó)資委；而在國(guó)有資本控參股公司，國(guó)資委推選的董監(jiān)事其激勵(lì)主體則為公司本身。

但如前所述，國(guó)家出資人代表外在的董監(jiān)事身份僅是便利其在公司中履行公務(wù)職責(zé)，對(duì)其激勵(lì)當(dāng)以其內(nèi)在的公職身份為依據(jù)，現(xiàn)行公司法上公司的激勵(lì)權(quán)實(shí)際僅當(dāng)適用于公司的普通董監(jiān)事。由于目前公司制國(guó)企一般為國(guó)有獨(dú)資或控股，在國(guó)家出資人股東主體虛位的現(xiàn)實(shí)情況下，國(guó)資委委派或推選的董監(jiān)事極易借助公司獨(dú)立法人地位的保護(hù)，利用其在公司中的優(yōu)勢(shì)地位和公司自治機(jī)制，為自己設(shè)定所謂與市場(chǎng)接軌的激勵(lì)機(jī)制，產(chǎn)生“天價(jià)年薪”與畸高福利等問題。盡管國(guó)資委規(guī)定，投資主體多元化企業(yè)由其推選董事的薪酬應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)資委“備案”，但無實(shí)質(zhì)性的約束作用；而在國(guó)有獨(dú)資公司，企業(yè)負(fù)責(zé)人(含董事)的年度薪酬方案由企業(yè)擬定再報(bào)國(guó)資委審核，其中法定代表人的薪酬由國(guó)資委批復(fù)，其他負(fù)責(zé)人則僅需備案。可見，目前激勵(lì)對(duì)象實(shí)際主導(dǎo)了激勵(lì)權(quán)，激勵(lì)權(quán)主體錯(cuò)位。

同時(shí)，根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的規(guī)定：國(guó)資委等履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)不依法履行出資人職責(zé)造成國(guó)有資產(chǎn)損失的，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人依法予以處分；履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分?？梢姡诂F(xiàn)行立法上，國(guó)資委相關(guān)人員不依法行使激勵(lì)權(quán)的法律責(zé)任主要是行政處分，而目前國(guó)資委相關(guān)規(guī)范并未規(guī)定其自身的法律責(zé)任，所謂“依法”給予其處分依據(jù)何在不得而知。而在公司作為激勵(lì)主體的情形下，對(duì)公司董監(jiān)事的激勵(lì)由股東大會(huì)決定，但股東大會(huì)作為責(zé)任主體欠缺主體性條件?？梢?，在目前激勵(lì)機(jī)制國(guó)家立法缺失的現(xiàn)實(shí)條件下，激勵(lì)主體的法律責(zé)任虛化，激勵(lì)機(jī)制的運(yùn)行缺乏法律責(zé)任保障。

(二)激勵(lì)依據(jù)片面化且激勵(lì)方式過度市場(chǎng)化

一方面，激勵(lì)依據(jù)片面化。根據(jù)現(xiàn)行考評(píng)與薪酬管理規(guī)定，國(guó)資委委派董事的薪酬結(jié)構(gòu)由基本年薪、績(jī)效年薪和任期激勵(lì)三部分構(gòu)成。其中，基本年薪是年度基本收入并按月支付，績(jī)效年薪與任期激勵(lì)則與年度和任期經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)掛鉤。對(duì)國(guó)有控參股公司中國(guó)資委推選的董監(jiān)事，其薪酬方案則由公司依其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)決定并報(bào)國(guó)資委備案?？梢?，國(guó)家出資人代表的激勵(lì)與其“經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)”緊密相關(guān)。而目前對(duì)其“經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)”的考評(píng)，無不是將國(guó)有資產(chǎn)保值增值和股東價(jià)值最大化作為對(duì)其考評(píng)的首要標(biāo)準(zhǔn)。即使對(duì)軍工企業(yè)和主要承擔(dān)國(guó)家政策性業(yè)務(wù)等特殊企業(yè)，也僅規(guī)定年度與任期考評(píng)“可以”而不是“必須”優(yōu)先考慮政策性目標(biāo)的完成情況?？梢?，現(xiàn)行以“經(jīng)濟(jì)績(jī)效”為中心的考評(píng)指標(biāo)導(dǎo)致其激勵(lì)依據(jù)的片面化，其“經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)”中本當(dāng)包含的公共性目標(biāo)被“經(jīng)濟(jì)績(jī)效”覆蓋，國(guó)家出資應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共性職責(zé)被弱化，社會(huì)公共產(chǎn)品與服務(wù)嚴(yán)重不足。

另一方面，激勵(lì)方式過度市場(chǎng)化。對(duì)國(guó)資委委派或推選的董事，目前的激勵(lì)方式主要體現(xiàn)為基本年薪和績(jī)效年薪，在國(guó)有上市公司還包括公司實(shí)施的股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃，此外職務(wù)消費(fèi)以及福利補(bǔ)貼等事實(shí)上也為其隱性激勵(lì)方式。然而，年薪制以人力資本理論為依據(jù)，其實(shí)施的前提是必須存在一個(gè)完善的企業(yè)家市場(chǎng)。但目前國(guó)資委委派或推選的董監(jiān)事并非市場(chǎng)機(jī)制選擇的結(jié)果，而是其任命或推選的“官員董事”與“官員監(jiān)事”。而股權(quán)激勵(lì)方式在目前國(guó)有公司普遍欠缺客觀的價(jià)值評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)且內(nèi)部人控制嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)條件下，極易被董事等公司管理層操縱而侵蝕國(guó)家出資人等股東的利益。至于職務(wù)消費(fèi)與福利補(bǔ)貼等隱性激勵(lì)，因其由企業(yè)自行確定再報(bào)國(guó)資委備案，其標(biāo)準(zhǔn)更是畸高離譜。依法學(xué)之視角，目前所謂的年薪制等實(shí)際符合關(guān)聯(lián)交易的特征，國(guó)家股東的“虛位”以及董事會(huì)和經(jīng)理層實(shí)質(zhì)上的人員混同加劇了其激勵(lì)機(jī)制的扭曲，而其根本原因還在于董監(jiān)事代表人的私法定位。但如此一來，其一方面享受著企業(yè)的高薪，另一方面又享受著官員的待遇，隨時(shí)轉(zhuǎn)換于“官場(chǎng)”與“市場(chǎng)”，在企業(yè)經(jīng)營(yíng)中通過短期行為提高其“經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)”而獲得巨額回報(bào)，忽視了其本當(dāng)承擔(dān)的公務(wù)職責(zé)。

(三)激勵(lì)程序封閉化且激勵(lì)監(jiān)督弱化

其一，從基本年薪的確定程序看，目前規(guī)定國(guó)資委委派董事的基本年薪與上年度中央企業(yè)在崗職工平均工資相“聯(lián)系”，但如何聯(lián)系卻無具體可操作性的規(guī)定。其一般由企業(yè)自行制定方案并報(bào)國(guó)資委審核或備案，僅需企業(yè)與國(guó)資委雙方認(rèn)可即可。其二，從績(jī)效年薪的確定程序看，國(guó)資委按照先考核后兌現(xiàn)的原則，根據(jù)年度經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核結(jié)果由企業(yè)一次性提取并分期兌現(xiàn)：其中績(jī)效薪金的70%在年度考核結(jié)束后當(dāng)期兌現(xiàn)，其余30%根據(jù)任期考核結(jié)果延期到任期考核結(jié)束后兌現(xiàn)。而在此過程中，國(guó)資委對(duì)激勵(lì)的依據(jù)即年度與任期考核結(jié)果，僅向企業(yè)主要負(fù)責(zé)人及本人反饋而無需向企業(yè)職工公開，且績(jī)效年薪由企業(yè)自行提取并兌現(xiàn)，可見其激勵(lì)仍只在企業(yè)與國(guó)資委雙方之間進(jìn)行。其三，從任期激勵(lì)的確定程序看，目前規(guī)定在綜合考慮中央企業(yè)負(fù)責(zé)人整體薪酬和考核對(duì)象薪酬水平的基礎(chǔ)上，根據(jù)任期考核結(jié)果給予相應(yīng)的任期激勵(lì)。但何謂“相應(yīng)的”任期激勵(lì)當(dāng)前并無規(guī)定，那么其也只能在國(guó)資委與其激勵(lì)對(duì)象之間內(nèi)部確定。此外，作為中長(zhǎng)期激勵(lì)方式的股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃、職務(wù)消費(fèi)和福利補(bǔ)貼等隱性激勵(lì)方式，目前規(guī)定由企業(yè)自行確定后報(bào)國(guó)資委備案再實(shí)施，顯然也為企業(yè)所主導(dǎo)。總之，目前各項(xiàng)激勵(lì)措施的制定及實(shí)施均只在國(guó)資委與其激勵(lì)對(duì)象之間進(jìn)行，其激勵(lì)程序的封閉化導(dǎo)致了激勵(lì)監(jiān)督的弱化，難以避免過度激勵(lì)而侵蝕國(guó)家出資人等股東的利益。

綜上，目前我國(guó)對(duì)企業(yè)中國(guó)家出資人代表的激勵(lì)，因激勵(lì)依據(jù)僅限于國(guó)資委部門規(guī)章及相關(guān)政策性文件，尚未經(jīng)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家層面的激勵(lì)制度，其立法的科學(xué)性及合法性均存在問題。尤其是對(duì)董監(jiān)事代表人私法定位的激勵(lì)措施，無法督促其在企業(yè)中積極履行國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)督之公務(wù)職責(zé)，喪失了其作為國(guó)家出資人代表的基本作用。因此，我們只有基于其公務(wù)職責(zé)的職能定位，構(gòu)建基于其公法身份的激勵(lì)機(jī)制，才能克服現(xiàn)行立法的弊端，實(shí)現(xiàn)對(duì)其公務(wù)激勵(lì)的目的。

三、國(guó)家出資人代表激勵(lì)機(jī)制的立法完善

國(guó)家出資人代表作為在企業(yè)中履行國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)督職責(zé)的公務(wù)代表，其激勵(lì)機(jī)制當(dāng)以此身份定位為基礎(chǔ)構(gòu)建。而現(xiàn)行以董監(jiān)事私法身份建立的激勵(lì)機(jī)制顯然與其公法性定位不符，這也是當(dāng)前激勵(lì)機(jī)制存在諸多矛盾與問題的根源所在。為此，我們應(yīng)當(dāng)在遵循《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》原則性規(guī)定的前提下，借鑒《公務(wù)員法》及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理相關(guān)規(guī)定，結(jié)合企業(yè)特性，將國(guó)資委對(duì)董事代表人的現(xiàn)行考評(píng)與激勵(lì)規(guī)范和國(guó)務(wù)院有關(guān)對(duì)外派監(jiān)事的規(guī)定進(jìn)行整合，通過法定程序?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為專門性行政法規(guī)，以解決激勵(lì)機(jī)制國(guó)家立法缺失的問題。具體而言，可從激勵(lì)主體、激勵(lì)依據(jù)與方式、激勵(lì)的監(jiān)督與法律責(zé)任三個(gè)方面予以立法完善。

(一)國(guó)家出資人代表激勵(lì)主體的立法完善

1.國(guó)家出資人代表的激勵(lì)權(quán)由國(guó)資委統(tǒng)一行使。目前在國(guó)有資本控參股公司，國(guó)資委推選董監(jiān)事的激勵(lì)權(quán)由公司享有，這顯然與其承擔(dān)的公務(wù)職責(zé)相悖。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)行《公務(wù)員法》及《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，對(duì)國(guó)家公職人員轉(zhuǎn)任或調(diào)任企業(yè)擔(dān)任國(guó)家出資人代表的董監(jiān)事，明確其公職身份，以此確定國(guó)資委對(duì)該類董監(jiān)事的激勵(lì)權(quán)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)修改現(xiàn)行《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》與《公司法》相關(guān)條款，對(duì)國(guó)資委委派或推選的董監(jiān)事，其考評(píng)與激勵(lì)等當(dāng)參照國(guó)家公職人員的相關(guān)規(guī)定。此外，為配合該公務(wù)激勵(lì)機(jī)制，立法應(yīng)明確禁止國(guó)家出資人代表兼任公司經(jīng)理層職務(wù)，限定其僅在公司董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)中履行國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)督職責(zé)，避免經(jīng)營(yíng)監(jiān)督主體與具體經(jīng)營(yíng)者身份混同導(dǎo)致的利益沖突。

2.在國(guó)資委內(nèi)設(shè)國(guó)家出資人代表管理局行使激勵(lì)權(quán)。目前在國(guó)資委內(nèi)部，對(duì)委派董事的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考評(píng)由財(cái)務(wù)監(jiān)督與考核評(píng)價(jià)局負(fù)責(zé)，其薪酬激勵(lì)則歸企業(yè)分配局負(fù)責(zé)；對(duì)委派監(jiān)事的日常管理則由監(jiān)事會(huì)工作局負(fù)責(zé)?？梢?，國(guó)資委對(duì)其委派董監(jiān)事代表人的激勵(lì)權(quán)尚未統(tǒng)一行使，更談不上對(duì)控參股公司中推選的董監(jiān)事代表人激勵(lì)的歸口管理。此外，國(guó)資委作為法定的履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)，其是代表國(guó)家統(tǒng)一行使激勵(lì)權(quán)，而董監(jiān)事代表人作為“官員董事”與“官員監(jiān)事”，其最為關(guān)鍵的職位晉升激勵(lì)權(quán)卻為上級(jí)黨政機(jī)關(guān)享有，國(guó)資委實(shí)際僅享有“經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)”的物質(zhì)激勵(lì)權(quán)，難以對(duì)董監(jiān)事代表人實(shí)施歸口管理并有效激勵(lì)。為此，可在國(guó)資委內(nèi)設(shè)行政級(jí)別僅低國(guó)資委半級(jí)的國(guó)家出資人代表管理局，將黨政機(jī)關(guān)的激勵(lì)權(quán)納入該局，同時(shí)建立黨政組織人事部門及監(jiān)察部門人員派駐制度，以實(shí)現(xiàn)國(guó)資委統(tǒng)一代表國(guó)家行使激勵(lì)權(quán)，并解決對(duì)其推選董監(jiān)事代表人歸口激勵(lì)的問題。當(dāng)然，國(guó)家出資人代表管理局作為專門管理機(jī)構(gòu)，可在內(nèi)部分設(shè)人事、考評(píng)、薪酬與監(jiān)察等職能機(jī)構(gòu)，由其分別行使相應(yīng)的職權(quán)。具體到激勵(lì)而言，由該局薪酬部門執(zhí)行，其職責(zé)在于依法定程序及方式激勵(lì)董監(jiān)事代表人。

(二)國(guó)家出資人代表激勵(lì)依據(jù)與方式的立法完善

1.激勵(lì)依據(jù)的立法完善。對(duì)國(guó)家出資人代表的激勵(lì)當(dāng)以其考評(píng)結(jié)果為依據(jù)，而考評(píng)結(jié)果又依賴于其考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定。如前所述，由于目前考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)存在以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為中心且分類不明的弊端，故需首先確定其考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)才能解決其激勵(lì)依據(jù)的問題。在考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的確定方面，立法應(yīng)當(dāng)以其履行公務(wù)職責(zé)為中心，對(duì)董監(jiān)事代表人的“業(yè)績(jī)”作擴(kuò)大化解釋，并依據(jù)其所處企業(yè)的功能定位及董監(jiān)事崗位職責(zé)的不同分類設(shè)定。具體而言，對(duì)公益類國(guó)企中的國(guó)家出資人代表，當(dāng)確立以公共產(chǎn)品為核心的考評(píng)指標(biāo)體系，保值增值僅作為次要指標(biāo)；對(duì)營(yíng)利類國(guó)企中的國(guó)家出資人代表，當(dāng)確立以保值增值為主兼顧落實(shí)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的考評(píng)指標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政增收與其他公共性目標(biāo)的有機(jī)融合。此外，對(duì)董事代表人應(yīng)重點(diǎn)考核其在董事會(huì)決策中是否監(jiān)督企業(yè)在主業(yè)范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)以實(shí)現(xiàn)國(guó)家出資目的；對(duì)監(jiān)事代表人則重點(diǎn)考核其在監(jiān)事會(huì)中是否履行了相應(yīng)的國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)督職責(zé)，包括對(duì)董事代表人的監(jiān)督等等。當(dāng)然，在立法確定以上原則性考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對(duì)董事代表人可通過現(xiàn)行“經(jīng)營(yíng)目標(biāo)責(zé)任書”進(jìn)一步明晰其含公務(wù)職責(zé)在內(nèi)的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)監(jiān)事代表人則可針對(duì)董事代表人“經(jīng)營(yíng)目標(biāo)責(zé)任書”的內(nèi)容，設(shè)定其監(jiān)督業(yè)績(jī)考評(píng)指標(biāo)?？傊瑧?yīng)當(dāng)通過立法明確國(guó)家出資人代表以公務(wù)職責(zé)為中心的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，為其激勵(lì)提供客觀依據(jù)。

2.激勵(lì)方式的立法完善。目前過度市場(chǎng)化的激勵(lì)方式，使得國(guó)家出資人代表不僅忽視了企業(yè)的一般社會(huì)責(zé)任，對(duì)國(guó)企應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共性目標(biāo)也未予重視：如在宏觀上落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟(jì)調(diào)控意圖，在微觀上監(jiān)督企業(yè)提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品與服務(wù)等等。因此，基于國(guó)家出資人代表實(shí)質(zhì)上的公職身份，對(duì)其激勵(lì)當(dāng)采公職人員的激勵(lì)方式，即以精神激勵(lì)為主物質(zhì)激勵(lì)為輔。在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，當(dāng)國(guó)家機(jī)構(gòu)官員被任命到董事會(huì)或監(jiān)事會(huì)時(shí)，除其得到官員薪俸之外不能在企業(yè)獲得薪酬，可給予官員的企業(yè)薪酬則轉(zhuǎn)為國(guó)家或地方政府的預(yù)算。如在新加坡政府淡馬錫公司，董事會(huì)中的官員董事兼職不兼薪，薪水由政府支付，但經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)好的可以升遷*吳越.公司治理:國(guó)企所有權(quán)與治理目標(biāo)[M].北京:法律出版社,2006.129.。而我國(guó)現(xiàn)行所謂與市場(chǎng)接軌的年薪與股票期權(quán)等激勵(lì)方式，實(shí)際模糊了國(guó)家出資人代表的官員身份，使其得以接受雙重激勵(lì)并逐步喪失其公務(wù)特性。因此，立法應(yīng)當(dāng)明確對(duì)國(guó)家出資人代表出任的公司董監(jiān)事，其激勵(lì)當(dāng)以《公務(wù)員法》為基本依據(jù)，主要采嘉獎(jiǎng)、記功、授予榮譽(yù)稱號(hào)及職位晉升等激勵(lì)方式，并結(jié)合企業(yè)特性予以適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家出資人代表公務(wù)激勵(lì)的理性回歸。

(三)國(guó)家出資人代表激勵(lì)的監(jiān)督與法律責(zé)任的立法完善

1.健全審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。因國(guó)資委對(duì)董監(jiān)事代表人的激勵(lì)主要依賴于考評(píng)結(jié)果，而考評(píng)結(jié)果又有賴于相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)的審計(jì)是否客觀真實(shí)，故審計(jì)監(jiān)督至關(guān)重要。從目前的審計(jì)機(jī)制看，其主要依靠企業(yè)自身審計(jì)，國(guó)資委在必要時(shí)可聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)審計(jì)?？梢?，現(xiàn)行審計(jì)機(jī)制為企業(yè)與國(guó)資委所主導(dǎo)，激勵(lì)的審計(jì)監(jiān)督弱化。對(duì)此，需立法明確企業(yè)內(nèi)部審計(jì)、獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)審計(jì)與國(guó)資委審計(jì)并行不悖的“三方審計(jì)”機(jī)制，結(jié)合現(xiàn)行政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)企法定代表人的“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)”制度，對(duì)董事代表人的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)進(jìn)行全方位審計(jì)，從而保障激勵(lì)依據(jù)的客觀化。

2.建立司法監(jiān)督機(jī)制。一般而言，公司董監(jiān)事的薪酬激勵(lì)屬于公司自治的范疇，但就國(guó)有公司而言，因國(guó)家出資人股東主體虛位，含董監(jiān)事代表人在內(nèi)的公司管理層往往利用公司機(jī)制為自己設(shè)定較高的薪酬激勵(lì)方案，導(dǎo)致公司及出資人股東的利益受損。因此，在公司自治功能弱化或失衡的情況下，應(yīng)當(dāng)考慮司法介入的監(jiān)督機(jī)制。從法理上講，股東享有對(duì)董監(jiān)事激勵(lì)提出異議的權(quán)利，在其制定程序存在瑕疵或激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)過高等情形下，有權(quán)請(qǐng)求法院及時(shí)干預(yù)或進(jìn)行事后公正性裁判。但國(guó)資委作為股東僅是代表國(guó)家行使股東權(quán)，在國(guó)家獨(dú)資或控股的情形下，只要其不行使該項(xiàng)權(quán)利則該類訴訟難以提起。而且，國(guó)資委與其董監(jiān)事代表人本為公法上的一體關(guān)系，其也不可能提起訴訟。因此，可以考慮由法律監(jiān)督機(jī)關(guān)即檢察院代表國(guó)家提起公益訴訟，解決國(guó)家股東主體虛位的問題，并以此監(jiān)督國(guó)資委依法行使激勵(lì)權(quán)。

3.完善民主監(jiān)督機(jī)制。一方面，完善企業(yè)職工參與董監(jiān)事代表人薪酬激勵(lì)的監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮職工董監(jiān)事的作用，賦予其在董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)中相應(yīng)的監(jiān)督職權(quán)；另一方面，建立強(qiáng)制性的信息公開制度。對(duì)董監(jiān)事代表人的薪酬激勵(lì)方案、業(yè)績(jī)考評(píng)結(jié)果及薪酬激勵(lì)的執(zhí)行情況等，立法應(yīng)當(dāng)要求國(guó)資委依法定程序向企業(yè)職工等法定對(duì)象公開，并確定相應(yīng)的異議與救濟(jì)機(jī)制。

4.明確相關(guān)主體的法律責(zé)任。一是明確激勵(lì)主體國(guó)資委相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。對(duì)國(guó)資委內(nèi)部與激勵(lì)相關(guān)的直接責(zé)任人及國(guó)資委機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》、《公務(wù)員法》及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理等相關(guān)規(guī)定，在國(guó)務(wù)院專項(xiàng)立法中明確其行政責(zé)任及承擔(dān)責(zé)任的具體情形。對(duì)情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成玩忽職守或?yàn)E用職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任，不得以行政處分取代其本應(yīng)承擔(dān)的刑事責(zé)任。二是明確激勵(lì)對(duì)象董監(jiān)事代表人的法律責(zé)任。對(duì)虛報(bào)業(yè)績(jī)騙取激勵(lì)的，除依法取消該項(xiàng)激勵(lì)外，還應(yīng)給予相應(yīng)的行政處分與經(jīng)濟(jì)處罰。三是明確激勵(lì)參與主體的法律責(zé)任。對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等虛假提供審計(jì)或鑒證報(bào)告的，除依法予以經(jīng)濟(jì)處罰、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照及相關(guān)責(zé)任人的職業(yè)資格外，還應(yīng)追究其民事賠償責(zé)任。

The Legislation on Prompting Institution of Representatives of State investors in Enterprise

JIANG Ke1，YE Sheng-yu2

(1.LawDepartment,HunanPoliceAcademy,Changsha,Hunan410138,China; 2.People’sProcuratorateofKaifuDistrict,Changsha,Hunan410008,China)

The prompting of the directors and supervisors, who are elected by States’ stock holders and have special responsibility on operating and supervising the national asset in enterprises, should follow the rules and principles of that of national officer. However, the running prompting institution is based on the private statues and the authorizing theory by marketing, which makes them only burden the obligation of ordinary directors and supervisors. We should rethink the theoretical bases, identify the relation between States’ stock holders and directors and supervisors, and erect the prompting system focus on public duty to fulfill the duty of public prompting.

the representatives of state investors in enterprise; prompting institution; legislation

2015-06-11

本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“政府董事法律制度研究”(15BFX169)階段性研究成果，民商法學(xué)湖南省重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目(HNPR-2012-03001)。

蔣科，男，湖南警察學(xué)院教師，法學(xué)博士，主要研究方向：民商法學(xué)；葉勝宇，男，長(zhǎng)沙市開福區(qū)人民檢察院。

DF411.91

A

1672-769X(2015)05-0068-07