加拿大統(tǒng)一證券法的憲法障礙

梅 珊

(蒙特利爾大學(xué)，加拿大 蒙特利爾 H3C 3J7)

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加拿大統(tǒng)一證券法的憲法障礙

梅 珊

(蒙特利爾大學(xué)，加拿大 蒙特利爾 H3C 3J7)

加拿大是主要工業(yè)國家中唯一沒有全國性統(tǒng)一證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國家，加拿大也尚無統(tǒng)一證券立法。聯(lián)邦和省級政府立法權(quán)限劃分的憲法問題極大程度上阻礙了加拿大統(tǒng)一證券法70余年的嘗試。2011年加拿大最高法院一致否決了聯(lián)邦政府提出的《加拿大證券法(草案)》，且裁定聯(lián)邦證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)違憲，加拿大統(tǒng)一證券法之路似乎越發(fā)艱難。

證券法；加拿大證券法；憲法；權(quán)限劃分；合憲性

一、加拿大現(xiàn)行證券體系及發(fā)展歷程

加拿大的金融業(yè)屬于混合型監(jiān)管體系。一方面，銀行業(yè)由聯(lián)邦管轄，制定了聯(lián)邦法律《銀行法》*Bank Act, S.C. 1991, c. 46.，具體監(jiān)管機(jī)構(gòu)為加拿大金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管署*Alberta Securities Commission, British Columbia Securities Commission, Financial and Consumer Affairs Authority of Saskatchewan, Manitoba Securities Commission, Ontario Securities Commission, Autorité des marchés financiers du Québec, New Brunswick Securities Commission, Nova Scotia Securities Commission, Prince Edward Island Consumer, Corporate and Insurance Services Office of the Attorney General, Superintendent of Securities, Service Newfoundland and Labrador, Yukon Territory Superintendent of Securities, Department of Justice Government of the Northwest Territories, Department of Justice Government of Nunavut. [2013-09-17]. http://www.securities-administrators.ca.；另一方面，證券業(yè)和保險業(yè)由各省/地區(qū)管轄，無聯(lián)邦證券立法和保險立法。

(一)加拿大現(xiàn)行證券監(jiān)管體系

加拿大沒有一個全國性的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)。加拿大有10個省和3個地區(qū)，每個省/地區(qū)有自己的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，因此加拿大共有13個證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)：阿爾伯塔省證券委員會、不列顛哥倫比亞省證券委員會、薩斯喀徹溫省金融和消費(fèi)者事務(wù)管理局、馬尼托巴省證券委員會、安大略省證券委員會、魁北克省金融市場管理局、新不倫瑞克省證券委員會、新斯科舍省證券委員會、愛德華王子島省消費(fèi)者、公司和保險服務(wù)辦公室(總檢察長)、紐芬蘭省證券監(jiān)督服務(wù)處、育空地區(qū)證券監(jiān)督處、西北地區(qū)政府司法部、努納武特地區(qū)政府司法部*〔4〕〔5〕Wise Persons’ Committee, Wise Persons’ Committee MacKay Report. December 2003: 15.。

這十三個證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)無論在結(jié)構(gòu)上還是功能上都不盡相同：其中四個監(jiān)管機(jī)構(gòu)為自籌資金的行政機(jī)構(gòu)，五個監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立于政府部門內(nèi)，其余的四個介于兩者之間。有的機(jī)構(gòu)有眾多工作人員，可制定法規(guī)政策，并設(shè)立行政法庭；有的機(jī)構(gòu)工作人員極少，無權(quán)制定法規(guī)政策，且僅能執(zhí)行部分監(jiān)管功能〔4〕。

各省/地區(qū)的證券法律法規(guī)都基于類似的原則和目標(biāo)，在許多方面都非常相似的，但并不完全相同〔5〕。

加拿大證券管理局*Canadian Securities Administrators (CSA)/ Autorités canadiennes en valeurs mobilières (ACVM). [2013-09-17]. http://www.securities-administrators.ca.

加拿大證券管理局是加拿大各省和地區(qū)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自愿性聯(lián)盟組織，旨在加強(qiáng)、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一加拿大資本市場的監(jiān)管。加拿大證券管理局在政策制定或執(zhí)法方面對各成員沒有約束力，其經(jīng)費(fèi)由各成員在自愿的基礎(chǔ)上繳納。加拿大證券管理局及其成員的使命是通過建立全國統(tǒng)一的證券監(jiān)管體系 — 加拿大證券監(jiān)管系統(tǒng)(Canadian Securities Regulatory System, CSRS)，保護(hù)投資者免受不公平、不當(dāng)或欺詐行為，促進(jìn)建立公正、高效、充滿活力的資本市場。加拿大證券管理局的目標(biāo)與證券監(jiān)管的三大目標(biāo)一致：一是對投資者的保護(hù)；二是建立公平、有效和透明的市場；三是減少系統(tǒng)性風(fēng)險*學(xué)者們對證券監(jiān)管的目標(biāo)持不同觀點(diǎn)。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為投資者保護(hù)是證券監(jiān)管的唯一目標(biāo)。Lawrence P. Schwartz指出，證券監(jiān)管有雙重目標(biāo)：投資者保護(hù)和有效的證券市場；Eric Pan認(rèn)為金融監(jiān)管為了確保金融系統(tǒng)的安全健康(包括促進(jìn)投資者保護(hù))以及促進(jìn)金融市場的發(fā)展；Zohar Goshen和Gideon Parchomovsky認(rèn)為證券監(jiān)管的唯一目標(biāo)在于促進(jìn)有效的證券市場；Jeffrey N. Gordon和Lewis A. Kornhauser認(rèn)為應(yīng)通過證券監(jiān)管實(shí)現(xiàn)有效的金融市場，以優(yōu)化資源配置。參見Jeffrey N. Gordon & Lewis A. Kornhouser. Efficient Markets, Costly Information, and Securities Research (J). (1985) 60 N.Y.U. L. Rev. 761: 802. 加拿大最高法院在2001年Committee for the Equal Treatment of Asbestos Minority Shareholders v. Ontario (Securities Commission)案中認(rèn)為，證券監(jiān)管的目標(biāo)為：投資者保護(hù)、資本市場有效性、公眾對資本市場的信心。。

自成立以來，加拿大證券管理局在以下方面做出了努力*焦杰，梅珊等. 魁北克商法[M]. 北京：中國政法大學(xué)出版社，2014. 164-165.：

(1) 建立了“相互信賴審查系統(tǒng)”(mutual reliance review system, MRRS)，指定一個證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為主審查機(jī)構(gòu)，審查某一公司向多個管轄區(qū)呈報的申請或信息披露文件。該系統(tǒng)旨在通過簡化流程提高市場效率，并降低公司的合規(guī)成本。

(2) 開發(fā)了3個全國性電子信息系統(tǒng)：電子文件分析和檢索系統(tǒng)(SEDAR)、內(nèi)幕交易信息披露電子系統(tǒng)(SEDI)和全國登記備案數(shù)據(jù)庫(NRD)。訪問電子文檔分析和檢索系統(tǒng)，可獲得上市公司和投資基金備案的證券文件和信息。內(nèi)幕交易信息披露電子系統(tǒng)是基于瀏覽器的在線服務(wù)，可查閱省級證券法律法規(guī)要求備案的內(nèi)幕交易報告。全國登記備案數(shù)據(jù)庫由加拿大證券管理局和加拿大投資經(jīng)紀(jì)人協(xié)會(Investment Dealers Association of Canada, IDA)共同設(shè)計開發(fā)，提供證券交易、承銷和咨詢服務(wù)的證券從業(yè)者(個人或公司)向該數(shù)據(jù)庫提交電子登記備案表格，公眾可通過該數(shù)據(jù)庫查詢有關(guān)備案和執(zhí)業(yè)許可的信息。

(3) 2002年3月啟動了統(tǒng)一證券法(Uniform Securities Legislation, USL)項(xiàng)目，并于2003年12月完成了立法咨詢草案。立法咨詢草案包括統(tǒng)一證券法(Uniform Securities Act)和證券管理示范法(Model Securities Administration Act)。

(4) 2004年，除安大略省以外的所有省份和地區(qū)都簽署了“關(guān)于證券監(jiān)管的省/地區(qū)諒解備忘錄”(Provincial/Territorial Memorandum of Understanding Regarding Securities Regulation)。該備忘錄的主要目標(biāo)之一是建立一個護(hù)照系統(tǒng)(Passport system)，向加拿大資本市場的參與者提供一個統(tǒng)一的窗口。在護(hù)照系統(tǒng)的第一階段，于2005年9月實(shí)施了11-101號跨省/地區(qū)法律文件《主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)系統(tǒng)》*Multilateral Instrument 11-101 Principal Regulator System.及其他相關(guān)規(guī)則。發(fā)行人護(hù)照系統(tǒng)于2008年3月17日生效*除安大略省的所有其他加拿大省份均參加了護(hù)照系統(tǒng)。安大略省證券委員會在11-904號Ontario Securities Commission Notice中闡明了未參加的理由。， 11-102號跨省/地區(qū)法律文件《護(hù)照系統(tǒng)》、41-101號全國性法律文件《募股一般規(guī)定》、62-104號跨省/地區(qū)法律文件《要約收購和發(fā)行人收購》*Multilateral Instrument 11-102 Passport System, National Instrument 41-101 General Prospectus Requirements, Multilateral Instrument 62-104 Take-Over Bids and Issuer Bids.以及相關(guān)的政策也同時生效。2009年7月，31-103號全國性法律文件《登記要求、豁免和持續(xù)登記義務(wù)》*National Instrument 31-103 Registration Requirements, Exemptions and Ongoing Registrant Obligations.生效。該全國性規(guī)則的實(shí)施標(biāo)志著護(hù)照系統(tǒng)正式全面實(shí)施。

(5) 向投資者提供有關(guān)證券和投資的教育素材，培養(yǎng)投資者的自我保護(hù)意識，幫助投資者避免投資陷阱。

(二)加拿大證券法發(fā)展歷程

加拿大證券法可追溯到19世紀(jì)初，至今經(jīng)歷了以下幾個主要階段*有關(guān)加拿大證券法體系形成的詳細(xì)信息，參見Mark R. Gillen, Securities Regulation in Canada (2nd ed.). Toronto: Carswell, 1998.。

第一階段：1911年，美國堪薩斯州通過了北美大陸第一部證券法*Kansas Law 1911, c. 133.，史稱《藍(lán)天法》(Blue Sky Law)*Hall v. Geiger-Jones Co., (1917), 242 U.S. 539 (USSC).。 1912年，加拿大馬尼托巴省在《藍(lán)天法》的基礎(chǔ)上制定了加拿大第一部證券法，設(shè)立了加拿大第一個證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)。加拿大各省也紛紛通過各自的證券法，這期間的證券法都旨在防止證券欺詐，如安大略省1928年《防止證券欺詐法》*Security Frauds Prevention Act, S.O. 1928, c. 24.規(guī)定了股票經(jīng)紀(jì)執(zhí)業(yè)的許可，并對證券欺詐調(diào)查做出了規(guī)定*Security Frauds Prevention Act, S.O. 1928, c. 24, s. 3.。

第二階段：1945年后證券法開始注重信息披露。如安大略省1947年《證券法》要求公開發(fā)售股票的招股說明書必須包含特定信息*Securities Act, S.O. 1947.。

第三階段：19世紀(jì)60年代早期，加拿大專家、學(xué)者針對當(dāng)時證券市場出現(xiàn)的問題提出了一系列報告，如1964年的《波特報告》(Porter Report)*Canada, Report of the Royal Commission on Banking and Finance, Ottawa: Queen’s Printer, 1964.、 1965年《金伯報告》(Kimber Report)*Ontario, Report of the Attorney General’s Committee on Securities Legislation in Ontario, Toronto: Queen’s Printer, 1965. 1963年，安大略省總檢察長設(shè)立了以安大略省證券委員會主席為首的金伯委員會(Kimber Committee)以介紹最新立法。。加拿大現(xiàn)代證券法在很大程度上受到1965年《金伯報告》的影響，該報告闡述了內(nèi)幕交易、并購和對股東披露程度等問題，安大略省1966年《證券法》*Securities Act 1966, S.O. 1966, c. 142.采納了眾多該報告中的建議。加拿大西部所有省份相繼制定了證券法*Securities Act 1967, S.A. 1967, c. 76; Securities Act 1967, S.B.C. 1967, c. 45; Securities Act 1967, S.S. 1967, c. 81; Securities Act 1968, S.M. 1968, c. 57.。

第四階段：1970年的《兼并報告》(Merger Report)*Ontario Securities Commission, Merger Report . February 1970.促使安大略省重新審視其證券法，安大略省最終于1978年確立了“封閉體系”(closed system)證券法*Securities Act, S.O. 1978, c. 47. 安大略省現(xiàn)行證券法為1990年制定(R.S.O. 1990, c. s. 5)。。部分其他省份也相繼制定了“封閉體系”法律*阿爾伯塔省、不列顛哥倫比亞省、薩斯喀徹溫省、紐芬蘭省、新斯科舍省、安大略省的證券法在結(jié)構(gòu)和具體條文上都大致相同；這些省的“封閉體系”(closed system)證券法要求對證券的任何銷售，包括一級發(fā)行市場和二級轉(zhuǎn)售市場，持續(xù)披露招股說明書(豁免的情況除外)。魁北克省的證券法也采“封閉體系”，在很多方面同上述省份的證券法相似；但魁北克省證券法在結(jié)構(gòu)和具體條文上同上述省份的證券法差異很大。根據(jù)加拿大證券管理局的法律文件，馬尼托巴省、新不倫瑞克省、愛德華王子島省和育空地區(qū)的證券法屬“開放體系”(open system)。對于“封閉體系”和“開放體系”的劃分標(biāo)準(zhǔn)，仍然存在分歧：例如，Mary G. Condon, Anita I. Anand & Janis P. Sarra認(rèn)為，馬尼托巴省證券法為“開放體系”，參見Mary G. Condon, Anita I. Anand & Janis P. Sarra, Securities law in Canada: cases and commentary. Toronto: Emond Montgomery Publications, 2005. 然而Mark R. Gillen認(rèn)為馬尼托巴省證券法部分體現(xiàn)“封閉體系”，部分體現(xiàn)“開放體系”，參見Mark R. Gillen, Securities Regulation in Canada (2nd ed.)[M]. Toronto: Carswell, 1998.。 “封閉體系”的關(guān)鍵在于針對二級市場交易持續(xù)披露招股說明書*在加拿大的證券法律體系中，安大略省證券法占據(jù)重要地位，加拿大很多其他省都參照安大略省證券法制定和修改各自的證券法。加拿大各省/地區(qū)的證券法側(cè)重于證券發(fā)行一級市場和證券交易二級市場的披露，同時規(guī)制內(nèi)幕交易、要約收購和發(fā)行人收購、證券相關(guān)從業(yè)人員活動，如承銷、經(jīng)紀(jì)、投資組合管理的活動等。。

二、加拿大統(tǒng)一證券法以及統(tǒng)一證券監(jiān)管的憲法障礙

加拿大尚無統(tǒng)一的證券法，也未建立全國性證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)。雖然有支持者指出這種證券體系在某種程度上有一定的益處，例如，省級監(jiān)管可更大滿足當(dāng)?shù)刈C券市場的需求，更有利于執(zhí)法，各地證券市場互相競爭能促進(jìn)整體證券市場的創(chuàng)新和更健康發(fā)展*Eric Spink, Federalism and Securities Regulation in Canada, Institute of Intergovernmental Relations Working Paper 2013-02 [R]. Kingston: Queen’s University.。但弊端也是顯而易見的：增加發(fā)行人的合規(guī)成本、增加證券經(jīng)紀(jì)人的合規(guī)成本、減少投資者的投資機(jī)會、證券監(jiān)管效率低等*〔29〕Tara Grey & Andrew Kitching, Reforming Canadian Securities Regulation. Ottawa: Library of Parliament, September 2005.；在全球化的今天，加拿大證券發(fā)行相對高昂的合規(guī)成本不僅抑制了本國企業(yè)募集資金的需求，也在一定程度上阻礙了外國發(fā)行人赴加進(jìn)行投資的腳步，不能充分發(fā)揮資本市場在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用〔29〕。長期以來，統(tǒng)一證券法以及統(tǒng)一證券市場監(jiān)管的建議和倡議不斷涌現(xiàn)*統(tǒng)一的證券法以及全國性證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否會更好地服務(wù)加拿大證券市場的疑問始于1935年的皇家價差委員會(Canada, Report of the Royal Commission on Price Spreads, 1935, Ottawa: King’s Printer.)。此后，不斷有重大的改革建議和倡議提出，包括：1) 波特報告(1964年)；2) 加拿大證券及交易所委員會(CANSEC)提議(1967年)；3) 加拿大統(tǒng)一證券市場法提議(1979年)；4) 1994年提議(1994年)；5) 1994年提議復(fù)興(1996～1997年)；6) 其他改革評估和提議：Daniels(1992年)，Waitzer and Sahazizan(1994年)，Stromberg(1995年、1998年)，MacIntosh(1997年)；7) 資本市場研究所(Capital Markets Institute)加拿大證券監(jiān)管研討會白皮書：統(tǒng)一或不統(tǒng)一？(2002年)；8) 智者委員會(Wise Persons’ Committee)探討加拿大證券監(jiān)管結(jié)構(gòu)(2003年)；9) 省/地區(qū)證券倡議(護(hù)照模式Passport Model) (2004年8月)；10) Crawford專門小組加拿大統(tǒng)一證券監(jiān)管機(jī)構(gòu) — 加拿大證券委員會最終報告藍(lán)圖(2006年)；11) Crawford專門小組加拿大統(tǒng)一證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)一年更新報告(2007年)；12) 加拿大財政部長吉姆·費(fèi)海(Jim Flaherty)任命小組草擬加拿大統(tǒng)一證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)法案(2008年)。參見Peggy McKimmon, Does Canada need a single national securities regulator? APRJ-699.，但加拿大統(tǒng)一證券法進(jìn)程卻異常曲折，其中最主要障礙之一是憲法障礙。

(一) 聯(lián)邦政府和省級政府證券有關(guān)的權(quán)限劃分問題

加拿大聯(lián)邦成立時*1867年春，英國上、下兩院正式通過《1867年英屬北美法案》(British North America Act 1867, B.N.A.A.)。 1867年7月1日，魁北克省、安大略省、新斯科舍省、新不倫瑞克省根據(jù)《1867年英屬北美法案》聯(lián)合組成統(tǒng)一聯(lián)邦政體 — 加拿大自治領(lǐng)(Dominion of Canada)。此后，各省/地區(qū)陸續(xù)加入聯(lián)邦，馬尼托巴省于1870年5月12日，西北地區(qū)1870年7月15日，不列顛哥倫比亞省1871年7月20日，愛德華王子島1873年7月1日，育空地區(qū)1898年6月13日，阿爾伯塔省和薩斯喀徹溫省1905年9月1日，紐芬蘭省1949年3月31日，努納武特地區(qū)1999年4月1日。1982年3月，英國上、下兩院通過《1982年憲法法案》，加拿大從此獲得立法和修憲的權(quán)力，成為完全獨(dú)立國家。，《1867年英屬北美法案》*30 & 31 Victoria, c. 3. 《1867年英屬北美法案》在至1982年的115年間作了23次修改，最后一次修正案是1982年。規(guī)定了聯(lián)邦和各省各自的權(quán)限，以及聯(lián)邦和各省共管的權(quán)力*主要包括移民和農(nóng)業(yè)。。根據(jù)《1867年英屬北美法案》第91條(2)，賦予聯(lián)邦公共債務(wù)和財產(chǎn)、商業(yè)和貿(mào)易(commerce and trade)、稅制、郵政、軍事和國防、貨幣、度量衡、版權(quán)、印第安人及其保留地、婚姻、刑法、外僑及其歸化等方面的權(quán)力，以及為和平、秩序和良好政府(peace, order and good government)之目的有關(guān)事務(wù)的權(quán)力(剩余權(quán)力)*聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦權(quán)力來源于成員單位的讓與，聯(lián)邦權(quán)力與各成員單位的權(quán)力通常由聯(lián)邦憲法以列舉的方式加以劃分，憲法未能列舉的稱為“剩余權(quán)力”。根據(jù)聯(lián)邦憲法的規(guī)定，剩余權(quán)力有的由各成員單位保留，如美國憲法第10修正案將未列舉的剩余權(quán)力歸于各州；有的由聯(lián)邦享有，如加拿大《1867年英屬北美法案》第91條規(guī)定未列舉的剩余權(quán)力歸于聯(lián)邦。雖然美國憲法第10修正案將未列舉的剩余權(quán)力歸于各州，但美國憲法同時規(guī)定聯(lián)邦國會可通過“所有必要和適當(dāng)?shù)姆伞眮硗瓿蓱椃▽β?lián)邦政府的授權(quán)，從而為聯(lián)邦政府權(quán)力的擴(kuò)張?zhí)峁┝藨椃ㄉ系目赡苄?，McCulloch v. Maryland, 17 U.S. 316 (1819) 。；判例法將聯(lián)邦政府的剩余權(quán)力擴(kuò)展至包含設(shè)立和監(jiān)管聯(lián)邦公司。根據(jù)《1867年英屬北美法案》第92條(13)，賦予各省省內(nèi)直接稅、借貸、地方公共設(shè)施、省內(nèi)市政機(jī)構(gòu)、非再生性自然資源、森林資源、電力、財產(chǎn)和民事(property and civil rights)以及純屬各省地方或私人性質(zhì)的所有事務(wù)權(quán)力；判例法將省/地區(qū)權(quán)力擴(kuò)展至證券市場交易。

早期的證券有關(guān)權(quán)限劃分著名案例之一為Manitoba (Attorney General) v. Canada (Attorney General)*[1929] 1 DLR 369 (JCPC).，該案的爭議在于，根據(jù)聯(lián)邦剩余權(quán)力設(shè)立的由聯(lián)邦管轄的公司是否應(yīng)獲得省級證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的事先許可*加拿大聯(lián)邦和各省/地區(qū)都有制定公司法的權(quán)力?，F(xiàn)行的聯(lián)邦公司法(《商業(yè)公司法》，Business Corporation Act)是加拿大議會于1975年制定的，主要適用于非金融類商業(yè)公司；銀行、信托、保險和信用合作社等金融類公司適用專門的法律。各省/地區(qū)都制定了公司法。實(shí)際上，大約90%以上的公司都是根據(jù)省級公司法設(shè)立的. (2009-10-04)[2014-11-16]. http://wangside.blog.163.com/blog/static/589746082009941281429/.，才得在該省發(fā)行證券。英國樞密院(Privy Council)判定*1867至1949年，擔(dān)任加拿大自治領(lǐng)最高上訴法院的英國樞密院司法委員會。它對涉及加拿大兩級政府權(quán)力劃分的上訴案件做出判決，并在此過程中對《1867年英屬北美法案》的相關(guān)條款進(jìn)行了一系列司法解釋。葛音. 英國樞密院司法委員會對加拿大聯(lián)邦制的影響 [D]. 山東大學(xué)碩士學(xué)位論文，2008.，此事項(xiàng)不受《1867年英屬北美法案》第92條的管轄，省級立法妨礙了加拿大自治領(lǐng)設(shè)立的公司募集資本。在本案之前，省級立法機(jī)構(gòu)不得制定有關(guān)損害自治領(lǐng)公司地位和基本資格的法律；樞密院對本案的裁決維持了此規(guī)則，即自治領(lǐng)公司通過出售股份募集資金是其基本資格，省級立法不得越權(quán)(ultra vires)適用于自治領(lǐng)公司。

然而接下來的案例，包括Mayland and Mercury Oils Limited v. Lymburn and Frawley案*[1932] 1 WWR 578 (Alta. JCPC); 1932 UKPC 5 (John Farquhar Lymburn and another v. Albert Henry Mayland and others)，參見List of Judicial Committee of the Privy Council cases originating in Canada, 1930-39。和R v. Smith案*[1960] SCR 776.，確立省級證券立法在刑法方面的規(guī)定并未侵犯聯(lián)邦立法權(quán)*Mary G. Condon, Anita I. Anand & Janis P. Sarra, Securities law in Canada: cases and commentary. Toronto: Emond Montgomery Publications, 2005。 Mayland一案，根據(jù)阿爾伯塔省《證券欺詐預(yù)防法》(Security Frauds Prevention Act 1930)第9條，總檢察長或其委任的代表有權(quán)隨時檢查任何人或公司，以確定該人或公司是否已經(jīng)、正在或?qū)⒁獙?shí)施該法規(guī)定的欺詐行為。該案原告質(zhì)疑總檢察長的權(quán)力，主張?jiān)摲ǖ?條以及該法越權(quán)；在聯(lián)邦注冊的公司之經(jīng)營若需遵守各省不同的證券法非常困難，且省級立法在刑法方面的規(guī)定侵犯了聯(lián)邦的刑法立法權(quán)。英國樞密院判定，證券監(jiān)管屬省級政府職權(quán)；省級證券立法并非完全不適用于聯(lián)邦注冊的公司，但省級證券立法要求聯(lián)邦注冊的公司在該省注冊后才得銷售證券屬違法。在R v. Smith案中，被告被控發(fā)布虛假招股說明書。被告辯稱，安大略省《證券法》第63條實(shí)際是刑事指控，屬于越權(quán)。加拿大最高法院裁決，安大略省《證券法》第63條的規(guī)定與《刑法典》*Criminal Code, S.C., 1953-1954, vol. 1, c. 51; History of the Criminal Law in Newfoundland and Labrador.第343條的規(guī)定并不矛盾；《刑法典》未規(guī)定招股說明書應(yīng)包含的要素，而安大略省《證券法》做出了相關(guān)規(guī)定。

R. v. W. McKenzie Securities Limited*[1966], 55 W.W.R. 157 (Man. C.A.).、 Multiple Access Ltd. v. McCutcheon*[1982] 2 S.C.R. 161.、 Quebec (Sa Majeste du Chef) v. Ontario Securities Commission SCC*[1992), 10 O.R. (3d) 577 (C.A.).、 Global Securities Corp. v. British Columbia (Securities Commission)*[2000] 1 S.C.R. 494.等案進(jìn)一步確立省級政府的證券立法權(quán)力。Global Securities Corp. v. British Columbia (Securities Commission) 案是有關(guān)證券法權(quán)限劃分的最新案例之一。Global Securities Corp. 是不列顛哥倫比亞省的證券經(jīng)紀(jì)公司。不列顛哥倫比亞省證券委員會要求該公司將有關(guān)信息呈報至美國證券交易委員會(SEC)審查，因?yàn)樵撌∽C券法*Securities Act, R.S.B.C. 1996, c. 418.第141條第1款b項(xiàng)允許該省證券委員會要求在本省注冊的經(jīng)紀(jì)人呈報有關(guān)信息以協(xié)助“其他法域的證券監(jiān)管”。Global Securities Corp. 稱，《1867年憲法法案》*《1867年英屬北美法案》于1982年重命名為《1867年憲法法案》。未賦予省級立法機(jī)構(gòu)該立法權(quán)力。加拿大最高法院在裁決中指出，加拿大監(jiān)管機(jī)構(gòu)與外國監(jiān)管機(jī)構(gòu)合作確保國內(nèi)證券市場的效率和穩(wěn)定屬《1867年憲法法案》第92條(13)規(guī)定的省級權(quán)限。

(二)加拿大最高法院對統(tǒng)一證券法和統(tǒng)一證券監(jiān)管合憲性的判決

一直以來，對于證券有關(guān)管轄權(quán)限劃分問題，加拿大的判例法都傾向于省級政府管轄。盡管如此，統(tǒng)一證券法以及統(tǒng)一證券市場監(jiān)管的嘗試從未停止過*統(tǒng)一的證券法以及全國性證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否會更好地服務(wù)加拿大證券市場的疑問始于1935年的皇家價差委員會(Canada, Report of the Royal Commission on Price Spreads, 1935, Ottawa: King’s Printer.)。此后，不斷有重大的改革建議和倡議提出，包括：1) 波特報告(1964年)；2) 加拿大證券及交易所委員會(CANSEC)提議(1967年)；3) 加拿大統(tǒng)一證券市場法提議(1979年)；4) 1994年提議(1994年)；5) 1994年提議復(fù)興(1996～1997年)；6) 其他改革評估和提議：Daniels(1992年)，Waitzer and Sahazizan(1994年)，Stromberg(1995年、1998年)，MacIntosh(1997年)；7) 資本市場研究所(Capital Markets Institute)加拿大證券監(jiān)管研討會白皮書：統(tǒng)一或不統(tǒng)一？(2002年)；8) 智者委員會(Wise Persons’ Committee)探討加拿大證券監(jiān)管結(jié)構(gòu)(2003年)；9) 省/地區(qū)證券倡議(護(hù)照模式Passport Model) (2004年8月)；10) Crawford專門小組加拿大統(tǒng)一證券監(jiān)管機(jī)構(gòu) — 加拿大證券委員會最終報告藍(lán)圖(2006年)；11) Crawford專門小組加拿大統(tǒng)一證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)一年更新報告(2007年)；12) 加拿大財政部長吉姆·費(fèi)海(Jim Flaherty)任命小組草擬加拿大統(tǒng)一證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)法案(2008年)。參見Peggy McKimmon, Does Canada need a single national securities regulator? APRJ-699.。

2003年，智者委員會(Wise Persons’ Committee)委托三位分別來自魁北克省、安大略省和不列顛哥倫比亞省的資深法律專家*該三位法律專家為L. Yves Fortier (C.C., Q.C., Ogilvy Renault, Montréal)，John B. Laskin (Torys LLP, Toronto)，The Honourable Allan McEachern (Fasken Martineau DuMoulin LLP, Vancouver)。就智者委員會提議的加拿大證券監(jiān)管機(jī)構(gòu) —加拿大證券委員會(Canadian Securities Commission, CSC)—的合憲性出具憲法意見*該“加拿大證券委員會(Canadian Securities Commission, CSC)”是智者委員會提議設(shè)立的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，應(yīng)與現(xiàn)存的加拿大證券管理局(Canadian Securities Administrators, CSA/Autorités canadiennes en valeurs mobilières, ACVM)區(qū)分。加拿大證券管理局是加拿大各省和地區(qū)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自愿性聯(lián)盟組織，旨在加強(qiáng)、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一加拿大資本市場監(jiān)管。加拿大證券管理局在政策制定或執(zhí)法方面對各成員沒有約束力。加拿大證券管理局的經(jīng)費(fèi)由各成員在自愿的基礎(chǔ)上繳納。。智者委員會提出如下問題：1) 國會是否有權(quán)制定統(tǒng)一證券法；2) 各省/地區(qū)是否有權(quán)制定證券法律法規(guī)，是否有權(quán)授予加拿大證券委員會行政權(quán)力，以及解散現(xiàn)有的省級證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)；3)若一個或幾個省份不同意簽署統(tǒng)一證券法，且聯(lián)邦政府認(rèn)為危及到統(tǒng)一證券法在其余省份的施行，國會是否有權(quán)在該法中明確制定聯(lián)邦法優(yōu)先條款(Paramountcy clause)*在加拿大憲法中，根據(jù)聯(lián)邦法優(yōu)先原則，若聯(lián)邦法律與省/地區(qū)法律產(chǎn)生沖突，聯(lián)邦法律優(yōu)先于省/地區(qū)法律。A. Douglas Harris, WPC Committee to Review the Structure of Securities Regulation in Canada: Research Studies. Ottawa: Canada Department of Finance, 2003.。

2010年5月26日，聯(lián)邦政府(財政部)發(fā)布了《加拿大證券法(草案)》(Canadian Securities Act (draft))*《加拿大證券法(草案)》是基于加拿大財政部證券法專家小組(Expert Panel on Securities Regulation, Department of Finance Canada)的最終報告和建議. (2010-06-08)[2015-05-16]. http://www.expertpanel.ca/eng/reports/index.html, http://www.canadiansecuritieslaw.com/2010/06/articles/securities-distribution-tradin/proposed-federal-securities-legislation-moves-canada-a-step-closer-to-capital-market-regulation-at-a-national-level/.，旨在協(xié)調(diào)現(xiàn)有省級和地區(qū)證券立法成統(tǒng)一的聯(lián)邦立法。同時，聯(lián)邦政府還將草案提交至加拿大最高法院，咨詢該法的合憲性。阿爾伯塔省、馬尼托巴省、魁北克省和新不倫瑞克省認(rèn)為聯(lián)邦不具有證券法的立法權(quán)限，因?yàn)樽C券的銷售和交易屬于“財產(chǎn)和民事權(quán)利”，是省級立法機(jī)構(gòu)的專屬立法權(quán)。聯(lián)邦政府和安大略省政府認(rèn)為該法屬于聯(lián)邦商業(yè)和貿(mào)易專屬立法權(quán)。

在加拿大最高法院2011年4月13～14日審理前，魁北克省上訴法院(Quebec Court of Appeal)*Québec (Procureure générale) c. Canada (Procureure générale), 2011 QCCA 591.和阿爾伯塔省上訴法院(Court of Appeal of Alberta)*Reference Re Securities Act (Canada), 2011 ABCA.均裁定該法違憲。2011年12月22日，加拿大最高法院一致否決了聯(lián)邦政府提出的《加拿大證券法(草案)》，且裁定聯(lián)邦證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)違憲*Reference re Securities Act, [2011] 3 S.C.R. 837.。

最高法院主要的理由如下：

商業(yè)和貿(mào)易相關(guān)的立法應(yīng)涉及國家利益，而國家利益與省/地區(qū)地方利益本質(zhì)上不同。最高法院通過General Motors of Canada Ltd. v. City National Leasing*[1989] 1 S.C.R. 641.一案確立了商業(yè)和貿(mào)易立法權(quán)限的五個標(biāo)準(zhǔn)：1) 該法是否為綜合監(jiān)管計劃的一部分；2) 該計劃是否處于一個監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管下；3) 該法是否與整體貿(mào)易，或只是與一個特定行業(yè)相關(guān)；4) 是否各省獨(dú)立或聯(lián)合制定該法違憲；5) 該立法計劃無法在一個或幾個省/地區(qū)執(zhí)行是否將影響在其余省/地區(qū)成功運(yùn)行?！都幽么笞C券法(草案)》旨在獨(dú)自規(guī)制加拿大證券業(yè)的各個方面，包括所有省份證券的相關(guān)活動以及證券從業(yè)人員。即使該法的目的在于在加拿大實(shí)施統(tǒng)一的證券法規(guī)范，以保護(hù)投資者，促進(jìn)公平、有效和有競爭力的資本市場，以確保金融體系的完整性和穩(wěn)定性；但該法將只是“重復(fù)和取代現(xiàn)有的省級監(jiān)管體系”，并未體現(xiàn)出顯著區(qū)別于省級地方利益的國家利益，也未體現(xiàn)此國家利益的重要性。

此外，聯(lián)邦政府稱，“加拿大證券市場近年來經(jīng)歷了巨大的轉(zhuǎn)變，逐漸從當(dāng)?shù)厥袌鱿蛉珖袌?，甚至國際市場轉(zhuǎn)變，而只有聯(lián)邦政府才能應(yīng)對這樣的轉(zhuǎn)變”。*Reference re Securities Act, [2011] 3 S.C.R. 837, para. 33.然而，雖然證券市場變得更加復(fù)雜，但證券市場的本質(zhì)并未改變，對證券市場的監(jiān)管仍然集中在個人合同和財產(chǎn)權(quán)利，而并非是對商業(yè)和貿(mào)易的監(jiān)管*Reference ABCA 2011, para. 20.。

最高法院的最終結(jié)論是：雖然證券市場的經(jīng)濟(jì)重要性和普遍特征在原則上支持聯(lián)邦政府的干預(yù)，但這些政策因素并不足以支持證券業(yè)應(yīng)由聯(lián)邦政府監(jiān)管。但最高法院同意，證券市場系統(tǒng)性風(fēng)險控制和在全國范圍內(nèi)收集證券有關(guān)的數(shù)據(jù)屬于聯(lián)邦的權(quán)限。

三、結(jié)語暨加拿大統(tǒng)一證券法展望

2011年有關(guān)統(tǒng)一證券體系的憲法咨詢案不僅僅體現(xiàn)了對證券體系結(jié)構(gòu)的不同觀點(diǎn)，也體現(xiàn)了加拿大聯(lián)邦成立以來最具有爭議的憲法問題，省級財產(chǎn)和民事權(quán)力范圍和聯(lián)邦商業(yè)貿(mào)易權(quán)力范圍，從根本上代表有關(guān)分權(quán)制衡聯(lián)邦制度*聯(lián)邦制主要有中央集權(quán)聯(lián)邦制、分權(quán)制衡聯(lián)邦制、民主集中聯(lián)邦制和自治民主聯(lián)邦制四種類型，加拿大屬于分權(quán)制衡聯(lián)邦制。賀潔敏. 淺析加拿大聯(lián)邦制度[N]. (2011-04-10) [2014-12-22]. http://www.msfls.com/html/SDZZ/2011410/114101025504.html.兩種迥異的觀點(diǎn) — 建構(gòu)更加中央集權(quán)抑或更加地方分權(quán)的聯(lián)邦制度。兩級政府的權(quán)限分配是加拿大憲法聯(lián)邦原則最主要的體現(xiàn)*Reference re Securities Act, [2011] 3 S.C.R. 837, para. 45.，加拿大最高法院在統(tǒng)一證券體系的憲法咨詢案中的結(jié)論，通過再次確認(rèn)證券立法和監(jiān)管權(quán)力屬于省級立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)的財產(chǎn)和民事權(quán)力，而非聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)的商業(yè)貿(mào)易權(quán)力，體現(xiàn)了，至少截至現(xiàn)階段以及短期內(nèi)傾向于更加地方分權(quán)的聯(lián)邦制度。

加拿大聯(lián)邦制度的歷史一直上演著聯(lián)邦政府與各省/地區(qū)政府不斷為各自的權(quán)限而爭斗。加拿大憲法和聯(lián)邦制度的設(shè)計者通過《1867年英屬北美法案》將剩余權(quán)力分配給聯(lián)邦，旨在建構(gòu)一個相對強(qiáng)大的聯(lián)邦政府，然而除第二次世界大戰(zhàn)期間，省級政府的權(quán)力比聯(lián)邦制度設(shè)計者的構(gòu)想強(qiáng)大得多，而聯(lián)邦政府的權(quán)力比聯(lián)邦制度設(shè)計者的構(gòu)想薄弱得多，這是加拿大歷史、地理、社會、經(jīng)濟(jì)等各方面綜合作用的結(jié)果*賀潔敏. 淺析加拿大聯(lián)邦制度[EB/OL]. (2011-04-10) [2014-12-22]. http://www.msfls.com/html/SDZZ/2011410/114101025504.html.。

聯(lián)邦統(tǒng)一證券法以及聯(lián)邦監(jiān)管的合憲性問題極大程度上阻礙了加拿大統(tǒng)一證券法的進(jìn)程。2011年加拿大最高法院一致否決了聯(lián)邦政府提出的《加拿大證券法(草案)》，且裁定聯(lián)邦證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)違憲，加拿大統(tǒng)一證券法之路似乎更加艱難。2011年加拿大最高法院的裁決不僅對加拿大證券業(yè)產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)沖擊，加拿大證券業(yè)由于高昂的證券發(fā)行成本在全球資本市場仍將繼續(xù)處于劣勢；也將影響未來加拿大兩級政府分權(quán)方面的憲法。

應(yīng)繼續(xù)在協(xié)調(diào)兩級政府力量的基礎(chǔ)上強(qiáng)化現(xiàn)有證券體系*部分學(xué)者通過實(shí)證研究認(rèn)為，相比于統(tǒng)一證券法體系，加拿大現(xiàn)行的證券法體系能夠更好地實(shí)現(xiàn)證券監(jiān)管的目標(biāo)。參見Eric Spink, Federalism and Securities Regulation in Canada, Institute of Intergovernmental Relations Working Paper 2013-02 . Kingston: Queen’s University.，抑或建立聯(lián)邦證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，通過統(tǒng)一證券立法監(jiān)管全國性的事項(xiàng)？無論選擇何種路徑，聯(lián)邦政府和部分省級政府在統(tǒng)一證券體系問題上的分歧仍將長期存在。在最高法院確認(rèn)證券市場系統(tǒng)性風(fēng)險控制屬于聯(lián)邦權(quán)限后，聯(lián)邦政府開始籌劃以防范系統(tǒng)性風(fēng)險為基礎(chǔ)的新憲法咨詢案。

2013年9月19日，在加拿大最高法院一致否決了聯(lián)邦政府提出的《加拿大證券法(草案)》，且裁定聯(lián)邦證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)違憲后兩年，時任加拿大財政部長的吉姆·費(fèi)海(Jim Flaherty)*吉姆﹒費(fèi)海于2014年3月18日卸任加拿大財政部長。與安大略省及不列顛哥倫比亞省財政廳長在加拿大首都渥太華簽署協(xié)議，設(shè)立一個將覆蓋全國2/3資本市場的合作監(jiān)管機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦政府以及該兩省政府將邀請其他省/地區(qū)積極加入上述協(xié)議，該監(jiān)管機(jī)構(gòu)預(yù)計于2015年之前開始運(yùn)行*Pierre Duhamel. Le rusé et obstiné Jim Flaherty, L’actualité. (2013-09-19) [2014-12-22]. http://www.lactualite.com/opinions/le-blogue-de-pierre-duhamel/le-ruse-et-obstine-jim-flaherty/.。雖然加拿大最大四個省份中的魁北克省和阿爾伯塔省已明確表示不會加入該協(xié)議，但該舉措仍被視為加拿大統(tǒng)一證券法嘗試70余年的最大成果*加拿大統(tǒng)一證券法和聯(lián)邦證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要障礙之一是憲法問題。但經(jīng)濟(jì)利益也是不可忽視的重要因素。魁北克省財政部長尼古拉斯﹒馬赫舒(Nicolas Marceau)對將設(shè)立的合作資本市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的顧慮之一即，擔(dān)心金融服務(wù)公司會大量遷出魁北克省。。該合作監(jiān)管機(jī)構(gòu)與加拿大最高法院一致否決的聯(lián)邦證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不同主要在于：對于前者，各省/地區(qū)無須向聯(lián)邦政府讓渡證券監(jiān)管權(quán)力，并仍保持最終證券立法權(quán)力。

將設(shè)立的資本市場合作監(jiān)管機(jī)構(gòu)并非統(tǒng)一證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)，一方面仍繼續(xù)面臨與未加入?yún)f(xié)議的省級證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作問題，另一方面，由于加拿大的證券衍生品交易市場 —蒙特利爾交易所— 位于魁北克省蒙特利爾市，魁北克省對于該協(xié)議的抵制態(tài)度或會影響聯(lián)邦政府履行證券監(jiān)管方面的憲法職責(zé) — 預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險，保護(hù)證券投資者。

Constitutional Obstacles for a Uniform Securities Act in Canada

MEI Shan

(UniversityofMontreal,Montreal,QuebecH3C3J7,Canada)

Canada is the only country without national securities regulator among major industrialized countries. Canada has no uniform securities act. The efforts over 7 decades to create a national securities regulator as well as a uniform securities act have been blocked to large extent by such constitutional predicaments as power division and constitutionality. In 2011, Supreme Court of Canada unanimously denied Canadian Securities Act (draft) proposed by the federal government, and ruled a national securities regulator invalid. It has seemed it is still long to go.

securities law; Canadian securities law; constitution; power division; constitutionality

2015-08-15

梅珊，女，加拿大蒙特利爾大學(xué)助理研究員，法學(xué)博士，主要研究方向：國際私法、國際投資法、比較法。

DF11

A

1672-769X(2015)05-0108-08