健全檢察官職業(yè)保障制度的途徑

張云燕

(天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院，天津300171)

一、檢察官職業(yè)保障制度的概念和內(nèi)涵

檢察官職業(yè)保障制度是指為保證和落實檢察官的職業(yè)權(quán)力、職業(yè)地位、職業(yè)安全，職業(yè)榮譽(yù)等職業(yè)屬性，在檢察院內(nèi)部和外部建立的制度體系。檢察權(quán)是國家賦予檢察機(jī)關(guān)對國家的憲法、法制的統(tǒng)一正確執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，是國家權(quán)力在社會生活中的體現(xiàn)。作為個體的檢察官，是執(zhí)行國家檢察權(quán)的唯一主體，這就決定了檢察官具備了不同于一般職業(yè)的特殊屬性，其職業(yè)保障制度涵蓋范疇也必將更加廣泛。具體來說，檢察官職業(yè)保障制度包括以下幾個方面:

1.職業(yè)權(quán)力保障。保障檢察官能夠依法履行檢察職責(zé)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。

2.職業(yè)身份保障。用于維護(hù)檢察官身份的穩(wěn)定性，使檢察官的招錄、交流、遴選程序符合其職業(yè)特點，保障檢察官身份一經(jīng)確定，不得隨意更換，不得隨意被免職、降職、辭職或者處分。

3.職業(yè)收入保障。職業(yè)收入保障是指為檢察官提供與其身份、職責(zé)相適應(yīng)的物質(zhì)生活保障。

4.職業(yè)安全保障。檢察官直接面對訴訟矛盾，是極具風(fēng)險性的職業(yè)。職業(yè)安全保障是指檢察官不因履行職責(zé)而受到任何打擊、報復(fù)、誣告、傷害等安全威脅，檢察官人身、財產(chǎn)安全得到必要的額外保護(hù)。

二、健全檢察官職業(yè)保障制度的必要性

《檢察官法》基本確立了檢察官職業(yè)保障的主要原則，但由于司法傳統(tǒng)、現(xiàn)實環(huán)境等因素影響，在具體落實檢察官職業(yè)保障上還存在諸多問題，很大程度上影響了司法的公正權(quán)威和檢察權(quán)的獨立有效行使。因此，建立和完善檢察官職業(yè)保障制度，為檢察官依法履行職權(quán)提供制度性保障變得尤為重要。

1.保障檢察權(quán)獨立公正行使的需要?！稒z察官法》規(guī)定，檢察官依法履行檢察職責(zé)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉，這一條款從法律范疇對檢察官獨立公正行使檢察權(quán)作出規(guī)定。然而，在現(xiàn)實環(huán)境中，檢察權(quán)的行使常常受到來自各個方面的阻力，比如行政權(quán)力的干涉、上級黨政機(jī)關(guān)的干涉、領(lǐng)導(dǎo)個人的干涉，以及檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部管理體制所帶來的干涉。檢察權(quán)的獨立公正行使受到很大制約。檢察官職業(yè)保障制度的本質(zhì)是通過對檢察官的職業(yè)權(quán)力、職業(yè)身份、職業(yè)收入、職業(yè)特權(quán)、職業(yè)安全的保障，為檢察官依法獨立行使審判權(quán)創(chuàng)造必要的制度性環(huán)境。

2.檢察官職業(yè)化建設(shè)的需要。檢察官職業(yè)化建設(shè)是當(dāng)前司法改革的一項重要內(nèi)容。檢察官以行使國家檢察權(quán)為專門職業(yè)，并具備獨特的職業(yè)意識、職業(yè)技能、職業(yè)道德、職業(yè)行為和職業(yè)地位等，與一般國家工作人員之間存在顯著差別。首先，檢察工作是一項法律專業(yè)性程度較高的專門性的工作。檢察官要代表國家依法行使檢察權(quán)，進(jìn)行法律監(jiān)督，維護(hù)司法公正，作為從事法律職業(yè)的檢察官就必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，使其具有深厚的文化素養(yǎng)，系統(tǒng)的法律理論知識，嫻熟的專業(yè)技能，只有這樣才能成為真正的檢察官，才能成為真正的法律秩序的守護(hù)者。第二，檢察官所遵循的職業(yè)道德，必須高于社會一般標(biāo)準(zhǔn)。司法被譽(yù)為保障社會公平正義的最后一道救濟(jì)途徑，而作為法律監(jiān)督者的檢察官，是法律精神的執(zhí)行者和體現(xiàn)者。只有具備崇高的理想信念、道德修養(yǎng)，很強(qiáng)的自律性，才能在繁雜的執(zhí)法活動中，有頑強(qiáng)的抗干擾能力，始終保持清醒頭腦，做到忠誠、公正、清廉、文明，剛正不阿，無私無畏，將維護(hù)法律尊嚴(yán)和社會公平正義作為崇高的職業(yè)追求。第三，檢察官要依法獨立行使檢察權(quán)。依法獨立行使獨立權(quán)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的相對獨立，在國家大政方針的指引下，要求一方面在體制上、機(jī)制上能夠?qū)z察官獨立行使職權(quán)有足夠的保障，另一方面也要求檢察官能夠以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，遵從于法律要義和公序良俗，不受干擾地發(fā)揮應(yīng)有作用。

3.樹立司法權(quán)威的需要。首先，司法職能的實現(xiàn)需要完善的檢察官職業(yè)保障制度。檢察機(jī)關(guān)是國家重要的司法機(jī)關(guān)，如果司法不能公正地解決糾紛，社會將難以穩(wěn)定，也可能將解決糾紛的壓力轉(zhuǎn)移給黨委、人大、政府等其他機(jī)構(gòu)，影響這些機(jī)構(gòu)正常發(fā)揮職能。在履行檢察職責(zé)的過程中，巨大利益博弈往往導(dǎo)致檢察官成為當(dāng)事人競相施加影響的對象，檢察官必須公正中立，不得偏向任何一方。有時訴訟當(dāng)事人之間的地位、財富不平衡，存在所謂的強(qiáng)弱之分，這更需要檢察官不懼強(qiáng)勢，維護(hù)司法公正。檢察官既要敢于、善于堅持公正，還要讓當(dāng)事人及民眾相信自己的公正性、中立性，還要拒絕各種誘惑，有時還會面臨人身安全上的威脅，甚至遭遇暴力抗法，僅靠檢察官個人的力量是無法實現(xiàn)的，必須通過完善檢察官職業(yè)保障制度來更好地實現(xiàn)司法職能。第二，檢察官職業(yè)保障制度與維護(hù)人民群眾合法權(quán)益息息相關(guān)。檢察官依法履行檢察權(quán)，從本質(zhì)上說，是對人民群眾合法權(quán)益的司法保護(hù)。司法涉及人的生命、自由、名譽(yù)、財產(chǎn)、安全等最基本的權(quán)利，這些權(quán)利如果失去了司法的保護(hù)，將處于危險狀態(tài)，司法公正與司法權(quán)威也將無從談及。檢察官是司法的主體，檢察官職業(yè)保障制度得以完善，司法才能夠發(fā)揮保障人民群眾合法權(quán)益的作用。第三，檢察官職業(yè)保障制度有助于維護(hù)司法公信力。隨著公眾法治意識的提升，司法案件越來越引起廣泛關(guān)注。時而出現(xiàn)有些案件引發(fā)了民意和媒體輿論批評的壓力，這種壓力往往由承辦案件的檢察官個人來承擔(dān)，而不是由相應(yīng)的制度來回應(yīng)和化解。在建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度過程中，司法公正不僅要依靠檢察官個人的堅守，更需要一種完善的制度安排，制度化的職業(yè)保障顯然比個人意志更有力量維護(hù)司法權(quán)的運行。

三、檢察官職業(yè)保障制度存在的問題

當(dāng)前我國檢察官職業(yè)保障制度存在諸多問題，既有現(xiàn)行司法制度和體制造成的缺陷，也有來自檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部管理失調(diào)的因素。具體來說，突出體現(xiàn)為以下幾個方面:

1.檢察官身份界定不清。從內(nèi)部來看，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部由檢察官、司法行政人員、書記員和法警組成，除行使檢察權(quán)的檢察長外，還有一些不行使檢察權(quán)的司法行政人員，也具有檢察官職位。由于一直沒有建立檢察官的分類管理制度，檢察官職位范圍過于寬泛化，使我國的檢察官隊伍非常龐大，檢察官比例極不協(xié)調(diào)，一方面影響了檢察權(quán)的優(yōu)化配置，另一方面使檢察官職業(yè)保障制度的適用對象模糊不清;從外部來看，檢察官具備公務(wù)員身份，按照公務(wù)員法進(jìn)行管理，抹殺了檢察官的職業(yè)特性。公務(wù)員法規(guī)定，法律對法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定。我國檢察官法對檢察官的權(quán)利義務(wù)和管理也做出了相應(yīng)規(guī)定，但是內(nèi)容過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。當(dāng)前對檢察官的管理還借助于公務(wù)員法，檢察官的考核管理、職級晉升、薪酬管理完全套用一般公務(wù)員管理模式。因此，如何區(qū)分檢察官與一般公務(wù)員的身份差別，成為當(dāng)前完善檢察官管理制度不能回避的問題。

2.檢察權(quán)獨立無法得到切實保障。從內(nèi)部來看，檢察官審查案件要向部門負(fù)責(zé)人、分管檢察長、檢察長匯報請示，沒有獨立處置權(quán)力，無法體現(xiàn)獨立辦案的職業(yè)權(quán)力。在這種情況下，無法建立針對檢察官個體的職業(yè)保障制度;從外部來看，檢察權(quán)受司法地方化和行政化影響嚴(yán)重，檢察機(jī)關(guān)的人、財、物高度依賴于地方，導(dǎo)致檢察官職業(yè)保障無法擺脫地方行政機(jī)關(guān)的影響和干涉。

3.檢察官職業(yè)尊榮難以體現(xiàn)。與同級黨政機(jī)關(guān)相比，檢察機(jī)關(guān)干部職級比例明顯偏低，檢察人員上升空間小，職級晉升普遍慢于同級別行政機(jī)關(guān)，使檢察人員沒有充分的職業(yè)榮譽(yù)感和崇高的社會地位，造成檢察隊伍中大量優(yōu)秀人才的流失。

四、健全檢察官職業(yè)保障制度的途徑

健全完善檢察官職業(yè)保障制度，必須以保證檢察權(quán)獨立公正行使為核心。檢察權(quán)本質(zhì)上是一種監(jiān)督權(quán)，一旦喪失獨立，監(jiān)督就會變成有名無實。從這一角度出發(fā)，筆者認(rèn)為，健全完善檢察官職業(yè)保障機(jī)制應(yīng)從以下幾個方面著手。

1.增強(qiáng)職業(yè)權(quán)力保障，確保檢察官依法獨立行使檢察權(quán)。首先，要建立和完善保障檢察官依法獨立行使檢察權(quán)的外部保障機(jī)制，從根本上杜絕地方保護(hù)主義。具體而言，即將檢察機(jī)關(guān)的行政管理權(quán)力從地方政府剝離，改變檢察機(jī)關(guān)在人、財、物等方面對地方政府的依賴現(xiàn)狀。其次，要在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部推行人員分類管理，明確檢察職業(yè)保障制度的適用對象。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，目前的現(xiàn)狀是承擔(dān)行政職責(zé)和檢察職責(zé)的人員都具備檢察官身份，而檢察官職業(yè)保障制度應(yīng)該僅僅適用于履行檢察職責(zé)的人員，所以必須對檢察人員實行分類管理。第三，增強(qiáng)檢察官職務(wù)獨立性，理順檢察官司法職務(wù)和行政職務(wù)之間的關(guān)系。檢察官具有行使檢察權(quán)的權(quán)限，只有在獨立履行檢察權(quán)的基礎(chǔ)上，才能要求檢察官做到權(quán)、責(zé)統(tǒng)一。保障檢察官職務(wù)獨立，不受行政力量干涉，首先要使檢察官的法律職務(wù)和行政職務(wù)相分離，同時逐步健全和完善主任檢察官辦案責(zé)任制、違法辦案責(zé)任追究制度、檢察官業(yè)務(wù)監(jiān)督制度、檢察官的懲戒制度和培訓(xùn)制度等。

2.深化檢察官身份保障，保證檢察官應(yīng)有的地位。檢察官身份保障的核心是要維護(hù)檢察官身份的穩(wěn)定性，即檢察官身份一經(jīng)確立，非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分。為實現(xiàn)這一目的，需要建立和完善適合檢察官職業(yè)特點的招錄、選任、考評、退休、懲戒制度。檢察官在公務(wù)員序列中屬司法類公務(wù)員，具有較強(qiáng)的專業(yè)性和相對的獨立性。但是，目前對檢察官的身份管理模式基本等同于一般公務(wù)員。檢察官招錄要參加公務(wù)員統(tǒng)一考試，晉升、考評、退休和懲戒完全依照公務(wù)員法進(jìn)行。健全和完善檢察官職業(yè)保障制度，需要對這一現(xiàn)狀進(jìn)行改變，制定符合檢察官職業(yè)特點的人力資源管理機(jī)制，保障檢察官身份的穩(wěn)定性和應(yīng)有的社會地位。

3.完善職業(yè)收入保障，提升檢察官職業(yè)尊榮。首先，要建立符合檢察官職業(yè)特點的檢察官工資制度?！稒z察官法》第三十九條明確規(guī)定:檢察官的工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)檢察工作特點，由國家規(guī)定。所以有必要建立不同于一般公務(wù)員的工資、待遇標(biāo)準(zhǔn)。在具體操作中，一是要以檢察官職務(wù)和等級作為確定檢察官職責(zé)、晉升、待遇的基本依據(jù)。二是建立與檢察官等級制度相配套的單獨的檢察官工資序列，并積極爭取人事、財政部門支持，參照警銜方式，將檢察官津貼納入基本工資，實行終身制。第二，要改革檢察院經(jīng)費保障制度。對檢察官進(jìn)行有效的經(jīng)濟(jì)保障，前提是要具備合理完善的司法經(jīng)費保障體制。當(dāng)前，各地區(qū)檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費保障主要依賴于地方財政，這一經(jīng)費保障體制已經(jīng)暴露出諸多弊端。改革的方向應(yīng)是爭取實現(xiàn)檢察系統(tǒng)內(nèi)部在經(jīng)費配置上的垂直管理。第三，要暢通檢察官晉升渠道。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察官代表國家行使檢察權(quán)，依法提起國家公訴，對偵查、審判、刑罰執(zhí)行等進(jìn)行監(jiān)督，依法查辦職務(wù)犯罪。要提高法律監(jiān)督、查辦職務(wù)犯罪的力度，有必要建立不同于普通公務(wù)員的檢察人員職級序列，一方面有助于行使監(jiān)督權(quán)，另一方面可以解決檢察官受行政級別職數(shù)限制難以晉升的問題。

4.強(qiáng)化職業(yè)安全保障，降低檢察官職業(yè)風(fēng)險。首先，要提高檢察官的自身修養(yǎng)。檢察官作為司法工作者，理應(yīng)成為公平正義的化身。然而，在現(xiàn)實社會中，政法系統(tǒng)屢屢發(fā)生的貪污腐敗、瀆職侵權(quán)案件極大程度地影響了檢察官的社會形象。因此，檢察官需要不斷提升自身修養(yǎng)，謹(jǐn)言慎行，維護(hù)檢察官形象，減少公眾對檢察官的合理懷疑。第二，要強(qiáng)化對檢察官的法律保護(hù)。在我國現(xiàn)行的法律體系和檢察官管理制度中，對檢察官進(jìn)行法律保護(hù)的條款嚴(yán)重缺乏。檢察官在履行職責(zé)時如果受到侵害，只能適用于一般刑事案件或者治安處罰，對于犯罪分子打擊報復(fù)檢察官的現(xiàn)象不能起到震懾作用，不利于維護(hù)檢察官的人身、財產(chǎn)、健康、生命安全。第三，要健全檢察官安全綜合保障機(jī)制。加大物質(zhì)投入，完善檢察院安全檢查防護(hù)設(shè)施，如設(shè)立門禁、實行來訪登記制度，加強(qiáng)對檢察官個人資料的保密工作等。