發(fā)達(dá)國家城市化發(fā)展特征及面臨的重大問題——國外城市治理經(jīng)驗研究之二

張詩雨

隨著城市的發(fā)展，城市在國家經(jīng)濟與社會發(fā)展中的作用越來越強，并已成為推動世界和人類發(fā)展的巨大力量。我國目前處于城市化發(fā)展的關(guān)鍵時期，研究和了解發(fā)達(dá)國家城市化發(fā)展的特征及其在發(fā)展中面臨的重大問題，對于推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要作用。

現(xiàn)代城市化發(fā)展的突出特點

第二次世界大戰(zhàn)以后，各國生產(chǎn)力高速發(fā)展，部分發(fā)達(dá)國家進(jìn)入現(xiàn)代城市化發(fā)展階段?，F(xiàn)代城市化又稱為都市化。它通常是指伴隨人口集中，農(nóng)村地區(qū)不斷轉(zhuǎn)化為城市地區(qū)的過程。在這一過程中，城市數(shù)目增加，城市人口增多，城市規(guī)模擴大，城市人口占總?cè)丝诘谋壤仙?。城市化也是城市文明不斷擴張和傳播的過程。現(xiàn)代城市通過強有力的政權(quán)、雄厚的經(jīng)濟實力、便利的交通運輸與郵電信息網(wǎng)絡(luò)、強大而迅速的大眾傳播媒介和其他先進(jìn)設(shè)施，對周邊地區(qū)施加重大影響?？梢哉f，20世紀(jì)中葉以后，是城市化在全球范圍內(nèi)的推廣與基本實現(xiàn)階段。這個階段的突出特點是：

城市化速度不斷加快。1950年－1960年，世界城市人口平均每年增長率達(dá)3.5%，高于1920年－1930年的2.2%，1930年－1940年2.4%及1940年－1950年的2.2%的水平。發(fā)展中國家1950年－1960年的城市人口年增長率更高達(dá)8%。

張詩雨，中國發(fā)展觀察雜志社副社長，國研文化傳媒股份有限公司董事、總經(jīng)理，管理學(xué)博士、應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)博士后、副編審，香港大學(xué)SPACE學(xué)院訪問學(xué)者。

城市人口穩(wěn)步增長。城市人口在發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間呈現(xiàn)明顯差異。在這一階段，發(fā)達(dá)國家城市人口總體達(dá)到80%以上，城市人口增長速度逐漸趨緩，城市化進(jìn)入自我完善階段。

出現(xiàn)更多的大城市。人口繼續(xù)向大城市集中，大城市帶開始出現(xiàn)。1955年，洛杉磯人口為516萬，處于第十位；紐約人口為1322萬，處第一位。2005年，全球最大的十座城市中處于第十位的首爾人口為1164萬；處第一位的東京人口為2884萬，分別比1955年提高一倍多。1955年，全球最大的十座城市中，只有上海和布宜諾斯艾利斯位于發(fā)展中國家，到2005年上升到八座。

市區(qū)人口向郊外轉(zhuǎn)移。發(fā)達(dá)國家在城市規(guī)模繼續(xù)有所擴大的同時，開始出現(xiàn)“郊區(qū)化”現(xiàn)象，即開始了人口從市區(qū)向郊外的轉(zhuǎn)移。這種情況的繼續(xù)導(dǎo)致原先各不相屬的城市連為一體，形成許多大城市帶。比較著名的包括美國的波士頓－紐約－華盛頓城市帶、美國沿五大湖城市帶、日本的東京九州城市帶、德國的魯爾城市帶、英國以倫敦為中心的城市帶等。

上述特點是發(fā)達(dá)國家城市化發(fā)展的見證和總結(jié)，今后許多發(fā)展中國家都會在不同時間經(jīng)歷。

現(xiàn)代城市化發(fā)展的基本特征

城市從產(chǎn)生、發(fā)展到今天，經(jīng)歷了早期城市、古代城市、近代城市及現(xiàn)代城市化的進(jìn)程。在現(xiàn)代城市化發(fā)展進(jìn)程中，“城市”的概念和涵義已發(fā)生天翻地覆的變化。世界發(fā)達(dá)國家現(xiàn)代城市發(fā)展表明，城市化發(fā)展將具有以下基本特征：

一是生產(chǎn)要素的集聚性。城市的集聚性首先表現(xiàn)為人口的密集性，城市聚集著大量非農(nóng)業(yè)人口。其次，城市集中了大量的經(jīng)濟資源和社會財富。城市是一定地域內(nèi)社會生產(chǎn)力最發(fā)達(dá)的地方，城市的建筑、物資、商品以及資金的密集程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了鄉(xiāng)村。最后，城市是知識、技術(shù)和信息的生產(chǎn)基地，是教育、科學(xué)和文化最為發(fā)達(dá)的地方。

二是城市運行的高效性。城市是人類建立在勞動分工基礎(chǔ)上的交換體系。由于生產(chǎn)要素的高度集聚，城市經(jīng)濟運行具有高效性。恩格斯指出：“城市愈大，搬到里面來就愈有利，因為這里有鐵路，有運河，有公路，可以挑選的熟練工人愈來愈多……這里有顧客云集的市場和交易所，這里跟原料市場和成品銷售市場有直接的聯(lián)系。這就決定了大工廠城市驚人迅速地成長。”

三是城市功能的綜合性。作為資源高度集約的經(jīng)濟體系，城市具有生產(chǎn)、分配、運輸、交換、消費等經(jīng)濟功能。作為人口高度密集的居住社區(qū)，城市具有工作、生活、休憩、健身、娛樂等社會功能。作為只是高度密集的信息實體，城市具有教育、科技、文化等智力活動功能。最后，城市作為組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜的管理實體，其運行過程包括計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等基本環(huán)節(jié)。

四是城市系統(tǒng)的開放性。在市場對資源配置發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的機制下，城市需要對外開放以保持活力。城市的開放性是雙向的過程，它既包括城市向外界的功能輻射，也包括城市對外界的功能吸引。城市發(fā)展需要外界源源不斷地輸入物質(zhì)、能量、資金、技術(shù)和勞動力，也需要通過資金、技術(shù)、人才、商品、信息和管理的輸出，獲得豐厚的利潤和價值回報，進(jìn)一步增強自身的財富積累和發(fā)展后勁。

五是城市文化的異質(zhì)性。與鄉(xiāng)村社會相比，城市人口的種族或民族構(gòu)成、風(fēng)俗習(xí)慣、語言文化，以及宗教信仰和政治意識等，都具有很強的異質(zhì)性。在北京、上海等大城市，人們可以看到各種不同的飲食習(xí)慣，聽到各種語言和方言，接觸到不同的價值觀念和風(fēng)俗習(xí)慣。城市是多元文化共存、交融和相互影響的場所。由于多元文化并存，與鄉(xiāng)村相比較，市民在社會交往中，表現(xiàn)出更多的理性、寬容、時尚、消費和個人主義傾向。

城市化發(fā)展階段面臨的重大問題

城市是人類社會發(fā)展和文明進(jìn)步的產(chǎn)物。但是，城市的發(fā)展同樣給人類帶來了從未有過的問題和壓力，挑戰(zhàn)和考驗。簡而言之，就是“城市化”帶來的“城市病”。城市病是幾乎所有國家曾經(jīng)或正在面臨的問題。隨著城市的迅速發(fā)展，世界的城市化水平顯著提高，城市社會的相互聯(lián)系性大大增強。在經(jīng)濟全球化的發(fā)展浪潮下，各國城市正在成為世界城市體系的重要組成部分，而不僅僅是被地理疆界所分隔的支離破碎的區(qū)域城市體系。一些國際大城市已經(jīng)成為全球性生產(chǎn)力中心、科學(xué)技術(shù)中心、教育文化中心、世界貿(mào)易中心。同時，城市也成為價值和文化沖突、環(huán)境和社會問題表現(xiàn)最為集中的地方。發(fā)達(dá)國家在城市化發(fā)展進(jìn)程中面臨的重大問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是人口膨脹。特大型城市通常對人口具有強大的集聚作用，而人口的快速集聚也成為各大城市發(fā)展的重要動因之一。在人口快速集聚的過程中，一旦城市建設(shè)和管理跟不上迅速增長的需求，導(dǎo)致各類城市基礎(chǔ)設(shè)施的供給滯后于城市人口的增長，就會引發(fā)一系列的矛盾，出現(xiàn)環(huán)境污染、就業(yè)困難、治安惡化等城市病。19世紀(jì)末前后，英國城市人口急劇膨脹，造成住房短缺，貧民窟比比皆是；公共衛(wèi)生設(shè)施奇缺，空氣及水源污染嚴(yán)重，環(huán)境惡劣；就業(yè)競爭激烈，工人處境艱難；犯罪率居高不下等等。又如拉美地區(qū)，在20世紀(jì)中葉進(jìn)入工業(yè)化發(fā)展階段后，城市人口迅速集聚，城市化水平甚至超過發(fā)達(dá)國家，出現(xiàn)城市化速度大大超過工業(yè)化發(fā)展速度的“過度城市化”（或稱為“超前城市化”）。

二是交通擁堵。交通問題一直是大城市的首要問題之一。迅速推進(jìn)的城市化以及大城市人口的急劇膨脹使得城市交通需求與交通供給的矛盾日益突出，主要表現(xiàn)為交通擁擠以及由此帶來的污染、安全等一系列問題。20世紀(jì)中葉在倫敦，由于市中心區(qū)域集中了政府機關(guān)、法院以及大量的企業(yè)、金融機構(gòu)和娛樂場所，并有超過100萬個就業(yè)崗位，每天在高峰時段有超過100萬人口和40000輛機動車進(jìn)出中心城區(qū)，造成該區(qū)域嚴(yán)重的交通擁擠，區(qū)域內(nèi)平均車速只有14.3公里/小時，成為全英國最為擁擠的區(qū)域。在巴黎，20世紀(jì)60年代，由于采取了“適應(yīng)小汽車發(fā)展”的政策，結(jié)果私人小汽車與日俱增，導(dǎo)致市區(qū)交通嚴(yán)重阻塞，1973年環(huán)城快速路開通后不久就出現(xiàn)了持續(xù)性的擁擠。交通擁堵不僅會導(dǎo)致經(jīng)濟社會諸項功能的衰退，而且還將引發(fā)城市生存環(huán)境的持續(xù)惡化，成為阻礙發(fā)展的“城市頑疾”。

三是環(huán)境污染。近百年來，以全球變暖為主要特征，全球的氣候與環(huán)境發(fā)生了重大的變化：水資源短缺、生態(tài)系統(tǒng)退化、土壤侵蝕加劇、生物多樣化銳減、臭氧層耗損、大氣化學(xué)成分改變等。根據(jù)政府間氣候變化委員會的預(yù)測，未來全球?qū)⒁愿斓乃俣瘸掷m(xù)變暖，未來100年還將升溫1.4℃—5.8℃，對全球環(huán)境帶來更嚴(yán)重的影響，比如農(nóng)作物將減產(chǎn)、病蟲害發(fā)生頻率和危害速度將明顯增加、水資源短缺將惡化等。環(huán)境污染使得城市從傳統(tǒng)公共健康問題（如水源性疾病、營養(yǎng)不良、醫(yī)療服務(wù)缺乏等）轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的健康危機，包括工業(yè)和交通造成的空氣污染、噪音、震動、精神壓力導(dǎo)致的疾病等。環(huán)境污染對城市經(jīng)濟的影響是很大的，世界銀行曾對此做過估算，認(rèn)為由于污染造成的健康成本和生產(chǎn)力的損失大約相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的1%到5%。

四是資源短缺。2002年在南非召開的可持續(xù)發(fā)展世界高峰會議上，一致通過將水資源列為未來十年人類面臨的最嚴(yán)重挑戰(zhàn)之一。聯(lián)合國環(huán)境署同年在《全球環(huán)境展望》上指出，“目前全球一半的河流水量大幅度減少或被嚴(yán)重污染，世界上80多個國家或占全球40%的人口嚴(yán)重缺水。如果這一趨勢得不到遏制，今后30年內(nèi)，全球55%以上的人口將面臨水荒”。在缺水型國家或地區(qū)中，大城市的水資源緊缺問題最為嚴(yán)重。據(jù)聯(lián)合國有關(guān)機構(gòu)預(yù)測，到2010年，不論是發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家的大中型城市，包括北京、上海、休斯敦、雅加達(dá)、洛杉磯、華沙、開羅、拉各斯、達(dá)卡、圣保羅、墨西哥城、新加坡等都將面臨嚴(yán)重的水荒。此外，土地資源緊缺問題也是國際大都市在城市化進(jìn)程中所必然出現(xiàn)的問題。由于土地存在供給的絕對剛性，在大量的人口和產(chǎn)業(yè)向中心城區(qū)集聚過程中，像東京、紐約、倫敦等大都市都出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的土地緊張問題，土地對現(xiàn)代化大都市可持續(xù)發(fā)展的制約作用更加突出。如何開辟新的發(fā)展空間、拓展地域范圍已成為各大都市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

五是城市貧困。貧民窟問題是世界各個國家在加快城市化發(fā)展進(jìn)程中所面臨的特有現(xiàn)象。貧困人口多數(shù)集中于城市，而城市貧民又大部分住在貧民窟。發(fā)展中國家也不例外，如印度孟買、巴西圣保羅等。貧民窟帶來的社會問題主要有：一方面，貧民窟居民大部分人處于貧困線，享受不到作為公民所應(yīng)享有的經(jīng)濟社會發(fā)展成果，居住、出行、衛(wèi)生、教育條件極差，不僅影響當(dāng)代人，也影響下一代人的發(fā)展。另一方面，生活水平的巨大差異造成國民感情隔閡，加之貧民窟游離于社區(qū)和正常社會管理之外，一些貧民窟為黑社會所控制，成為城市犯罪的窩點。1900年紐約市近400萬人里就有150萬居住在4.3萬個貧民窟里，直到21世紀(jì)紐約還有哈萊姆貧民區(qū)的存在。目前，孟買1600萬人口中有60%居住在僅占城市土地面積十分之一的貧民區(qū)和路邊的簡陋建筑中，貧民窟已經(jīng)成為這個世界著名港口城市以及印度經(jīng)濟中心城市的最大特色。但隨著城市的經(jīng)濟快速發(fā)展，貧民窟現(xiàn)象將會逐部得到縮小，貧困人口的比例將會逐年下降。

城市是人類文明的象征，又是社會經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物。社會經(jīng)濟發(fā)展使城市的內(nèi)涵和外延不斷擴大，由最初單一方面的交換中心發(fā)展為商業(yè)、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、政治、經(jīng)濟、文化、交通等多方面的中心。與此同時，不斷增長的社會發(fā)展問題和環(huán)境壓力也日益集中體現(xiàn)在人口高度密集的大城市中，對城市管理者——城市政府提出了更高的要求。因此，加強城市治理的基礎(chǔ)性研究，探求適合城市發(fā)展的治理體系，具有重要而緊迫的意義。

城市治理：一個永不落幕的話題

20世紀(jì)30年代開始的“凱恩斯革命”發(fā)展到20世紀(jì)70年代，產(chǎn)生了嚴(yán)重的危機，發(fā)達(dá)國家普遍面臨著經(jīng)濟滯脹、財政危機、信任危機以及政府過度膨脹、效率低下等問題，各種社會問題的集中爆發(fā)事實上宣告了凱恩斯主義的失敗。在這種社會背景下，一方面，新自由主義思潮興起；另一方面，20世紀(jì)80年代中期以來，新公共管理運動提出要建立“企業(yè)型政府”、“以市場為本的公共行政”。至20世紀(jì)90年代，在經(jīng)濟全球化與信息化浪潮的背景下，國際形勢和西方國家內(nèi)部都發(fā)生了深刻的變化，迫使城市政府在新形勢下進(jìn)行變革，尋求更加有效的城市管理的理念和方式，城市治理研究作為公共管理領(lǐng)域的一個分支獲得了較快發(fā)展。關(guān)鍵是我們對城市的研究與理解還有進(jìn)一步深化的必要，如對城市的開放性功能、城市的適應(yīng)性功能、城市的累積循環(huán)因果功能、城市對社會的加速度功能、城市作為地域生產(chǎn)力的集約性功能、城市對區(qū)域經(jīng)濟的帶動功能、城市對于現(xiàn)代化的形塑功能、城市創(chuàng)造新的生活方式的功能、城市對于個體人文資本的重塑功能、城市的地理重組功能和城市作為人類的生活方式的創(chuàng)新地的功能等都需要充分研究，并加以利用。但更重要的是，對西方城市化過程中出現(xiàn)的政治、經(jīng)濟、社會和文化問題我們不僅要認(rèn)識到、體會到，關(guān)鍵是如何防止這類問題的發(fā)生。當(dāng)前，我國城市化進(jìn)程不斷加速，城市面臨的問題越來越突出，汲取世界發(fā)達(dá)國家在城市化發(fā)展進(jìn)程中所取得的經(jīng)驗，不斷在自身發(fā)展中對部分問題給予及時修正，進(jìn)而起到揚長避短，防微杜漸的作用，對于科學(xué)地推進(jìn)和實施我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略將具有現(xiàn)實意義。