發(fā)達(dá)國家城市治理的標(biāo)準(zhǔn)與模式——國外城市治理經(jīng)驗研究之一

張詩雨

作者系本刊副社長，管理學(xué)博士、應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后

編者按：黨的十八屆三中全會《決定》把創(chuàng)新社會治理體制作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。要想實現(xiàn)我國國家治理現(xiàn)代化，就必須解決好城市治理的問題。因此，探討城市治理問題，借鑒國外，尤其是發(fā)達(dá)國家在城市治理方面的成功經(jīng)驗十分重要。從本期開始，本刊將開辟專欄，連續(xù)刊發(fā)國外城市在城市治理模式、城市規(guī)劃管理、土地和房屋管理、城市基礎(chǔ)設(shè)施管理、城市運營管理，以及城市經(jīng)濟(jì)管理、市政市容治理、城市人口治理等方面的專題文章。

城市治理并不是一個新課題。20世紀(jì)30年代開始的“凱恩斯革命”發(fā)展到20世紀(jì)70年代，產(chǎn)生了嚴(yán)重的危機，發(fā)達(dá)國家普遍面臨著經(jīng)濟(jì)滯脹、財政危機、信任危機以及政府過度膨脹、效率低下等問題，各種社會問題的集中爆發(fā)事實上宣告了凱恩斯主義的失敗。在這種社會背景下，一方面，新自由主義思潮興起；另一方面，20世紀(jì)80年代中期以來，新公共管理運動提出要建立“企業(yè)型政府”、“以市場為本的公共行政”。至20世紀(jì)90年代，在經(jīng)濟(jì)全球化與信息化浪潮的背景下，國際形勢和西方國家內(nèi)部都發(fā)生了深刻的變化，迫使城市政府在新形勢下進(jìn)行變革，尋求更加有效的城市管理的理念和方式，城市治理研究作為公共管理領(lǐng)域的一個分支獲得了較快發(fā)展。

我們對城市的研究與理解還有進(jìn)一步深化的必要，如對城市的開放性功能、城市的適應(yīng)性功能、城市的累積循環(huán)因果功能、城市對社會的加速度功能、城市作為地域生產(chǎn)力的集約性功能、城市對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動功能、城市對于現(xiàn)代化的形塑功能、城市創(chuàng)造新的生活方式的功能、城市對于個體人文資本的重塑功能、城市的地理重組功能和城市作為人類生活方式創(chuàng)新地的功能等，都需要充分研究，并加以利用。但更重要的是，對西方城市化過程中出現(xiàn)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化問題，我們不僅要認(rèn)識到、體會到，關(guān)鍵是如何防止這類問題的發(fā)生。當(dāng)前，我國城市化進(jìn)程不斷加速，城市問題越來越突出。因此，研究國外城市治理的變革與經(jīng)驗，對推進(jìn)我國城市化進(jìn)程有著借鑒意義。

城市治理的主要內(nèi)容

從廣義的角度來看，城市治理是指一種城市地域空間治理的概念，為了謀求城市經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等方面的可持續(xù)發(fā)展，對城市中的資本、土地、勞動力、技術(shù)、信息、知識等生產(chǎn)要素進(jìn)行整合，實現(xiàn)整體地域的協(xié)調(diào)發(fā)展。狹義的城市治理是指城市范圍內(nèi)政府、私營部門、非營利組織作為三種主要的組織形態(tài)組成相互依賴的多主體治理網(wǎng)絡(luò)，在平等的基礎(chǔ)上按照參與、溝通、協(xié)商、合作的治理機制，在解決城市公共問題、提供城市公共服務(wù)、增進(jìn)城市公共利益的過程中相互合作的利益整合過程。廣義上的城市治理主要涉及城市定位、城市規(guī)劃、城市可持續(xù)發(fā)展等問題，主要是處理城市發(fā)展的各種要素；狹義上的城市治理主要涉及治理主體的組織形式、利益沖突、利益整合，著眼于城市公共服務(wù)的提供。

城市具有高度的復(fù)雜性，對一個大城市進(jìn)行有效的治理是一項異常艱巨的任務(wù)。因此，預(yù)先設(shè)定一個行之有效的治理框架，將有助于維護(hù)城市的正常運轉(zhuǎn)，提高城市的管理效能。

從廣義上講，城市治理包括外部治理和內(nèi)部治理兩個方面。

城市的外部治理，主要考察的是城市與中央政府及周邊城市之間的關(guān)系。在社會組織體系中，中央政府擁有最核心、最高的權(quán)力，其作用范圍能夠輻射到全國。地方政府與中央政府之間存在行政上的隸屬關(guān)系。但地方政府又不是被動地接受這種隸屬性的限制，尤其是在由中央集權(quán)向地方分權(quán)轉(zhuǎn)型的國家中，地方政府與中央政府之間常常由于地方實力膨脹，出現(xiàn)中央政府單個部門的政策與地方政府政策“條塊沖突”的現(xiàn)象。各區(qū)域之間的關(guān)系，則以區(qū)域利益為基礎(chǔ)，突出表現(xiàn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、合作和沖突等。

至于城市的內(nèi)部治理，從主體角度看，是指城市中各利益相關(guān)者之間利益邊界的劃分和相互作用；從具體內(nèi)容上看，包括社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、應(yīng)急治理等方面。其中，城市經(jīng)濟(jì)運行治理是由城市政府根據(jù)中央政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)，針對城市經(jīng)濟(jì)運行中出現(xiàn)的問題而展開，包括確定適度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、形成合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間布局、維護(hù)正常的市場經(jīng)濟(jì)秩序、夯實城市財政四項主要任務(wù)。城市社會治理是通過城市分配關(guān)系的調(diào)整與改善、城市治安的整頓與維護(hù)、城市社區(qū)組織的重構(gòu)與創(chuàng)新來減少城市社會問題。城市環(huán)境治理主要包括城市污染、城市公共交通等硬環(huán)境的治理以及營造良好的城市發(fā)展軟環(huán)境。城市應(yīng)急治理就是針對城市所發(fā)生的各種危及城市公共利益的災(zāi)害危機，采取及時有效的手段，防止危機的發(fā)生或減輕危機的損害程度，保護(hù)城市公共利益，主要包括減災(zāi)、備災(zāi)、響應(yīng)和恢復(fù)四個階段。

良好城市治理的標(biāo)準(zhǔn)

良好城市治理的標(biāo)準(zhǔn)有以下幾個方面：

第一是城市發(fā)展的各個方面的可持續(xù)性。城市必須平衡兼顧當(dāng)代人和后輩人的社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境需要。領(lǐng)導(dǎo)者必須在可持續(xù)的人的發(fā)展方面有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，并有能力為共同的福利而調(diào)和各種不同利益。

第二是下放權(quán)力和資源。應(yīng)根據(jù)附屬性原則分配提供服務(wù)的責(zé)任，亦即在最低的適宜級別上按照有效率和具有成本效益的原則分擔(dān)提供服務(wù)的責(zé)任。這將最大限度地發(fā)揮市民參與城市管理過程的潛力。權(quán)力下放和地方的民主制度應(yīng)能使各項政策和舉措更加符合優(yōu)先事項和市民的需要。

第三是公平參與決策過程。分享權(quán)力的結(jié)果是公平地使用資源。男女市民，特別是窮人，應(yīng)能平等地選派代表，參與所有的城市決策和資源分配過程，使他們的需要和優(yōu)先事項得到平等的解決。包容性城市為每個人提供平等機會，獲得基本的、適宜標(biāo)準(zhǔn)的營養(yǎng)、教育、就業(yè)和生計、保健、住房、安全的飲水、衛(wèi)生和其他基本服務(wù)。

第四是提供公共服務(wù)和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。城市必須有健全的財政制度，以具有成本效益的方式管理收入來源和支出，管理和提供服務(wù)。并根據(jù)相對優(yōu)勢，使政府、私人部門和社會各界都能正式或非正式地對城市經(jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)。

第五是決策者和所有利益有關(guān)者的透明度和責(zé)任制。人人有機會獲得信息和信息的自由流通對于透明和責(zé)任分明的管理至為重要。法律和公共政策的實施應(yīng)做到透明而具有可預(yù)測性。政府官員應(yīng)始終保持專業(yè)能力和個人品德的高標(biāo)準(zhǔn)。

第六是市民參與和市民作用。在城市中，人民必須積極參與謀取共同的福利。市民尤其是窮人必須得到權(quán)利來有效參與決策過程。另外，還有一個包容性。既是一個原則也是一個目標(biāo)。其貫穿于整個城市治理過程。

城市治理的幾種模式

全球化的時代，城市之間的競爭日益加劇，直接推動了城市治理研究的興起。由于時空和背景不同，城市治理模式具有形態(tài)的多樣性。同一國家背景下的不同城市，以及不同的城市部門，顯示不同的治理模式，并且不同的治理模式有著不同的理論基礎(chǔ)。城市治理沒有固定的模式，不同的國家、不同的區(qū)域，甚至同一國家的同一城市在不同的時間可以呈現(xiàn)出各自的特點。更確切地說，每一種既定的城市治理模式都會帶來一些新的問題，而這些問題又會引發(fā)一套新的改革方案，這種改革的循環(huán)有助于對變革過程感興趣的學(xué)者進(jìn)行研究。目前，有關(guān)城市治理模式選擇的實踐正在經(jīng)歷一場廣泛性變革，其廣度和深度可謂前所未有。這種變革是對前期治理模式選擇實踐的檢討和反思過程，也是對新時代、新環(huán)境的適應(yīng)過程。

基于西方文化的城市治理模式主要有以下幾類：

第一類重要的模式是“皮埃爾的四種城市治理模式”。瑞士政治學(xué)家皮埃爾在考察了西方發(fā)達(dá)國家城市發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，根據(jù)參與者、方針、手段和結(jié)果的不同，提出了四種主要的城市治理模式：管理模式、社團(tuán)模式、支持增長模式和福利模式，這四種模式也是目前最為經(jīng)典的關(guān)于城市治理模式的分類。

其一，管理模式。管理模式按照市場原則將城市公共服務(wù)的生產(chǎn)者與消費者視為市場的參與者，提出“讓管理者管理”的口號。這里所說的“管理者”并非政治精英，而是指組織生產(chǎn)和非公共服務(wù)的管理者，因此該模式強調(diào)的是專業(yè)參與，通過基于市場的廣泛的專業(yè)管理手段增強公共服務(wù)的生產(chǎn)和分配效率，真正讓消費者挑選產(chǎn)品和生產(chǎn)者。從它的目標(biāo)可以看出，此模式將基于市場的私營部門的轉(zhuǎn)移管理思想引入公共部門，強調(diào)服務(wù)供給者與消費者之間的競爭，認(rèn)識到了消費者的重要性，符合市場的原則。然而，它的弊端在于無法界定政府的角色，尤其是無法協(xié)調(diào)城市治理過程中政府與企業(yè)博弈所產(chǎn)生的矛盾，并且消費者對城市的選擇具備與對商品和服務(wù)的選擇同樣的不確定性。

其二，社團(tuán)模式。社團(tuán)模式將城市治理的主體劃分為若干利益集團(tuán)，每個利益集團(tuán)的內(nèi)部又可以分為高層領(lǐng)導(dǎo)與基層群體，它們構(gòu)成了城市治理的兩個參與層面。其中，高層領(lǐng)導(dǎo)直接參與城市治理，基層群體則是間接參與。社團(tuán)參與城市治理是以利益為導(dǎo)向的，即在確保自身利益的基礎(chǔ)上社團(tuán)參與城市服務(wù)的提供和政策的制定。因此，此模式通過包容的手段協(xié)調(diào)所有參與人的關(guān)系以及他們的利益進(jìn)入城市的決策過程，創(chuàng)造了廣泛的公眾參與。此種治理模式的弊端在于其是以高成本為基礎(chǔ)的，為了提供高質(zhì)量的服務(wù)以及貫徹政策的執(zhí)行，就必須增加公共開支，而作為城市利益集團(tuán)，他們幾乎沒有什么力量去增加公共稅收，從而嚴(yán)重削弱了城市的財政平衡，結(jié)果必然是給城市政府帶來財政問題。因此，這一模式主要應(yīng)用于小型的、工業(yè)高度發(fā)展、民主政治業(yè)已形成的西歐國家。

其三，促進(jìn)增長模式。促進(jìn)增長模式的主要參與者是商界精英和當(dāng)選的城市官員，通過有利于推動城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，從而實現(xiàn)利益共享。此模式是最常見的治理模式，因為長期的和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長的結(jié)果會為城市經(jīng)濟(jì)及城市治理的參與者帶來雙贏的局面，而且其結(jié)果易于衡量與觀察。隨著近幾十年來區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長模式的轉(zhuǎn)變以及城市國際化趨勢的興起，城市經(jīng)濟(jì)的增長越來越依賴于技術(shù)的引進(jìn)與投資的增加，因此該模式的參與者將城市作為吸引技術(shù)與投資的工具，在此過程中，二者緊密合作，共享經(jīng)濟(jì)增長的成果。促進(jìn)增長模式的弊端在于其參與者的狹隘性，一般大眾很難參與，無法調(diào)動最廣泛的群體尤其是市民社會的參與到城市治理的積極性，公眾分享程度低，而且極有可能造成他們與利益既得者的沖突。

其四，福利模式。福利模式是一種較為特殊以及罕見的城市治理模式，城市政府官員和國家的官僚機構(gòu)是其唯一的參與者。城市政府通過國家預(yù)算資金的劃撥維持地方的福利水平、復(fù)興地方經(jīng)濟(jì)，因此地方政府與較高層政府的關(guān)系顯得尤為重要。該模式具有明顯的短視性，其治理的行為必然是短期行為，且不愿與私營資本結(jié)成伙伴關(guān)系，不大可能維持很長時間，因為高層政府不可能對所轄的所有區(qū)域給予同等的重視，而不平衡發(fā)展又會引起爭議，并且如果恰逢中央政府出現(xiàn)財政赤字，情況將會更糟。此模式主要應(yīng)用于福利國家，因為這些國家有較為雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作為保障，對于發(fā)展中國家而言，其適應(yīng)性是相當(dāng)?shù)偷摹?/p>

第二種重要的模式是“城市伙伴制治理模式”。這是由瑞典厄勒布魯大學(xué)教授英厄馬爾?埃蘭德提出的，他認(rèn)為對于城市治理而言，“權(quán)力主要是一個主導(dǎo)和社會控制的問題”，20世紀(jì)90年代以來城市政府面對著一種分權(quán)和政府形式變得更加多樣化的趨勢，并且城市治理這一詞本身也涵蓋了非常廣泛的實踐，因此伙伴制正越來越多地被當(dāng)作今日城市政府解決其所面臨的問題的正確治理模式?；锇橹票欢x為“為重整一個特定區(qū)域而制定和監(jiān)督一個共同的戰(zhàn)略所結(jié)成的利益聯(lián)盟”。

此模式的特點是城市治理的責(zé)任、政策管理、決策權(quán)力和充分的資源下放給最接近市民和最具代表性的地方當(dāng)局，同時借助于國際合作和伙伴制的方式，將城市能力建設(shè)的戰(zhàn)略和體制建設(shè)權(quán)力賦予所有的當(dāng)事人，特別是地方當(dāng)局、私營經(jīng)濟(jì)、合作經(jīng)濟(jì)、工會、非政府組織和社團(tuán)組織，使它們能夠在住房和生活規(guī)劃及治理上發(fā)揮有效的作用，每個政府都應(yīng)保證所有社會成員積極參與本社區(qū)事務(wù)的權(quán)利，保證并鼓勵他們參與各級決策。在這種模式下，城市政府與私人企業(yè)間存在著合作伙伴的關(guān)系；非營利組織或第三部門在城市的發(fā)展中發(fā)揮越來越大的作用，它們不再是可有可無的組織而是城市發(fā)展中不可或缺的重要組成部分；重視社區(qū)建設(shè)，發(fā)揮社區(qū)的基礎(chǔ)作用，城市治理采取多中心治理體系。在此理論的支持下，1997年，世界銀行還著手實施了一個城市伙伴計劃，旨在為城市和中央政府官員提供雙邊組織、非政府組織、學(xué)術(shù)界、公司、基金會和個體的資源與人才。這種做法的依據(jù)是，分析一個城市是否成功不應(yīng)只從一方面入手，而應(yīng)包括其活力、生產(chǎn)率、競爭能力和管理的所有要素。通過城市伙伴計劃，城市領(lǐng)導(dǎo)及其社區(qū)能夠獲得經(jīng)過精心挑選的專家，和他們一起制定戰(zhàn)略框架和長期發(fā)展的途徑。

第三種重要模式是“新公共管理模式”。自20世紀(jì)最后25年以來，伴隨著全球化、信息化、市場化以及知識經(jīng)濟(jì)時代的來臨，一種新的政府治理模式——“新公共管理”產(chǎn)生并且在主要的西方發(fā)達(dá)國家走向了實踐，在城市治理中獲得了廣泛的應(yīng)用。作為一種正在成長并且日益取代舊的公共行政模式的公共部門管理的新模式，“它是一個多緯度的非常寬泛的概念”，其中就包括了“企業(yè)化政府”理論。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中提出的“企業(yè)化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一種單一模式，這一模式包含以下十大基本原則或基本內(nèi)容：1.起催化作用的政府：掌舵而不是劃漿；2.社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；3.競爭性政府：把競爭機制注入到提供服務(wù)中去；4.有使命的政府：改變照章辦事的組織；5.講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；6.受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要；7.有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費；8.有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療；9.分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作；10. 以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進(jìn)行變革。奧斯本和蓋布勒在書中還引用德魯克的話說：“我們需要一個能夠治理和實行治理的政府，這不是一個‘實干’的政府，不是一個‘執(zhí)行’的政府，這是一個‘治理’的政府”。這十大原則如果在城市及政府治理過程中得到充分貫徹，必將引起城市治理模式的轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為城市政府的職能、城市治理的主體、城市治理的任務(wù)、城市治理的手段這四個方面實現(xiàn)變革。

美國著名公共管理學(xué)者蓋伊·彼得斯在《政府未來的治理模式》中也提出了當(dāng)代西方行政改革及公共管理實踐中正在出現(xiàn)的以新公共管理定向的四種治理模式，即市場化政府模式、參與型政府模式、靈活性政府模式、解除規(guī)制政府模式。他從組織結(jié)構(gòu)、管理過程、政策制定和公共利益四個方面來刻畫和比較這四種模式的特征。四種政府治理模式各有不同的理論基礎(chǔ)，適用于不同的政府體制。對每一種政府治理模式，他從問題、結(jié)構(gòu)、管理、政策制定和公共利益五個方面進(jìn)行了深入分析。市場式政府強調(diào)政府管理市場化，參與式模式主張對政府管理有更多的參與，彈性化政府認(rèn)為政府需要更多的靈活性，解制型政府則提出減少政府內(nèi)部規(guī)則。這四種模式不完全兼容，也不完全矛盾；可單獨進(jìn)行，也可結(jié)合進(jìn)行。同時，新模式也并不完全否定傳統(tǒng)行政模式。

總之，新公共管理模式在西方國家的城市中得到了廣泛的運用，并且已成為城市公共管理的最新模式。（參考文獻(xiàn)略）