土地流轉(zhuǎn)的“名”與“實”——政策演變與實踐沖突

邵 挺

土地流轉(zhuǎn)在當下是個熱門詞匯，政府部門、學界和企業(yè)界的討論也很熱鬧。但各自的出發(fā)點不盡一致，政府部門更多著眼于促進土地適度規(guī)模經(jīng)營、提高機械化水平，解決城鎮(zhèn)化過程中“人地分離”造成的土地拋荒等問題。學界更關(guān)心土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民權(quán)益如何不被侵占，建立更具穩(wěn)定性和長遠保障能力的土地流轉(zhuǎn)體系。“在商言商”，企業(yè)界也都看到了土地流轉(zhuǎn)過程中的商機，從聯(lián)想、萬達等大型商業(yè)集團紛紛涉足農(nóng)業(yè)，加上互聯(lián)網(wǎng)金融的深度介入，就掀起了一波“農(nóng)業(yè)熱”。筆者第一篇先從政策演變的角度，對土地流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)對象、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)期限和糾紛處置等基本概念和問題進行梳理，并提出未來在理論和實踐上都需要回答的幾個問題。接下來幾篇是“破題”，談一下適應工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展新階段的新型土地流轉(zhuǎn)體系構(gòu)建。

就筆者所知，最早允許土地流轉(zhuǎn)的法律是1988年的憲法修正案，其中第10條第4款規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。在此之前，只有1984年中央1號文件規(guī)定“社員在承包期內(nèi)，因無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以經(jīng)集體同意后進行轉(zhuǎn)包”。事實上，在1984年前已經(jīng)有大量私底下、自發(fā)性的轉(zhuǎn)讓行為，盡管占比不高（截至1984年底，轉(zhuǎn)出農(nóng)地的戶數(shù)和耕地分別只占承包戶數(shù)和總耕地的2.7%和0.7%），但由于當時的法律規(guī)定是“嚴禁流轉(zhuǎn)”，許多糾紛只能通過鄉(xiāng)規(guī)民約的“土憲法”來解決。為此，1986年最高法在《關(guān)于審理農(nóng)村土地承包合同糾紛案若干問題的意見》中還專門規(guī)定“承包人在未經(jīng)發(fā)包人同意私自轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓承包合同的，承包合同無效”，把承包者之間自發(fā)進行的轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)行為宣布為“非法”，不受法律保護。因此，從土地流轉(zhuǎn)的合法性角度講，1988年的憲法修正案是一個“分水嶺”。

邵挺，經(jīng)濟學博士，國務院發(fā)展研究中心市場所副研究員

在土地私有制社會里，所有權(quán)和其它產(chǎn)權(quán)都是統(tǒng)一的，屬于同一主體，土地流轉(zhuǎn)非常簡單，不管是轉(zhuǎn)讓還是租賃，“一紙契約”就可以完成。筆者曾在陜西省博物館看到一份刻在3000多年前青銅器上的契約文書，詳細介紹了那個時期的土地交易過程。我國土地流轉(zhuǎn)問題的復雜性有兩個問題，一是所有權(quán)和其它產(chǎn)權(quán)的分離，集體組織作為所有權(quán)代表，會經(jīng)常以各種名義（人地關(guān)系變化、村里搞建設等）重新分配土地，土地流轉(zhuǎn)缺乏穩(wěn)定、有保障的產(chǎn)權(quán)基礎。二是家庭承包經(jīng)營權(quán)長期沒有徹底分離。在中央提出“三權(quán)分置”思路以前，由于承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是合二為一的，在法律和政策上都沒有清楚說明“可以流轉(zhuǎn)的是承包權(quán)還是經(jīng)營權(quán)”，許多農(nóng)民擔心“土地流轉(zhuǎn)期限過長會丟了承包權(quán)”，流入方也害怕“農(nóng)民會以要回承包權(quán)為理由，隨時收回流轉(zhuǎn)土地”。在土地集體所有制和家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度都不能變的前提下，既要穩(wěn)定承包權(quán)，給農(nóng)民吃“定心丸”，又要搞活經(jīng)營權(quán)，提高土地生產(chǎn)率。這就決定了能夠進行流轉(zhuǎn)的只能是經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)是始終不變的。

從流轉(zhuǎn)原因看，可以舉出很多微觀上的原因，比如家庭成員增減、集體力量介入、經(jīng)營規(guī)模擴大等，但從宏觀動力看，就是中國快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程引起的農(nóng)村人地關(guān)系發(fā)生劇烈變化，以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式面臨的歷史性挑戰(zhàn)，這才是土地流轉(zhuǎn)速度加快的最根本原因?；叵胍幌拢瑥脑试S土地合法流轉(zhuǎn)的1988－2008年，整整20年間承包耕地流轉(zhuǎn)面積占比才提高到了8.8%，還不到10%。但2008－2014年上半年，這一比例就迅速提高到了28.8%，全國農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積達到了3.8億畝，不到七年時間就整整上升了20個百分點。這跟2008年以來中國城鎮(zhèn)化進程加速、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變等是相吻合的。

筆者注意到，從1988年開始一直到中央正式提出“三權(quán)分置”期間，地方實踐始終走在理論和政策的前面，許多地方在土地流轉(zhuǎn)對象、范圍、方式、期限等方面都在積極探索，包括實行承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，讓經(jīng)營權(quán)和相應的收益權(quán)獨立出來，成為土地流轉(zhuǎn)的權(quán)力載體?？傮w上講，現(xiàn)階段支撐我國土地流轉(zhuǎn)的法律框架和政策體系日益完善，但現(xiàn)有法律體系跟層出不窮的地方實踐相比，還存在著諸多沖突，其中原因很復雜。這里僅列舉一些爭議的焦點，解決辦法在后面幾講再詳細說。

哪些集體土地可以流轉(zhuǎn)？流轉(zhuǎn)范圍有多大？這是首先需要回答的問題。農(nóng)戶的承包地當然可以流轉(zhuǎn)。但宅基地等集體建設用地能不能流轉(zhuǎn)呢？現(xiàn)行《土地管理法》仍以福利性分配作為獲取宅基地的唯一手段，其依據(jù)是人民公社時期確立的“成員權(quán)”，就是只有集體經(jīng)濟組織的成員才可以免費獲取宅基地，“一戶一宅、無償分配、長期使用”。但從1993年中央提倡“增人不增地、減人不減地”的政策以來，盡管集體經(jīng)濟組織按照人口增減調(diào)整土地的現(xiàn)象仍然很多，但在這些政策執(zhí)行較好的區(qū)域，宅基地指標多年來已經(jīng)停止發(fā)放了，新生人口不能分到宅基地，只能購買其它人的宅基地。這就“逼”出一個宅基地流轉(zhuǎn)市場來，否則，按照人人有份的平均主義做法，宅基地流轉(zhuǎn)只能私下進行。

問題來了，同一集體組織內(nèi)部的宅基地流轉(zhuǎn)可以被允許（也經(jīng)歷了從非法到合法的漫長過程），但能不能允許其它集體組織來購買呢？甚至允許城里人來購買呢？從現(xiàn)有法律規(guī)定看，除非特殊情況下，都是不允許的。但就筆者的實地調(diào)研結(jié)果看，浙江、江蘇、安徽等地區(qū)多年前就實施了宅基地跨村流轉(zhuǎn)的做法，當然由于這些做法跟土地管理法律沖突，這些地區(qū)都沒有出臺明確的地方法規(guī)，比如安徽省直到2013年才在文件中正式提出“建立農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織宅基地”。朱明芬和鄧容2013年基于全國六省（市）農(nóng)戶1010份問卷調(diào)查的結(jié)果表明，農(nóng)民房屋購買對象中，本村村民占48.3%，非本村村民（包括外村村民、城里人、法人企業(yè)）占51.7%，其中43.1%賣給了城里人、6.9%賣給了法人企業(yè)?？梢姡氐恼鎸嵙鬓D(zhuǎn)規(guī)模和范圍，都遠遠超出法律允許的內(nèi)容，最根本的原因還是城鎮(zhèn)化進程，由于城鄉(xiāng)關(guān)系變化引起農(nóng)村“人地關(guān)系”和城市“人房關(guān)系”的快速變動，使原本只有福利性的宅基地和農(nóng)民住房具有了更強的商品屬性。

跟宅基地流轉(zhuǎn)面臨的問題一樣，土地承包權(quán)在本村里流轉(zhuǎn)可以，但即便流轉(zhuǎn)給外村也需要“經(jīng)本集體村民會議三分之二以上成員或二分之一以上村民代表同意”（《土地承包法》第55條），更不用說流轉(zhuǎn)給城里人了?；叵朐谟媱澖?jīng)濟時代，法律規(guī)定嚴禁農(nóng)村人口進入城市，否則歸為“盲流”，但鼓勵城市人口（像知青）進入農(nóng)村。但現(xiàn)在是允許農(nóng)村人口進入城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，也允許了城市人口去承包農(nóng)村土地從事農(nóng)業(yè)活動，但就是不允許城市人口去農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)村住宅或者“小產(chǎn)權(quán)房”。2014年全國國土資源工作會議上，國土部長還表示，“決不允許城里人到農(nóng)村買地建房的所謂‘逆城鎮(zhèn)化’行為”，先不說‘逆城鎮(zhèn)化’這個定義正確與否，但事實上就是硬把農(nóng)村住房市場逼到了“墻腳跟”，形成一個完全固化、封閉的、缺少商品價值的市場。

最后再說一句，十八屆三中全會已經(jīng)提出“允許集體經(jīng)營性建設用地入市”，入市當然就包括進入流轉(zhuǎn)市場，文件里為了強調(diào)宅基地不能入市，特意把集體建設用地分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性的，但事實上經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村宅基地早就具有了經(jīng)營性，或者租給外地人居住、或者租給企業(yè)作辦公室，還有改造成車間的，根本無法區(qū)分經(jīng)營性和非經(jīng)營性的集體建設用地。在探索集體土地入市方面，廣東省走得最早，2005年就出臺了《集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》，規(guī)定集體建設用地使用權(quán)可通過招標、拍賣、掛牌和上網(wǎng)競價等進行流轉(zhuǎn)。

第二，社會各界對土地流轉(zhuǎn)爭議最大的，就是土地都流轉(zhuǎn)到了誰的手里？流轉(zhuǎn)后的土地都用在哪些地方？從各類官方統(tǒng)計結(jié)果看，流入方仍以農(nóng)戶為主，但向合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)的比例逐步上升。2011年，流轉(zhuǎn)到公司的承包地2170萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的9%，比重還不到10%，但增長趨勢明顯。截至2012年底，經(jīng)營面積在100畝以上的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場就超過270萬家。2012年和2013年流入到公司的承包地面積同比分別增長34%和40%。

這跟中央和地方兩級政府鼓勵培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有關(guān)。比如，2013年安徽省就提出“力爭到2015年新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營面積占承包耕地50%以上”的目標。但最重要的原因還是農(nóng)村土地制度的改革，尤其是十八屆三中全會賦予了農(nóng)村土地抵押、擔保等新權(quán)能，把“沉睡的資本”重新喚醒。加上國家政策也鼓勵適度規(guī)模經(jīng)營、加大了農(nóng)業(yè)貼補力度，這些都增強了工商企業(yè)從事農(nóng)業(yè)的吸引力。

但恰恰是“工商企業(yè)下鄉(xiāng)”這一條，社會各界爭議最大。一類觀點認為“工商企業(yè)下鄉(xiāng)是不懷好意”，是“項莊舞劍，意在沛公”，就是“先圈農(nóng)地再搞非農(nóng)建設”，不會從事真正的農(nóng)業(yè)活動，大量土地集中流轉(zhuǎn)到企業(yè)手里，只會加劇“非農(nóng)化”、“非糧化”傾向，影響耕地和糧食安全。這類觀點被決策層采納后，現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)政策體系就基本按上述觀點來設計，幾乎每一次涉及土地流轉(zhuǎn)的文件都強調(diào)“不鼓勵、不提倡工商企業(yè)長時間大面積地租賃土地”。另一類觀點則認為，我國目前土地經(jīng)營規(guī)模過小，截止到2013年底我國農(nóng)戶戶均土地經(jīng)營規(guī)模約0.6公頃（人均耕地約0.1公頃），遠遠達不到農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的門檻。只有城市資本下鄉(xiāng)，通過大規(guī)模融合零碎化的土地、擴大土地經(jīng)營規(guī)模和農(nóng)業(yè)機械化利用，才能發(fā)揮土地的規(guī)模經(jīng)濟效益。仔細分析，這兩類觀點都贊同要提高土地經(jīng)營規(guī)模和堅持“用途管制”，分歧是在于究竟是靠城市資本進來擴大規(guī)模，還是靠農(nóng)民逐步減少、留下來的農(nóng)民擁有更多土地再形成規(guī)模經(jīng)營。更深層次的分歧還在于對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的理解不同，前一類觀點認為農(nóng)業(yè)是特殊行業(yè)，監(jiān)督成本很高，只能靠家庭為單位進行生產(chǎn)。后一類觀點則舉國外大農(nóng)業(yè)的例子，主張要通過大規(guī)模土地整合、現(xiàn)代化機械投入來提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。

最后一個關(guān)于土地流轉(zhuǎn)問題的討論焦點是，以后會不會出現(xiàn)其它的流轉(zhuǎn)方式？流轉(zhuǎn)期限怎么定？從法律文件看， 1994年農(nóng)業(yè)部在《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》中指出“經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對承包標的，依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股”，2003年《農(nóng)村土地承包法》進一步明確了“土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)”。十七屆三中全會《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式上，加了一個“股份合作”，就變成“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作”?！段餀?quán)法》第133條規(guī)定得最詳細，“土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)”，這樣為未來出現(xiàn)新的流轉(zhuǎn)方式留下了空間。

土地流轉(zhuǎn)方式的多樣性是在實踐中逐漸完善的。1988年以來，轉(zhuǎn)包始終是土地流轉(zhuǎn)的最主要形式，2011年底全國以互換形式流轉(zhuǎn)的土地面積是1460萬畝，在各種流轉(zhuǎn)形式中增速很快。這種農(nóng)戶之間自發(fā)進行的流轉(zhuǎn)方式，在各個時期都是解決我國土地零碎化、提高農(nóng)業(yè)規(guī)模效益、擴大農(nóng)田經(jīng)營規(guī)模的有效途徑。但出租、股份合作等流轉(zhuǎn)方式的比重上升較快?，F(xiàn)在各方對“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓”這四類流轉(zhuǎn)方式爭論不多，但對“股份合作”卻有很大爭議。比如，一個農(nóng)戶以土地入股，但其它人以資金、勞動力等入股，組建一個農(nóng)業(yè)公司，在該農(nóng)戶的土地上從事經(jīng)營活動，但考慮到目前村集體通過行政命令強行調(diào)整土地的現(xiàn)象還很多，一旦村里重新調(diào)整了土地，該農(nóng)戶不再擁有這塊地的承包經(jīng)營權(quán)了，原先的股份合作制就面臨“解體”的風險。這非常不利于農(nóng)業(yè)公司的長期經(jīng)營和股東之間的長期合作。為解決這類問題，許多發(fā)達地區(qū)探索了“確權(quán)確股不確地”、“固化股權(quán)”等做法，目的就是穩(wěn)定股份合作關(guān)系，不因具體地塊的調(diào)整造成股份合作制的不穩(wěn)定。

流轉(zhuǎn)期限也是流轉(zhuǎn)各方普遍關(guān)心的一件事，許多農(nóng)戶擔心“流轉(zhuǎn)期限過長，自己的家會不會就收不回來了”。現(xiàn)在流轉(zhuǎn)合同普遍以二輪承包期為限，但二輪承包在2027年就要到期了，全國大多數(shù)承包地都還只有10年左右的期限。盡管中央政府明確提出“承包關(guān)系長久不變”，但不管是流出方還是流入方，還希望在期限上要有個具體說法，在2027年到期后再延長30年還是50年甚至更長時間？關(guān)鍵要保證承包期限足夠長，加上“承包權(quán)不變”，這兩條加起來就可以讓農(nóng)民更放心地把承包地流轉(zhuǎn)出來。

總結(jié)一下，筆者只是列舉了土地流轉(zhuǎn)過程中面臨的幾個突出問題，只有在理論和實踐上都作出了很好的回答，我國土地流轉(zhuǎn)才能有序健康推進。當然，在土地流轉(zhuǎn)過程中還有其它重要問題需要研究。比如，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，原先作為集體成員的承包權(quán)，能不能繼續(xù)獲得補償？舉例說，已經(jīng)流轉(zhuǎn)出去的土地，要是被征了，征地補償款怎么分配，原先的承包者還能分到嗎？另外，不少農(nóng)村都有“集體所有股”，每年向所有村民分紅。有些地方還成立“土地股份合作社”，村民都有股份。今后能不能允許這些股份轉(zhuǎn)讓？如果允許的話，事實上就把集體產(chǎn)權(quán)逐步變成了私人所有，集體所有制和最初成員權(quán)就消亡了。就筆者所知，到目前為止，在這些問題上社會各方都還沒有達成基本共識，只能通過進一步的探索和試點來總結(jié)經(jīng)驗、增加共識了。（上）