我國生態(tài)補償立法的困境及其對策

臧 成

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇蘇州215006)

一、問題的提出

2014年6月4日，環(huán)保部發(fā)布了《2013中國環(huán)境狀況公報》(以下簡稱《公報》)，《公報》顯示我國生態(tài)環(huán)境的基本狀況:局部環(huán)境質(zhì)量狀況有所改善，但生態(tài)環(huán)境保護總體形勢依然嚴(yán)峻，治理能力遠(yuǎn)趕不上生態(tài)環(huán)境破壞的速度，生態(tài)赤字呈現(xiàn)逐漸擴大的趨勢?！吧鷳B(tài)破壞嚴(yán)重，水土流失量大面廣，沙漠化、草原退化加劇，生物多樣性減少，生態(tài)系統(tǒng)功能退化。發(fā)達國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題，在我國近20多年來集中出現(xiàn)，呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)型、復(fù)合型、壓縮型的特點?！彼亮魇?yán)重，森林資源銳減，土地沙漠化迅速，1998年特大洪水以及2000年以來我國北方地區(qū)的沙塵暴災(zāi)害不僅摧毀了我們的家園，也給我們敲響了警鐘——生態(tài)環(huán)境保護刻不容緩。

我國政策性文件中最早有關(guān)生態(tài)補償?shù)囊?guī)定是1953年頒布的《關(guān)于在國有林區(qū)建立‘育林基金’的決定》——建立了育林基金制度。1994年原國家環(huán)保局發(fā)布了《關(guān)于確定國家環(huán)保局生態(tài)環(huán)境補償費試點的通知》，選擇14個省份的18個市、縣或區(qū)作為征收生態(tài)環(huán)境補償費的試點城市。1996年國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》第七項明確指出:“建立并完善有償使用自然資源和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟補償機制?！边M入新千年以來，生態(tài)補償在我國政策性文件中經(jīng)常提及?！?000年國務(wù)院頒布的《生態(tài)環(huán)境保護綱要》和2003年頒布的促進西部開發(fā)建設(shè)的重要政策文件都明確提出要建立我國的生態(tài)補償機制?！保?］2005年頒布的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》首次提出:“按照誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補償機制?！?011年審議通過的“十二五”規(guī)劃綱要規(guī)定:要加快建立生態(tài)補償機制，研究設(shè)立國家生態(tài)補償專項資金，推行資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度，加快制定實施生態(tài)補償條例。黨的十八大報告中提出，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。全國人大連續(xù)三年都將建立生態(tài)補償機制作為重點建議，表明國家政策對生態(tài)補償?shù)闹匾?，也是建立“美麗中國”的道路之一?/p>

面對我國生態(tài)危機，中央政府和地方政府都采取了積極的行動，一定程度上減緩了生態(tài)環(huán)境惡化的速度。國務(wù)院在生態(tài)補償方面出臺了一系列的政策，初步形成生態(tài)補償制度框架——中央森林生態(tài)效益補償基金制度，草原生態(tài)補償制度，水資源和水土保持生態(tài)補償機制，礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任制度，重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度。地方政府運用經(jīng)濟手段解決生態(tài)環(huán)境問題，例如:浙江義烏的東陽水權(quán)交易、新安江流域生態(tài)補償、太湖流域排污權(quán)交易等，蘇州市立法機關(guān)更搶先制定了《蘇州市生態(tài)補償條例》——這是第一部有關(guān)生態(tài)補償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)。

二、我國生態(tài)補償立法的現(xiàn)狀以及困境

(一)國家立法機關(guān)制定的涉及生態(tài)補償?shù)姆珊驼咭?guī)定

國務(wù)院制定的行政法規(guī)沒有對生態(tài)補償作出專門的規(guī)定，但在一些行政法規(guī)中會涉及到生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容。如《自然保護區(qū)條例》第二十三條、第二十六條、第二十七第二款、第二十八條，《退耕還林條例》第三十五條，《野生動植物保護條例》第十四條。國務(wù)院以及中央國家機關(guān)制定的規(guī)范性文件中，專門規(guī)定生態(tài)補償內(nèi)容的有四篇，分別是《國務(wù)院關(guān)于生態(tài)補償機制建設(shè)工作情況的報告》、《國家環(huán)境保護總局關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》、《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于做好2014年度長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區(qū)生態(tài)補償項目工作的通知》、《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于同意委托云南省農(nóng)業(yè)廳簽訂有關(guān)生態(tài)補償協(xié)議書的批復(fù)》，而涉及生態(tài)補償?shù)囊?guī)范性文件數(shù)量龐大。

(二)地方立法機關(guān)制定的涉及生態(tài)補償?shù)姆珊驼咭?guī)定

根據(jù)筆者在“北大法寶”上搜索到的法律文件，地方立法機關(guān)制定的涉及生態(tài)補償?shù)姆刹簧?，但專門以生態(tài)補償為立法內(nèi)容的只有蘇州市人大制定的《蘇州市生態(tài)補償條例》，而地方政府及其相關(guān)部門制定以生態(tài)補償為主旨的規(guī)范性文件達到72篇。下列圖表為各省制定的生態(tài)補償規(guī)范性文件數(shù)量。

(三)我國生態(tài)補償立法的困境

上述我國生態(tài)補償機制的構(gòu)建，體系完整，內(nèi)容全面，實踐中對生態(tài)補償?shù)膶嵤┮嗥鹬艽蟮闹笇?dǎo)作用，但其自身存在的缺陷還是不容忽視的。這種立法缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

1.生態(tài)補償法律體系不健全，沒有系統(tǒng)性。我國對生態(tài)補償?shù)囊?guī)定只是零星地散布在不同的法律文件中，而且作為國家根本大法的《憲法》也沒有規(guī)定生態(tài)補償制度，迄今為止，我國國家層面尚未制定統(tǒng)一的生態(tài)補償法律，生態(tài)補償缺乏健全的法律體系?！坝捎谌狈Ψ傻囊罁?jù)和中央政府的協(xié)調(diào)機制，各省的生態(tài)補償法律制度的建設(shè)一直處于沒有制度依據(jù)的狀態(tài)，制定地方性法規(guī)全面推動生態(tài)補償機制的難度很大，只能是局部或就某些問題開展試驗示范，雖然取得了一定的成就，但是沒有形成全國適用的生態(tài)補償法律制度?！保?］

2.有關(guān)生態(tài)補償法律之間銜接不當(dāng)。我國現(xiàn)行的環(huán)境法律導(dǎo)致不同的部門適用不同的法律，而且每一個單行環(huán)境法只涉及某一類環(huán)境要素的生態(tài)補償，相應(yīng)的生態(tài)補償工作也由多部門管理，各部門生態(tài)補償工作缺乏銜接?！安煌鷳B(tài)要素生態(tài)補償?shù)囊?guī)定由不同的管理部門制定，這種方式容易造成立法只體現(xiàn)本部門的利益、部門間利益沖突而依靠自身無法協(xié)調(diào)的情況。同時也缺乏時間上的相對穩(wěn)定性，很難確保受償者的權(quán)利得以實現(xiàn)、補償者的義務(wù)得以履行?！保?］

3.生態(tài)補償立法原則性強，內(nèi)容簡單，缺乏可操作性。我國多個法律中都規(guī)定了生態(tài)補償，但法律規(guī)定的過于原則，對于生態(tài)補償主體、補償范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償程序等缺乏具體規(guī)定，僅有原則性指導(dǎo)，實踐中也沒有具體規(guī)則可依照，生態(tài)補償缺乏可操作性。

4.政策多于法律，立法效力層次低。從上述圖表可以得出，我國生態(tài)補償政策遠(yuǎn)多于法律，政策具有不穩(wěn)定性，新一屆政府很有可能將前任出臺的政策束之高閣，政府出臺的政策容易有欠缺或者減輕政府不作為的責(zé)任之嫌，而且我國生態(tài)補償政策“政出多門，未形成完整統(tǒng)一的向社會公布的政策文件，這給生態(tài)補償活動的展開帶來諸多障礙和限制。”［4］

三、我國生態(tài)補償立法原則

(一)公平正義原則

公平原則要求權(quán)利與義務(wù)的對等，生態(tài)補償是對人類社會成員環(huán)境利益的重新安排，因此，公平和正義應(yīng)是生態(tài)補償立法的永恒價值。對環(huán)境資源的利用，必然導(dǎo)致一方獲得經(jīng)濟利益，另一方生態(tài)利益受損，生態(tài)補償應(yīng)當(dāng)按照貢獻和索取分配權(quán)利與義務(wù)，補償要合理合法。

(二)政府宏觀和市場微觀原則

“由于生態(tài)建設(shè)的經(jīng)濟外部性及公共產(chǎn)品屬性，這就需要政府擔(dān)負(fù)主要生態(tài)補償責(zé)任。但是在環(huán)境管理中。單純的行政措施費用高、經(jīng)濟上效率低，因而建立市場本位的環(huán)境管理模式成為環(huán)境管理的發(fā)展趨勢?！保?］“公有地的悲劇”說明公有的環(huán)境資源如果沒有政府的管制，容易導(dǎo)致資源的濫用，引起生態(tài)災(zāi)難。在政府的宏觀管制下，可以提高生態(tài)補償管理的效率，“對于控制自然資源的過度使用與破壞，防止環(huán)境污染，維護生態(tài)系統(tǒng)平衡起著較為重要的作用?！保?］但政府也有失靈的時候，“政府失靈主要表現(xiàn)為因政府決策不當(dāng)或失誤而造成的生態(tài)公益缺損填補不當(dāng)、生態(tài)公益外溢與流失補償不當(dāng)?shù)取?，?］而市場的微觀調(diào)控一定程度上可以規(guī)避政府失靈帶來的負(fù)面效應(yīng)。經(jīng)濟主體在政府制定的各類環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)的范圍內(nèi)，根據(jù)各自的需求，利用經(jīng)濟手段，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的最優(yōu)配置，如:我國一些地方正在施行的“碳排放”交易制度，通過市場運作和政府管制，實現(xiàn)碳排放最大化和生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展。生態(tài)補償應(yīng)是政府宏觀和市場微觀相結(jié)合，以政府主導(dǎo)、市場推進為原則。

(三)生態(tài)優(yōu)先與可持續(xù)性原則

生態(tài)優(yōu)先原則是指“當(dāng)經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護產(chǎn)生不可調(diào)和的矛盾，二者不能兼顧時，應(yīng)當(dāng)把生態(tài)環(huán)境保護放在優(yōu)先地位，使經(jīng)濟發(fā)展讓位于生態(tài)環(huán)境保護?！保?］在生態(tài)利益緊缺的當(dāng)代社會，生態(tài)優(yōu)先與可持續(xù)性并不矛盾，“可持續(xù)性原則的核心是要求人類的經(jīng)濟和社會發(fā)展不能超越資源和環(huán)境承載能力”，［9］優(yōu)先保護生態(tài)環(huán)境是為了經(jīng)濟社會更好地可持續(xù)發(fā)展。

四、完善我國生態(tài)補償立法的對策

《環(huán)境保護法》第三十一條規(guī)定:國家建立、健全生態(tài)保護補償制度，而且現(xiàn)行法律法規(guī)、部門規(guī)章及政策性文件都有規(guī)定生態(tài)補償，實踐中中央和地方政府也多次實施生態(tài)補償措施，我國現(xiàn)已具備制定一部統(tǒng)一的生態(tài)補償法律的條件?！叭绾芜\用法律手段規(guī)制生態(tài)保護中的利益補償問題，是我國面臨的一個十分迫切的任務(wù)?！保?0］立法機關(guān)在制定生態(tài)補償法律時，應(yīng)注意以下幾個方面:

(一)生態(tài)補償主體

生態(tài)補償法律制度中首先要確定補償?shù)闹黧w。“依據(jù)補償類型不同，生態(tài)補償可以劃分為增益性生態(tài)補償(針對生態(tài)保護行為)和損益性生態(tài)補償(針對生態(tài)加害行為)?！保?1］在增益性生態(tài)補償中，補償主體應(yīng)該是生態(tài)保護者和生態(tài)建設(shè)者——政府、公民(如牛玉琴在沙漠中植樹)、企業(yè)和NGO(非政府組織);在損益性生態(tài)補償中，補償主體為生態(tài)受益者和生態(tài)環(huán)境、自然資源開發(fā)利用者，他們都從生態(tài)環(huán)境中獲得利益，讓生態(tài)環(huán)境受損，應(yīng)該對受損的生態(tài)給予補償;生態(tài)補償主體還有一類是生態(tài)環(huán)境破壞的受害者，不管是增益性生態(tài)補償還是損益性生態(tài)補償，政府都應(yīng)該成為生態(tài)補償?shù)闹黧w，而且我國《憲法》也規(guī)定自然資源屬于國家所有，政府應(yīng)是自然資源所有者的代表。

(二)生態(tài)補償范圍

現(xiàn)行單行環(huán)境法中大多都有生態(tài)補償?shù)囊?guī)定，補償范圍包括森林、草原、自然保護區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、水資源、濕地、水土保持等領(lǐng)域，顯得生態(tài)補償制度很松散，在制定生態(tài)補償法律時應(yīng)明確補償范圍。生態(tài)補償?shù)姆秶鷳?yīng)是對生態(tài)環(huán)境的保護和恢復(fù)作出貢獻的行為或活動，其主要包括以下內(nèi)容:(1)生態(tài)環(huán)境的保護、建設(shè)、修復(fù)等各種行為的實際費用支出;(2)因保護生態(tài)環(huán)境而承受機會成本損失的居民收入和政府財政收入所減少的部分;(3)因他人合法使用生態(tài)環(huán)境資源致使權(quán)利人受到的相應(yīng)損失;(4)根據(jù)生態(tài)補償主體之間的合同約定所支付的補償費用;(5)有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護和自然資源利用的推廣、教育、科研等投入;(6)因使用綠色節(jié)能產(chǎn)品、技術(shù)而應(yīng)給予的扶持、鼓勵、獎勵;(7)其他費用。［12］

(三)生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的確定，是生態(tài)補償公平價值實現(xiàn)的關(guān)鍵，也是生態(tài)補償制度有效實施的保障。對于生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，我國現(xiàn)行法律主要規(guī)定了以下三種類型:第一種是未規(guī)定。第二種是補償標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，大多以“適當(dāng)”、“合理”等抽象的詞語表述，如《防沙治沙法》第三十五條:“因保護生態(tài)的特殊要求，將治理后的土地批準(zhǔn)劃為自然保護區(qū)或者沙化土地封禁保護區(qū)的，批準(zhǔn)機關(guān)應(yīng)當(dāng)給予自然保護區(qū)或者沙化土地封禁保護區(qū)的合理的經(jīng)濟補償”第三種是補償標(biāo)準(zhǔn)明文規(guī)定，補償數(shù)額具體，如《關(guān)于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》規(guī)定:“長江流域及南方地區(qū)，每畝退耕地每年補助糧食(原糧)150公斤;黃河流域及北方地區(qū)，每畝退耕地每年補助糧食(原糧)100公斤。每畝退耕地每年補助現(xiàn)金20元。”生態(tài)補償?shù)墓δ苁潜Ｗo生態(tài)服務(wù)價值，“適當(dāng)”或“合理”補償，標(biāo)準(zhǔn)模糊不清，實踐中可操作性差;規(guī)定具體數(shù)額，補償標(biāo)準(zhǔn)太低，與生態(tài)服務(wù)功能價值脫節(jié)。為了較好的估算生態(tài)服務(wù)功能價值，生態(tài)補償應(yīng)將生態(tài)保護者的直接投入和機會成本、生態(tài)受益者的獲利以及生態(tài)破壞的恢復(fù)成本囊括在內(nèi)，通過核算與協(xié)商確定補償標(biāo)準(zhǔn)。核算是以生態(tài)環(huán)境保護的投入和生態(tài)環(huán)境的損失為基礎(chǔ)，協(xié)商是生態(tài)環(huán)境利益相關(guān)者就自己生態(tài)利益進行談判。

(四)生態(tài)補償方式

“我國目前主要有四種貫徹生態(tài)補償?shù)男问?一是政策補償，即中央政府對省級政府、省級政府對市級政府的權(quán)力和機會補償。二是資金補償，這是最常見的補償實踐也是最迫切的補償需求。三是實物補償，即補償者運用物質(zhì)、勞力和土地等進行補償，解決受補償者部分的生產(chǎn)要素和生活要素，改善受補償者的生活狀況，增強生產(chǎn)能力。四是智力補償，即補償者開展智力服務(wù)，提供無償技術(shù)咨詢和指導(dǎo)，培養(yǎng)受補償?shù)貐^(qū)或群體的技術(shù)人才和管理人才，輸送各類專業(yè)人才，提高受補償者生產(chǎn)技能、技術(shù)含量和管理組織水平?！保?3］四種補償方式各有利弊，在我國生態(tài)補償管理體制中，考慮到國家立法遵循“宜粗不宜細(xì)”原則，而且我國各個省份經(jīng)濟發(fā)展不平衡，各地生態(tài)環(huán)境也不一樣，中央政府應(yīng)以政策補償為主，具體補償細(xì)則由各個地方在制定地方法律時加以解決，此舉還可以避免地方立法對上位法的簡單重復(fù)。針對資金補償，在制定生態(tài)補償法律時，應(yīng)提高補償數(shù)額，補償數(shù)額以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和生態(tài)價值綜合考慮，國家制定實施細(xì)則和地方立法時應(yīng)加強對資金補償?shù)囊?guī)定。實物補償和智力補償則應(yīng)完善相關(guān)市場機制，要充分發(fā)揮市場在生態(tài)補償中的作用，例如:建立環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易制度、環(huán)保產(chǎn)業(yè)制度等。

(五)設(shè)立生態(tài)補償專項資金

“生態(tài)補償面臨的最重要約束就是補償資金投入的可持續(xù)性問題?！保?4］我國目前實踐中生態(tài)補償大多都給予資金的方式開展，取得了明顯的生態(tài)環(huán)境改善的效果，因此，設(shè)立生態(tài)補償專項資金有利于我國現(xiàn)階段生態(tài)補償制度的實施。設(shè)立生態(tài)補償專項資金可以保證專款專用，補償資金準(zhǔn)時到位，但首要問題是如何拓展資金的來源。我國目前對于生態(tài)補償資金的投入主要是財政轉(zhuǎn)移支付法，以解決財政收入較少地區(qū)的資金問題。“自1998年起，中央政府不斷加大對欠發(fā)達地區(qū)的財政援助，增強中西部地區(qū)財政保障能力?！保?5］如果僅以中央財政的轉(zhuǎn)移支付為來源設(shè)立生態(tài)補償專項資金，使得資金來源單一，而且中央支付的資金實行?？顚Ｓ茫鎸毙杞鉀Q的生態(tài)補償問題地方政府往往會束手無策。生態(tài)補償專項資金的來源可以有以下幾種情況:財政轉(zhuǎn)移支付，包括橫向支付和縱向支付;發(fā)行國債，近年來，政府發(fā)行的國債有向生態(tài)環(huán)境建設(shè)方向傾斜，可以從發(fā)行國債的資金中提取一部分;從環(huán)境稅費中提取一部分資金，國家征收的環(huán)境稅費用于治理環(huán)境污染，實行?？顚Ｓ茫O(shè)立生態(tài)補償專項資金也是為了改善環(huán)境，與征收環(huán)境稅費的目的不沖突;來自公民、企業(yè)的贊助。

(六)生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)管與評估

明確政府及相關(guān)部門在生態(tài)補償方面的責(zé)任，建立生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)管與評估工作，對生態(tài)補償資金實行年度預(yù)算制度。確認(rèn)一把手負(fù)責(zé)制，責(zé)任到人，提高政府生態(tài)補償工作的效率，加強對生態(tài)補償資金使用情況的審計工作。及時公布生態(tài)補償工作的開展情況，將生態(tài)補償工作寫入政府年度工作報告，接受人大和社會的監(jiān)督?！懊鞔_規(guī)定對違反法律規(guī)定或沒有完成法定任務(wù)的國家機關(guān)及其直接責(zé)任人的法律責(zé)任，包括責(zé)任種類、責(zé)任方式、責(zé)任條件和處罰程序等。同時，對完成任務(wù)及環(huán)境成效突出的機關(guān)予以表彰，并給予政績考核、財稅、項目審批、政策制定、經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境管理等方面的優(yōu)惠與支持。”［16］

五、結(jié)語

人類自由攫取生態(tài)資源，破壞環(huán)境，致使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能受損，但又不及時修復(fù)破損的生態(tài)環(huán)境，造成現(xiàn)在的生態(tài)危機。因此，對生態(tài)進行恢復(fù)、補償是刻不容緩的任務(wù)，也是可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求。我國目前欠缺一部統(tǒng)一的生態(tài)補償制定法，不利于生態(tài)補償工作的順利開展，實踐中遇到的一些問題也亟需通過制定法律加以解決，制定生態(tài)補償法律是完善我國生態(tài)補償制度重要的一環(huán)，也是有效開展生態(tài)補償工作的基礎(chǔ)。

［1］［2］李愛年.生態(tài)效益補償法律制度研究［M］.北京:中國法制出版社，2008.

［3］張 莉，唐志紅.淺談我國生態(tài)補償法律機制的構(gòu)建［J］.經(jīng)濟論壇，2010(8).

［4］黃潤源.論我國生態(tài)補償法律制度的完善［J］.政法論叢，2010(6).

［5］李愛年，劉旭芳.對我國生態(tài)補償?shù)牧⒎?gòu)想［J］.生態(tài)環(huán)境，2006(1).

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［9］［12］王燦發(fā).論生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系的構(gòu)建［J］.中國法學(xué)，2014(3).

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［15］陳少英.建立與完善我國生態(tài)補償?shù)呢敹惙蓹C制［J］.安徽大學(xué)法律評論，2010(1).

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