香港廉政公署對(duì)大陸廉政建設(shè)的啟示

張俊玲

(天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院，天津300171)

一、廉政公署

香港，現(xiàn)今的“廉潔之都”，曾經(jīng)是一個(gè)貪腐橫生的社會(huì)，腐敗幾乎是其日常生活的一部分。20世紀(jì)中葉以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，批文、辦照、拿證、領(lǐng)牌等社會(huì)服務(wù)需求增多，政府部門、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)腐敗現(xiàn)象相當(dāng)普遍，而且日趨嚴(yán)重，普通市民深受其害。腐敗、貪贓枉法等惡習(xí)日益制度化，即使一個(gè)正直的人，只要獲得了某項(xiàng)公共權(quán)力，也很快墜入貪腐的行列。直到20世紀(jì)60年代，香港年輕一代和受過(guò)高等教育的人士才開(kāi)始出現(xiàn)不滿貪腐的情緒，之后學(xué)生大軍也響應(yīng)并參加了聲討政府反腐不力，抵制腐敗的運(yùn)動(dòng)，香港社會(huì)逐漸形成了一股反對(duì)腐敗倡導(dǎo)廉潔的浪潮。

1973年10月17日，香港麥理浩爵士正式宣布成立一個(gè)獨(dú)立的廉政公署，全力打擊腐敗。1974年2月，香港立法通過(guò)了《總督特派廉政專員公署條例》。據(jù)此，總督特派廉政專員公署作為打擊貪污行為的一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)正式成立，并獲得法律賦予的權(quán)力。廉政公署成立后迅速采取一系列反貪行動(dòng)，嚴(yán)厲打擊政府部門內(nèi)集團(tuán)式貪污。四年左右的時(shí)間，香港警界內(nèi)的貪腐集團(tuán)全部被粉碎。有關(guān)政府人員的貪污舉報(bào)比例逐年下降，由1974年的9成下降到今日的整體舉報(bào)不足3成。時(shí)至今日，香港公務(wù)員隊(duì)伍更以廉潔高效而著稱，廉政公署之所以能有效遏制腐敗，這與廉署本身的運(yùn)作特點(diǎn)是密不可分的。

首先，是廉政公署三管齊下大的反貪策略。作為一個(gè)獨(dú)立的反貪?rùn)C(jī)構(gòu)，僅僅依靠執(zhí)法以起到恐嚇作用，是不足以根治腐敗的。所以，在制度設(shè)計(jì)方面，廉署從執(zhí)法、預(yù)防和教育三方面入手打擊腐敗。(1)執(zhí)行處。執(zhí)行處是廉政公署最重要的部門，職責(zé)在與調(diào)查所有有關(guān)涉及《防止賄賂條例》《廉政公署條例》及《舞弊及非法行為條例》等罪行的指控。(2)防止貪污處。防止貪污處主要負(fù)責(zé)研究政府組織、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和私營(yíng)組織的運(yùn)行方式和程序，找出其中容易產(chǎn)生貪污的漏洞，涵蓋的范圍包括公共采購(gòu)、人事管理、執(zhí)法、合約管理、發(fā)牌等多個(gè)方面，就防止貪腐問(wèn)題給出建設(shè)性意見(jiàn)，設(shè)計(jì)出最佳的解決方案，以便減少貪污舞弊行為發(fā)生的機(jī)會(huì)。最關(guān)鍵的是能夠及時(shí)改進(jìn)，從而有效地堵塞貪腐現(xiàn)象的漏斗，使不法分子沒(méi)有可乘之機(jī)。如果說(shuō)執(zhí)行處的任務(wù)是使人“不敢貪污”，那么防止貪污處的任務(wù)就是使人“不能貪污”。(3)社會(huì)關(guān)系處。只有切實(shí)改變民眾的態(tài)度，才能在持久的反貪工作中收到長(zhǎng)期實(shí)際有效的效果。社會(huì)關(guān)系處負(fù)責(zé)教育市民，宣傳反腐倡廉之風(fēng)，宣傳腐敗的危害，爭(zhēng)取市民支持反貪工作，旨在使人們“不想貪污”。廉政公署三個(gè)部門的策略和所執(zhí)行的工作是相輔相成的，其40年的工作經(jīng)驗(yàn)證明，“三管齊下”標(biāo)本兼治的反貪方式是有效的，是能使反腐倡廉工作達(dá)到極致的。

其次，廉署擁有相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)作體系。廉政公署不屬于香港政府體系，其日常運(yùn)作與行政也獨(dú)立于警察及公務(wù)員體系之外。

最后，廉政公署有著自身十分完善的防腐機(jī)制。法律賦予了廉政公署廣泛的權(quán)力，同時(shí)也確保了其下轄人員在任何情況下不會(huì)亂用權(quán)力，廉政公署的運(yùn)作受到嚴(yán)謹(jǐn)苛刻的監(jiān)察與制衡機(jī)制的管轄。

二、廉政公署與大陸廉政機(jī)關(guān)的比較

(一)地位不同

廉政公署機(jī)構(gòu)獨(dú)立，經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，人員獨(dú)立，直接受命于港府最高首長(zhǎng)。廉政公署的機(jī)構(gòu)整體獨(dú)立于港府機(jī)構(gòu)，廉政專員是港府最高首長(zhǎng)在廉政公署的代表，其成員與政府機(jī)構(gòu)的公務(wù)員體系相剝離，而且享有與政府機(jī)構(gòu)成員不同的津貼和基金待遇，廉政公署的開(kāi)支從政府的預(yù)算中撥出，最終的審批權(quán)和決定權(quán)由政府首腦決定。香港廉政公署職員經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的選拔和培訓(xùn)，而且在其在任期間，對(duì)其有嚴(yán)格的要求。

內(nèi)地的反貪局是檢察部門中的經(jīng)濟(jì)檢察廳，是中國(guó)三大反貪?rùn)C(jī)構(gòu)之一，即中國(guó)紀(jì)律檢查委員會(huì)，中國(guó)監(jiān)察部，反貪局。所以中國(guó)的反貪局，不僅要受檢察的牽制，還要受其他部門的牽制，不能有效地查處犯罪。

(二)職責(zé)和權(quán)力不同

1.廉政公署內(nèi)設(shè)有舉報(bào)中心，并對(duì)舉報(bào)的程序作了很嚴(yán)格的規(guī)定，一般是接到舉報(bào)后，來(lái)人要到這里開(kāi)門進(jìn)入后，按啟示門外的警示紅燈，表明任何人包括廉署人員不得進(jìn)入此室，讓舉報(bào)人放心的講述，廉署當(dāng)值人員記載完畢，讓舉報(bào)人過(guò)目后，形成一個(gè)案卷編號(hào)，立即載入舉報(bào)室的保險(xiǎn)柜內(nèi)封存，當(dāng)天工作時(shí)間結(jié)束，全部上交總部執(zhí)行處舉報(bào)中心，不得留存過(guò)夜。反貪局不直接受理舉報(bào)案件，內(nèi)地的舉報(bào)中心設(shè)在內(nèi)地檢察機(jī)關(guān)控申部門里的舉報(bào)中心承擔(dān)，一切貪污案件線索都要匯總與舉報(bào)中心后，再由其決定是否交于反貪局處理。一般的案件，經(jīng)手的人手越少，偵破案件的可能性也就越大。

2.預(yù)防方面的不同。香港特別重視預(yù)防的工作，認(rèn)為"預(yù)防勝于防治"，預(yù)防才是能治本的方法。廉政公署主要是對(duì)政府機(jī)關(guān)，公共機(jī)關(guān)，私人機(jī)構(gòu)這三類服務(wù)對(duì)象進(jìn)行服務(wù)，由防治貪污處執(zhí)行，對(duì)政府工作部門和公共機(jī)構(gòu)的工作程序，工作方法，工作中出現(xiàn)的問(wèn)題提出建議，還為政府工作部門的管理階層提供各種防止貪污措施的訓(xùn)練，另外，還有專人負(fù)責(zé)向私人公司及專業(yè)機(jī)構(gòu)提供防止貪污意見(jiàn)的部門。廉政公署內(nèi)設(shè)立的社區(qū)關(guān)系處，也承擔(dān)著防止貪污的功能。社區(qū)關(guān)系處負(fù)責(zé)通過(guò)各種傳播媒介向市民宣傳肅貪倡廉的重要性，倡導(dǎo)市民支持香港廉政公署的工作，為貪污案件積極提供線索，并對(duì)發(fā)現(xiàn)有貪污行為的人積極進(jìn)行舉報(bào)。大陸廉政機(jī)關(guān)相關(guān)預(yù)防工作，大部分都停留在書(shū)面上，缺少可實(shí)施性。

(三)監(jiān)督機(jī)制不同

雖然香港廉政公署的權(quán)力很大，但是它有一套很嚴(yán)格的監(jiān)督體系，它是強(qiáng)大權(quán)力與有效監(jiān)督機(jī)制緊密結(jié)合，在保證廉政公署有充足權(quán)力完成肅貪倡廉重任的同時(shí)有嚴(yán)密有效防治機(jī)制，防止其濫用權(quán)力損害法治人權(quán)。主要有下列機(jī)關(guān)來(lái)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督:(1)最高首長(zhǎng)親自監(jiān)督，但不對(duì)廉政公署個(gè)案發(fā)號(hào)施令;(2)咨詢委員會(huì)監(jiān)督;(3)行政會(huì)議監(jiān)督，廉政專員要定期向行政長(zhǎng)官主持的行政會(huì)議匯報(bào)廉政公署施政方針，香港貪污狀況及廉署工作情況;(4)廉政公署投訴委員會(huì)監(jiān)督;(5)律政司監(jiān)督;(6)立法會(huì)監(jiān)督;(7)市民監(jiān)督，通過(guò)自己或代表監(jiān)督或是通過(guò)民意調(diào)查反映市民監(jiān)督情況;(8)通過(guò)新聞媒介進(jìn)行監(jiān)督。

大陸的廉政機(jī)構(gòu)主要受自己的上級(jí)機(jī)關(guān)，全國(guó)人民代表大會(huì)及常委會(huì)的監(jiān)督，同時(shí)也接受新聞媒體和市民的監(jiān)督。但是由于內(nèi)地的法治環(huán)境和香港法治環(huán)境的不同，新聞媒體和市民的監(jiān)督對(duì)反貪局的作用不是很大。

三、廉政公署對(duì)大陸廉政建設(shè)的啟示

由于香港與大陸的廉政機(jī)構(gòu)在成立背景、組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)權(quán)力等方面存在著諸多不同，所以照搬照抄是行不通的，我們要做的就是相互借鑒，借鑒香港在反腐倡廉上的成功經(jīng)驗(yàn)，從而完善我們的廉政建設(shè)，為偉大祖國(guó)的復(fù)興保駕護(hù)航。

(一)必須建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的廉政監(jiān)察機(jī)關(guān)

香港廉政公署直接向特別行政區(qū)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，不受其他機(jī)構(gòu)的命令和控制，他們才能夠獨(dú)立行事，暢通無(wú)阻地查處貪污腐敗案件。鑒于我國(guó)現(xiàn)階段紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)部門過(guò)多，權(quán)力過(guò)于分散的現(xiàn)狀，目前來(lái)講，我國(guó)在反腐倡廉上最應(yīng)該做出的舉措就是整合現(xiàn)有的全部紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，形成一個(gè)完全獨(dú)立的，只對(duì)國(guó)務(wù)院總理負(fù)責(zé)的監(jiān)察機(jī)關(guān)。

目前大陸的廉政機(jī)關(guān)主要有反貪局、紀(jì)檢委和檢察院。雖然從總體來(lái)看這些廉政機(jī)構(gòu)起到了一定的作用，獲得了不錯(cuò)的反腐成績(jī)，但由于權(quán)力太過(guò)分散和本身缺乏獨(dú)立性，受制于公務(wù)員制度及財(cái)政等方面的限制，其取得的效果也是有限的，不能根治腐敗。所以，要想根治腐敗，首先要做的就是集中各方的反腐機(jī)構(gòu)權(quán)力于一身，組成一個(gè)獨(dú)立的廉政部門。

(二)加強(qiáng)新聞媒體和人民大眾的輿論監(jiān)督作用

人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是國(guó)家的主人，所以人民群眾的監(jiān)督是最全面的也是最強(qiáng)有力的;而新聞?dòng)浾哂直环Q為“無(wú)冕之王”，是一切見(jiàn)不得光的事的“掃把星”，所以，必須要充分發(fā)揮人民大眾和新聞媒體的輿論監(jiān)督作用。近年來(lái)，各新聞媒體通過(guò)多種形式的新聞報(bào)道，大力宣傳黨中央反腐倡廉的路線方針和戰(zhàn)略部署，宣傳反腐倡廉工作的新進(jìn)展、新經(jīng)驗(yàn)、新成效，開(kāi)展廉政文化建設(shè)，配合反腐倡廉“大宣教”的格局，營(yíng)造良好的反腐倡廉氛圍。在以完善懲治和預(yù)防腐敗體系為重點(diǎn)的反腐倡廉建設(shè)中發(fā)揮積極的作用。

新聞?shì)浾摫O(jiān)督作為一種獨(dú)特的監(jiān)督形式，是有著其自身的特點(diǎn)的:(1)公開(kāi)性。新聞?shì)浾摫O(jiān)督是面向公眾的，它的監(jiān)督是通過(guò)公開(kāi)報(bào)道、公開(kāi)討論表現(xiàn)出來(lái)的。(2)廣泛性。新聞?shì)浾摫O(jiān)督在監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督影響、監(jiān)督內(nèi)容方面具有廣泛性。(3)及時(shí)性。這是由新聞傳播的時(shí)效性強(qiáng)決定的。

(三)健全廉政建設(shè)的司法體系

當(dāng)前我國(guó)的法律體系已經(jīng)很完善，很全面，但在某些特定的領(lǐng)域還是存在一些不健全的現(xiàn)象。廉政體系的建設(shè)需要一系列完善的廉政法律與之相配套。只有法制健全的社會(huì)才會(huì)更加廉潔，司法完善才會(huì)更有利于人民群眾的監(jiān)督，所以，在完善法律體系的同時(shí)也必須完善公民的司法救濟(jì)渠道，這樣才會(huì)有利于公民無(wú)所懼怕的同腐敗現(xiàn)象作斗爭(zhēng)。

(四)加強(qiáng)公民的廉政文化教育，形成強(qiáng)大的廉政氛圍

我國(guó)廉政機(jī)關(guān)應(yīng)利用我們強(qiáng)大的社區(qū)組織和各種社會(huì)團(tuán)體、新聞傳播媒介等廣泛宣傳廉政建設(shè)的作用，廉政建設(shè)的思想，廉政建設(shè)的法律法規(guī)，使廣大人民充分了解我國(guó)的廉政建設(shè)，了解廉政的法律法規(guī)，了解同違法犯罪作斗爭(zhēng)的途徑、渠道和救濟(jì)方式。學(xué)校教育方面也要經(jīng)常開(kāi)設(shè)有關(guān)廉政教育的課程，從小就培養(yǎng)孩子清正廉潔的意識(shí);加強(qiáng)學(xué)生廉政法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，讓學(xué)生了解貪污腐敗的后果。