公眾立法參與制度化芻議

寧德智

(中共宿遷市委黨校，江蘇宿遷223000)

公眾立法參與是現(xiàn)代社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容，也是國家民主法治發(fā)展的重要標(biāo)志，更是實(shí)現(xiàn)人民群眾根本利益的主要保障。公眾立法參與是指人民群眾通過各種有效的途徑去影響國家立法過程和結(jié)果的活動。公眾立法參與的主體可以是普通的個人，也可以是團(tuán)體組織，但不包括享有立法權(quán)的機(jī)關(guān)及組成人員。十八屆四中全會提出，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，完善立法項(xiàng)目征集和論證制度，健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑。公眾立法參與需要制度化，主要是指制度建設(shè)，公眾參與制度水平的高低從一個側(cè)面反映了社會主義政治文明發(fā)展的程度。

一、公眾立法參與概述

(一)公眾立法參與的價(jià)值

亨廷頓指出:“政治參與有益于社會——它使民主更加富有意義、使政府更加負(fù)責(zé);政治參與也有益于個人——它使個人成為一個有道德的人、一個盡責(zé)的社會人。”公眾立法參與是一種現(xiàn)代文明的民主形式，是民主政治的重要方式，其價(jià)值體現(xiàn)在公眾對立法過程的參與，通過各種方式、途徑影響立法決策，以達(dá)到影響立法利益合理分配的最終目的。

1.公眾立法參與是實(shí)現(xiàn)人民群眾權(quán)利的重要形式。在我國，人民群眾對國家事務(wù)的參與，是憲法賦予人民群眾的一項(xiàng)基本權(quán)利。只有人民群眾真正地參與到國家和社會事務(wù)的決策過程中，才能體現(xiàn)“人民才是國家的主人”這一思想。公眾立法參與也是一種制約和監(jiān)督，能夠有效地防止國家機(jī)關(guān)權(quán)力的濫用，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，以保障人民群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等立法參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。公眾參與到立法過程中，也是立法中“利害關(guān)系人意見被聽取”的程序要求，保障社會公正，體現(xiàn)了人民群眾與立法機(jī)構(gòu)官員或代表有同等的資格去討論并影響立法決策，從而使政治權(quán)利的平等得到實(shí)現(xiàn)。

2.公眾參與立法有利于推進(jìn)法治社會建設(shè)。首先，公眾參與立法有利于實(shí)現(xiàn)法律制定過程的程序正義，使各種不同利益主體享有平等的表達(dá)機(jī)會，增強(qiáng)立法公開性、透明性，最大程度實(shí)現(xiàn)法律制定過程的程序正義。其次，法治講良法之治，法律的內(nèi)容必須承載社會所認(rèn)同的實(shí)質(zhì)正義，就必然要求法律能夠充分反映人民的意志，反映社會現(xiàn)實(shí)的需要。公眾參與立法過程，充分表達(dá)自己的意愿，使得立法主體能夠匯集民意、集中民智，立法的內(nèi)容來自人民，立法主體才能制定出符合社會所認(rèn)同的良法，為推進(jìn)法治建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

(二)推進(jìn)公眾立法參與制度化的必要性

公眾對于立法的參與熱情日益高漲，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，人民群眾的平等意識、公平意識、競爭意識逐漸增強(qiáng)，社會主人翁意識和政治參與意識不斷擴(kuò)大，加快推進(jìn)公眾立法參與的制度建設(shè)，讓人民群眾有機(jī)會依法按照程序進(jìn)行利益表達(dá)。

公眾參與立法有利于形成參與型政治文化，增強(qiáng)對政府的認(rèn)同和支持力度，改善政府和社會的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的目的。在這個過程中，人民群眾能夠充分了解立法機(jī)關(guān)的運(yùn)作過程、有關(guān)的政策規(guī)定，實(shí)現(xiàn)人們對于政治意識形態(tài)的認(rèn)同、理解和支持，從而培養(yǎng)人民群眾對政治參與的興趣，這也為社會主義政治文明發(fā)展提供了重要思想保障和精神動力。

二、公眾立法參與的主要內(nèi)容

(一)公眾立法參與的原則

1.民主原則。要求立法的過程成為民意的表達(dá)過程，追求公眾立法參與的廣泛性、多元性，并通過民主化程序的設(shè)置，充分保障公眾依法參與權(quán)的行使，使法律真正代表最廣大人民群眾的根本利益。要充分尊重公眾對立法提出的批評、意見、建議的權(quán)利，對于不完全正確或是比較過激的言論要以寬容的態(tài)度對待，保護(hù)公眾參與立法的積極性。

2.公開原則。要求立法全過程的各種意見、各種文件資料都予以公開，包括立法項(xiàng)目的公開、立法起草公開、法案審議公開、立法文件和資料公開、立法成果公開等。

3.平等原則。公眾立法參與主體要平等，包括參與主體地位平等、參與機(jī)會平等、意見表達(dá)方式平等。同時，平等原則還要求立法機(jī)關(guān)平等地對待各參與主體所提出的意見、建議和利益訴求。

4.有序原則。要遵從法定的程序，以理性、合法的方式參與到立法中，按照規(guī)范化、制度化的要求，在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步將公眾立法參與的范圍、內(nèi)容、形式、程序等明確規(guī)定，通過制度保障實(shí)現(xiàn)公眾參與立法的權(quán)利。

(二)公眾立法參與的形式

公眾參與立法的形式多種多樣，通常有以下幾種:對公開的立法草案提出意見建議;應(yīng)邀請參加立法研討會、座談會、論證會;參加立法聽證會;參與公開征求立法項(xiàng)目活動;接受立法書面征詢意見和立法調(diào)查;接受草案起草委托，參與法律草案競標(biāo);通過立法網(wǎng)站進(jìn)行互動;參與立法評估;提出對法律法規(guī)的審議建議;對提出的立法詢問、要求作出立法解釋;旁聽各級人大常委會審議;有關(guān)科研院校和社會團(tuán)體與立法機(jī)關(guān)及其工作機(jī)構(gòu)建立合作關(guān)系，共同研究立法中的問題等等。

在具體的立法過程中，究竟選擇哪一種，取決于參與的內(nèi)容以及不同的參與狀況。這就要考慮公平性和效率性，也要兼顧科學(xué)性以及其他相關(guān)因素。例如網(wǎng)絡(luò)平臺上的公眾立法參與，雖然能提高參與的效率和便捷程度，但考慮到網(wǎng)民年齡、受教育程度、接受和使用信息上的差異也影響著參與效果，這會造成立法參與的不平衡性。因此就要采取其他的參與形式進(jìn)行補(bǔ)充，盡最大可能保證人民群眾能以最經(jīng)濟(jì)的方式參與到立法中來。

為了確保人民群眾參與的深度，立法機(jī)關(guān)要根據(jù)具體的立法項(xiàng)目情況，主動拓寬渠道和方式。涉及群眾切身利益的立法，應(yīng)召開立法聽證會聽取意見;涉及特殊群體利益的法規(guī)，應(yīng)當(dāng)召開專門的立法座談會聽取意見;專業(yè)性比較強(qiáng)的立法，應(yīng)當(dāng)通過專家論證會、專家咨詢等形式聽取意見;對于一些情況比較復(fù)雜的立法，尤其是涉及當(dāng)前社會熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題的立法，要采用更為廣泛的立法參與形式。

(三)公眾立法參與效力的保障

公眾參與立法就是要傾聽社會各方面利益主體的聲音，從而進(jìn)一步促進(jìn)公平正義的實(shí)現(xiàn)，如果沒有法律效力的保障，則制定出來的法律很難反映社會各個方面的利益。

公眾立法參與效力的法律保障，就是要根據(jù)不同的公眾參與形式、不同的參與內(nèi)容等，具體制定法律效力的保障方式。例如規(guī)定公眾在什么時間、通過何種途徑提出立法建議和意見，相似內(nèi)容的建議如何取舍以及例外情況的處理等都要做出詳細(xì)明確的規(guī)定。具體主要有以下幾種保障制度:

1.建立意見登記和書面報(bào)告制度。對每一項(xiàng)公眾意見進(jìn)行登記，并安排專人負(fù)責(zé)意見的分類、梳理、歸納等工作，最終形成書面報(bào)告。書面報(bào)告要將各種意見、觀點(diǎn)記錄完備，可以作為審議法案的附件材料并印發(fā)給立法機(jī)關(guān)相關(guān)人員。報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括公眾參與方式、公眾意見的主要觀點(diǎn)、公眾意見的處理情況及理由等內(nèi)容。

2.建立反饋機(jī)制。應(yīng)當(dāng)對立法參與者意見的采納以及答復(fù)情況作出具體的規(guī)定。對參與意見采納情況進(jìn)行反饋，這既是對公眾的尊重，也是引導(dǎo)公眾積極主動參與立法的重要保證。如果沒有一個完善的反饋機(jī)制存在，不僅會挫傷群眾的積極性，而且立法機(jī)關(guān)也會因?yàn)闆]有義務(wù)對公眾意見作出反饋而忽視公眾的意見。這就要求對參與人的意見進(jìn)行認(rèn)真的整理、分析，不僅包括提出哪些意見，還要包括意見的處理情況，并以適當(dāng)?shù)姆绞郊皶r反饋給提案人。

3.建立信息公開制度。立法工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時公開公眾參與立法的相關(guān)情況，主要介紹公眾參與方式和途徑、公眾意見概述以及公眾意見的處理情況及理由。

三、公眾立法參與的具體制度

(一)立法公開制度

在法律草案擬定的過程中就要公開，應(yīng)當(dāng)允許人民群眾、利害關(guān)系人和社會團(tuán)體以適當(dāng)方式發(fā)表意見，以便起草者與立法機(jī)關(guān)能及時地廣泛收集民意。在公布草案征求意見時，草案信息公開要完整，不能僅僅是法規(guī)草案，還應(yīng)介紹草案的立法目的、主要內(nèi)容和有關(guān)的法律知識，包括草案的說明、重要條款的注釋以及相關(guān)草案的爭議焦點(diǎn)等。

1.法案審議公開。除了按法律規(guī)定不予公開之外，所有的法案都要公開審議。人民代表大會或常委會在對法律審議和討論時，要建立視頻和網(wǎng)絡(luò)直播制度，讓公眾時刻聽到代表們發(fā)表的各種意見，并進(jìn)行監(jiān)督。

2.立法的文獻(xiàn)和檔案公開。除需要保密的，所有的資料應(yīng)當(dāng)允許公眾查閱。這包括提案人對法案所作的說明、專門委員會的初步審查報(bào)告、審查結(jié)果的報(bào)告，以及其他有關(guān)資料。其中，會議記錄的公開很關(guān)鍵，它不僅是公眾了解有關(guān)信息資料的必要途徑，也是人民群眾對人大代表進(jìn)行監(jiān)督的前提，可以促進(jìn)人大代表更好的履職。

(二)立法專家咨詢制度

立法本身是一門科學(xué)，提高立法質(zhì)量需要立法工作者具備成熟的立法技術(shù)，但目前在一定時期內(nèi)不能充分實(shí)現(xiàn)立法人員專業(yè)化、職業(yè)化，而立法專家憑借其智力和中立的立場，能夠?qū)α⒎üぷ魈峁I(yè)建議。

為了更好地發(fā)揮立法專家的作用，要建立健全有關(guān)的制度。一是要明確立法咨詢專家參與的程序和規(guī)則，即需要哪些專家、在哪些階段參與立法、專家意見的效力等等，這都需要通過嚴(yán)格的程序進(jìn)行規(guī)定。二是規(guī)范咨詢專家的選人制度。專家的選擇要公開、公正、透明，專家人選的產(chǎn)生要多元化，選擇范圍要合理。三是要建立回避制度。要避免立法咨詢專家自身利益沖突和角色錯位，就必須回避。四是建立信息披露制度。只有信息充分公開，才能消除秘密咨詢、私下交易等知識與權(quán)力或利益交換的情況。五是建立專家自律制度。立法專家應(yīng)當(dāng)對自己在立法活動過程中所承擔(dān)的政治角色和社會責(zé)任保持高度的責(zé)任意識，珍惜立法參與的機(jī)會，真正代表人民的意志，維護(hù)人民的根本利益，切實(shí)履行自己的工作職責(zé)。

(三)立法評估制度

立法評估，就是指立法機(jī)關(guān)或者其他機(jī)構(gòu)，在某項(xiàng)法律法規(guī)頒布實(shí)施一段時間后，對該法律法規(guī)實(shí)施的實(shí)際效果、社會影響以及存在的不足和問題等所作的評估。進(jìn)行評估的目的，就是為了完善被評估的法律、法規(guī)或者使其得到更好的實(shí)施，同時也是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為今后開展相關(guān)立法提供借鑒和指導(dǎo)。

1.明確評估的內(nèi)容。主要包括:該法律法規(guī)繼續(xù)存在的必要性;該法律法規(guī)所設(shè)定的主要制度或規(guī)則是否仍然恰當(dāng)、是否完善;該法律法規(guī)所設(shè)定的制度或規(guī)則對于解決問題是否有效;法律法規(guī)實(shí)施所產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟(jì)成本與效益分析;是否達(dá)到了立法的目標(biāo)。

2.評估方式的多樣化。主要包括:聽取執(zhí)法機(jī)關(guān)的意見或者由其提交的書面報(bào)告;通過個別訪談、問卷調(diào)查、互聯(lián)網(wǎng)、座談會等形式聽取利害關(guān)系人的意見;召開法律專家、行業(yè)專家座談會或舉行專門的聽證會。

3.評估報(bào)告及其效力。評估單位應(yīng)向立法機(jī)關(guān)提交一份完整詳細(xì)的評估報(bào)告，主要包括對各項(xiàng)評估指標(biāo)做出回答，對法律法規(guī)是否保留、修改、廢止提出具體建議。

因此，在強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)的同時，要更加關(guān)注公眾立法參與的各種要素，把政治生態(tài)環(huán)境、公眾的法律文化心理、制度執(zhí)行力等因素都納入到研究過程中來，力爭做到依法參與、合法參與、主動參與、理性參與，促進(jìn)立法參與的制度意識由剛性的外部約束向公眾個體內(nèi)心的自覺意識轉(zhuǎn)化，使之成為公眾內(nèi)心自覺行為。

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