從統(tǒng)治到治理
——中國自然資源管理合法性的轉向

唐遠雄李浩功

（1.蘭州大學哲學社會學院 甘肅 蘭州 730000；2.東北財經(jīng)大學管理學院 遼寧 大連 116025）

從統(tǒng)治到治理
——中國自然資源管理合法性的轉向

唐遠雄1李浩功2

（1.蘭州大學哲學社會學院 甘肅 蘭州 730000；2.東北財經(jīng)大學管理學院 遼寧 大連 116025）

和世界各國一樣，中國自然資源管理體制的理念和實踐發(fā)生多次重大變革，都是為了解決一直存在于自然資源管理中的一大難題——自然資源保護和當?shù)厣鐓^(qū)居民生存發(fā)展之間的矛盾。僅依靠行政命令和法律法規(guī)等手段的強制模式不能完全得到當?shù)鼐用竦恼J可，容易引起自然資源管理的合法性危機。社區(qū)共管模式在中國的推廣，實現(xiàn)了自然資源管理從“合法律性”到“合法性”的轉變，基層資源管理部門的權力實現(xiàn)國家體制自上而下和社區(qū)居民自下而上的雙向授予，同時在具體的管理中也實現(xiàn)效率機制與和合法性機制的發(fā)展和互動。社區(qū)共管促使自然資源管理的合法性從“統(tǒng)治”向“治理”轉向，可以通過社區(qū)參與，在自然資源的管理實踐中去不斷完善。

自然資源 管理 合法性 統(tǒng)治 治理

一、引言

自然資源是國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的基礎，與人類社會的生存和發(fā)展息息相關，因此自然資源的管理也一直伴隨著人類社會發(fā)展的全過程?？梢哉f，人類社會發(fā)展的歷史也是人類開發(fā)利用和管理自然資源的歷史。但直到近代，人們才開始系統(tǒng)明確地思考自然資源管理問題，并相應地產(chǎn)生出針對自然資源管理的現(xiàn)代化法規(guī)和制度。自1949年以來，中國也建立了自然資源管理體制，自然資源的管理理念和實踐也經(jīng)歷了多次重大的變革：自然資源所有權從絕對公有、無償授予到有償轉讓，自然資源的管理體制從計劃經(jīng)濟體制的推行到市場體制的引入，自然資源管理體系從以可持續(xù)發(fā)展觀指導到以科學發(fā)展觀為指導。與發(fā)達國家不同，中國的自然資源管理機制的發(fā)展完善過程是由政府首先覺醒開始，由政府號召和組織進行，這一特點一直延續(xù)至今[1](P325-326)。

棘手的是，中國自然資源多分布于偏遠落后地區(qū)，由于當?shù)鼐用裆a(chǎn)和生活方式較為傳統(tǒng)，對自然資源的依賴性較強，因此在自然資源保護和當?shù)厣鐓^(qū)居民生存發(fā)展之間長期存在著矛盾。隨著國家建設資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會等發(fā)展理念和政策的提出，如何緩解乃至解決這一矛盾，以及實現(xiàn)自然資源的可持續(xù)利用等問題受到政府重視，自然資源管理問題也逐漸成為學界研究的熱點。學者們圍繞自然資源管理體制的特點、發(fā)展趨勢以及改革方式展開了諸多有益探討，為我們認識自然資源的管理提供了有價值的學識。但從理論層次上來看，這些研究多是在宏觀層次上論述體制的演變和政策的制定，而對于微觀層次上的基層資源管理機構的具體運行和政策執(zhí)行情況的關注相對較少。需要指出的是，一項公共政策的實施效果在很大程度上取決于微觀層次的相應公眾的認可和接受情況，即政策和管理的合法性狀況。所以，本文關注的焦點是中國自然資源管理的合法性狀況及其變遷。

二、統(tǒng)治：自然資源管理面臨合法性危機

長期以來，中國在解決自然資源管理工作與周邊社區(qū)之間發(fā)展矛盾時，主要依靠行政命令和法律法規(guī)等手段。雖然20世紀90年代以后轉向行政強制管理和經(jīng)濟刺激相結合的方式，但總體上還是以“命令+控制”的強制管理模式為主。在這種強制模式下，作為被管理對象的社區(qū)居民必須服從自然資源管理的規(guī)定。由于這種強制管理模式忽視了當?shù)厣鐓^(qū)生存和發(fā)展的客觀需要，對當?shù)鼐用竦馁Y源利用構成了剛性限制，當?shù)鼐用駥τ谟嘘P規(guī)定的遵守，是一種擔心懲罰的服從，實質(zhì)上，是一種對以暴力為后盾的強制力量的服從。但是，這樣的服從卻時常被當?shù)鼐用襁`規(guī)利用資源的冒險行為所沖擊?！氨Ｗo區(qū)想要把這個（偷盜）完全給遏制了也不可能，他（村民）還是偷偷的進去，沒辦法?！雹儆纱耍匀毁Y源管理工作和社區(qū)之間的矛盾日益加劇，出現(xiàn)種種狀況：“我們要執(zhí)法，老百姓要砍伐，這些情況都存在。打架的事情經(jīng)常發(fā)生。我們有被老百姓打壞的，我們把老百姓也有打壞的?！薄巴盗系木蛶讉€人，甚至就兩三個人，但他可以把整個村子里的人都發(fā)動來了，跟你來鬧”。①

此種“命令+控制”的強制管理模式可以視為韋伯所說的“統(tǒng)治”，即政治權威與民眾之間的命令、服從關系[2](P40-45)。社區(qū)居民僅僅是作為公共政策和管理的客體(對象)而存在，被動地接受政府的管理；政府也僅從法律法規(guī)和保護自然資源的宗旨出發(fā)，很少考慮到社區(qū)居民的利益和意愿，這種“嚴格高效”的行政管理方式并未取得理想效果：“我們（保護區(qū)管理部門）是‘打打打’，他們（村民）是‘偷偷偷’。打打鬧鬧到最后的結果是啥都不行，治也沒得治了，把我們的人力物力也耗費的差不多了”②。

種種現(xiàn)象表明，自然資源的強制管理模式并不能得到當?shù)鼐用竦恼J可，這種“命令+控制”的模式面臨著嚴重的合法性危機。正如《布萊克維爾政治學百科全書》的作者所言：“任何一種人類社會的復雜形態(tài)都面臨一個合法性的問題，即該秩序是否和為什么應該獲得其成員的忠誠的問題。[3](P410)”對于自然資源的管理同樣如此。

研究合法性問題的先驅(qū)馬克斯·韋伯認為，統(tǒng)治是政治權威與民眾之間的命令、服從關系，其中對合法性的信仰是構成統(tǒng)治可靠的最根本的基礎，憑借純粹強力控制的政體可以通過信仰體系轉變成為合法的統(tǒng)治。韋伯對合法性的說明，首先在于被統(tǒng)治者的態(tài)度。此后的政治學家派伊、亨廷頓、達爾、阿爾蒙德、李普塞特等都基本接受韋伯的觀點，他們都強調(diào)合法性以心理上的認同為基礎[2](P40-45)。合法性來自民眾對政治統(tǒng)治的自愿服從，而以暴力為后盾的強制服從并不能帶來真正的合法性，即合法性存在于社會成員的認可和接受基礎之上[4](P20-23)。由此，自然資源管理模式中缺乏當?shù)鼐用裾J可和接受基礎的“命令+控制”的強制管理，出現(xiàn)合法性危機在所難免。

相應地，合法性危機表現(xiàn)為兩個方面：統(tǒng)治者的統(tǒng)治失去正當性和效能性；社會成員亦不愿再對現(xiàn)行統(tǒng)治表示理念上的認同和行動上的參與，甚或表現(xiàn)出某種程度的積極反抗[2]。這種以行政強制為主的自然資源管理模式容易導致“一刀切”，造成政府、企業(yè)與公眾對抗的情況，從而不利于政府、公眾和企業(yè)在資源環(huán)境保護、管理領域的合作，也不利于資源環(huán)境政策法規(guī)的實施[1](P325-326)?？梢?，如果“命令+控制”的強制模式不改變，基層資源管理和社區(qū)之間的矛盾就難以得到有效解決，自然資源管理的合法性也得不到保證。

三、治理：社區(qū)共管模式的引入

長期以來，世界各國都存在自然資源的管理和保護工作與周邊社區(qū)居民常常不得不過度利用自然資源的行為的矛盾，人們也一直在尋找一些有效途徑，以達到既鼓勵人們持續(xù)利用資源又能夠保護這些資源的目標。在這種思路下，加拿大政府在自然保護區(qū)管理中用來協(xié)調(diào)土著居民和國家公園之間關系的社區(qū)共管模式[5](P325-326)，逐步作為一種將生物多樣性保護與社區(qū)可持續(xù)發(fā)展相結合的資源管理方式在全球推廣。20世紀90年代以來，在全球環(huán)境基金等國際組織的推動下，中國也引入社區(qū)共管的模式來管理自然資源，并逐步在眾多自然保護區(qū)建立了這種管理機制。

一般而言，社區(qū)共管，是指讓社區(qū)參與管理保護方案的決策、實施和評估，并與行政管理部門共同管理自然資源的管理模式。其目的在于通過幫助社區(qū)合理地使用資源來達到保護資源的最終目的，即一方面使社區(qū)在發(fā)展中能持續(xù)地利用自然資源，減少對資源的破壞；另一方面幫助社區(qū)發(fā)展經(jīng)濟和提高生活水平，減小由于資源管理保護工作給社區(qū)發(fā)展帶來的限制和約束，使社區(qū)能將經(jīng)濟發(fā)展與資源管理保護相協(xié)調(diào)，并積極地參與資源的保護和管理工作[6](P347-350)。這種社區(qū)共管模式在管理保護資源的同時不僅考慮到了社區(qū)居民的利益和意愿，更重要的是，將其視為資源管理的主體，使其參與到資源的管理和保護的過程中。

社區(qū)共管模式的引入，是中國自然資源管理機制的一次重大變革，雖然它不像以前歷次改革那樣涉及政府管理機構和法律制度的重大變化，現(xiàn)在也僅僅處于試點階段，但它體現(xiàn)了自然資源管理的“治理”理念。庫伊曼（J.Kooiman）和范·弗利埃特（M.Van Vliet）曾指出：“治理的概念是，它所要創(chuàng)造的結構或秩序不能由外部強加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動?！盵7](P37-41)社區(qū)共管模式正是將政府、社會公共機構和當?shù)鼐用竦沫h(huán)境目標整合到一起，政府不再是管理工作的唯一主體，社會公共機構和當?shù)鼐用窬尤氲焦芾硇辛校瑢崿F(xiàn)了治理的多元管理主體和上下互動的權力運行向度。這符合治理模式的概念[8](P169-171)。

社區(qū)共管模式的采用有助于調(diào)動資源社區(qū)居民的積極性，有助于解決長期以來存在于基層管理工作和社區(qū)發(fā)展之間的矛盾，更好地達到保護和治理資源的目的。在共管模式中，社區(qū)居民參與的過程也是他們利益和意愿的表達過程，這有助于改變居民對于基礎資源管理工作的態(tài)度，對其認同和接受。這種認同和接受構成了基層管理工作的合法性基礎。

四、自然資源管理的合法性轉向

（一）從“合法律性”到“合法性”

馬克斯·韋伯認為，合理的統(tǒng)治應建立在依據(jù)統(tǒng)治者章程所規(guī)定的制度（法律規(guī)范等）基礎之上。然而，合乎“制度”并不是取得合法性的依據(jù)，制度本身的合法性仍然是建立在人們認同、接受的基礎上?？梢?，認為只要符合法律程序就可以接受，而沒有必要去驗證、去評價這種合法性的觀念與合法性的概念是不相容的。從字面上來理解，合法性似乎指“符合法律規(guī)范”之意，然而，“合法性”與“合法”沒有本質(zhì)的聯(lián)系[4]。

如果被管理者僅僅是因為法律規(guī)范的存在而服從管理，卻沒有對這種法律規(guī)范和管理工作的認同，這種狀況只能說明自然資源管理具有“合法律性”，而不具有“合法性”。長期以來，在我國自然資源管理的“命令+控制”強制模式下，自然資源管理部門僅僅作為法律規(guī)范的執(zhí)行者出現(xiàn)，這種自上而下的管理方式并未考慮被管理者的認同問題。作為被管理者的社區(qū)居民只是將管理工作和法律規(guī)范視為對自身行為的約束，而沒有從自己意愿和利益的角度出發(fā)所形成的認同。雖然在傳統(tǒng)體制的長期“規(guī)訓”下，“國家”、“法律”等話語在基層具有很高的意識形態(tài)地位，社區(qū)居民對其有一定認同和服從意愿。但是，在現(xiàn)實利益面前，意識形態(tài)所提供的合法性往往是脆弱的。所以，即使在執(zhí)行比較好的情況下，自然資源管理也僅僅具有“合法律性”。“我們當時認為，我們是自然保護工作者，老百姓的窮好像和我們沒有關系，我們是執(zhí)法，我們是保護自然的。老百姓的事由政府管……我們管理處過去處罰偷獵野生動物的人，就認為‘老子打你是法律打你，你打老子就是打法律’?！雹?/p>

而社區(qū)共管模式帶來的合法性機制的一個重大變化就是使自然資源管理從“合法律性”轉向“合法性”。作為管理者的自然資源管理部門逐步轉變工作方式，開始考慮村民利益和社區(qū)發(fā)展的問題，而作為被管理者的社區(qū)居民也在利益和意愿上逐步形成了對自然資源管理的認同。“以前保護局找村長，村長都躲起來，不愿見，問村民，村民說不認識村長；現(xiàn)在只要有事，隨叫隨到。以前看見管理局的人來，說是鬼子進村。以前是仇人，現(xiàn)在是朋友。以前見面彼此誰看誰不舒服，現(xiàn)在可以說到一塊了?！雹?/p>

（二）基層權力授權來源的變化

一項權力及其執(zhí)行部門是否具有合法性、能不能得到認同和接受，授權來源是一個關鍵問題。張靜[9](P29-33)在《基層政權》一書中指出：在近代，國家試圖通過一系列機構建制變地方權威為國家在基層的政權分支。地方權威“公共身份”的授權來源轉移至官府系統(tǒng)，同時其與地方政治經(jīng)濟利益的關聯(lián)性弱化。即使在20世紀中葉的新一輪基層政權重建計劃中，基層權威和基層社會的利益分離并沒有得到根本改觀。要建立一個平衡的結構，需要以制度化的方法確立權威的社會性來源。如果基層管理部門權力的授權來源僅僅是自上而下的行政系統(tǒng)，而不是來自于基層社會，并且和基層地方?jīng)]有利益上的關聯(lián)，一方面，基層管理部門必然只對上負責，而忽視基層社區(qū)的利益；另一方面，基層民眾也很難形成對管理部門的認同和接受。張靜稱此種為“不穩(wěn)定結構”。長期以來，這種“不穩(wěn)定結構”就存在于中國的自然資源管理系統(tǒng)中，成為引發(fā)管理合法性危機的重要原因之一。

社區(qū)共管模式的引入，引起了管理理念從“統(tǒng)治”向“治理”轉變，權力運行向度由自上而下的單向形式轉變?yōu)樯舷禄拥碾p向形式。而它在合法性機制方面引起的又一個重大變化是改變了基層資源管理部門的授權來源。通過引入公眾參與，自然資源管理實現(xiàn)了多元主體的共同管理，從而建立了管理部門與社區(qū)之間的一定的利益聯(lián)系，具體體現(xiàn)在二者的關系從“老百姓的窮好像和我們沒有關系，我們是執(zhí)法，我們是保護自然的”的利益隔絕到“保護局有用工機會時，首先考慮社區(qū)群眾”的利益相關。管理部門對社區(qū)居民利益和意愿的回應也使他們逐漸獲得來自社區(qū)的認同和接受，雖然這是一種非正式的授權，但它卻會引起合法性機制的根本轉變。

（三）新制度主義視角：從效率機制到合法性機制

“合法性”是新制度主義的核心概念，制度學派使用合法性概念時主要是強調(diào)一種建立在社會認可基礎上的權威關系。合法性機制是指那些誘使或迫使組織采納具有合法性的組織結構和行為的觀念力量，是一種社會承認的邏輯或合乎情理的邏輯。它不同于效益最大化和成本最小化的效率機制，但是這種合法性機制可以起到促進組織更有效生存發(fā)展的作用[10](P74-78)。

對于自然資源的管理，管理模式從“統(tǒng)治”到“治理”的變化實現(xiàn)了管理本身由效率機制向合法性機制轉變。在保護區(qū)所處的社會環(huán)境中，作為韋伯意義上的“被統(tǒng)治者”的社區(qū)居民有他們認同的觀念，祖祖輩輩流傳下來的“靠山吃山、靠水吃水”的觀念和行為準則就是社區(qū)的“合乎情理的邏輯”或“共享觀念”。由此，管理中相應的措施需得到他們的認可才具有合法性。所以，根植于這一制度環(huán)境中的基層資源管理部門，作為一個組織，如果僅基于自然資源管理的效率來“制定規(guī)則，嚴格執(zhí)法”，而忽視了組織自身的合法性的問題，那么它不能取得好的效果。長期以來，我國的自然資源管理較多的是從效率機制出發(fā)的，政策內(nèi)容、部門設置、制度設計大多是為了實現(xiàn)管理和保護資源的高效率，而較少地考慮到社區(qū)居民的心理認同問題。這種單向的思維方式和工作方式形成了自然資源管理和社區(qū)之間的矛盾，也產(chǎn)生了自然資源管理的合法性危機。

社區(qū)共管模式的引入，社區(qū)居民對資源管理的參與和認同，可以說，它實現(xiàn)了管理從效率機制到合法性機制的轉變。當然，這并不意味著后者能完全替代前者，而是被管理者的認同和接受開始逐步進入自然資源管理模式的核心視野，是合法性危機得到解決的同時，效率也在提高的有效方式。

五、社區(qū)參與：自然資源管理合法性轉向的實現(xiàn)途徑

既然合法性的轉向可以產(chǎn)生自然資源管理的良性運行效果，那么如何才能實現(xiàn)這一轉變呢？隨著社區(qū)共管模式的引入，社區(qū)居民作為主體參與到自然資源的管理中，并在這個參與過程中表達自己的意愿和利益，與國家的權力形成互動。這可能成為破解長期困擾自然資源管理合法性難題的有效途徑之一。

從公共政策合法性的角度看，公民參與是合法性的應有之義，即合法性主要是在公民的不斷參與中得到增強。也就是說，公眾參與的缺失將導致公共政策的合法性受到質(zhì)疑。因此，公民參與對于公共政策獲得合法性來說至關重要。在社區(qū)共管模式中，社區(qū)居民不再僅是管理工作的客體，被動地接受行政部門的管理，也是主體，他們可以向管理系統(tǒng)表達自己的意愿，可以參與到自然資源管理政策的制定、執(zhí)行和反饋的全過程，使自然資源管理能夠更充分地代表社區(qū)的利益。社區(qū)公眾的參與管理體現(xiàn)了社區(qū)公眾的利益訴求和價值取向。只有自然資源管理部門的價值取向和社區(qū)公眾的價值取向一致時，自然資源管理才能得到社區(qū)公眾真正和持久的認同與支持；反之，自然資源管理就會面臨合法性缺失或危機[4](P20-23)。

社區(qū)共管模式的引入，引發(fā)了自然資源管理合法性的實質(zhì)變化?！皡⑴c式，我開始都不接受，因為在我們的教育環(huán)境下，沒有平等的觀念。在做的當中，我們每個人的思想觀念都有了深刻的變化——要是人和人都不平等，那樣，人和動物就會更加不平等，人就談不上熱愛動物?！雹荨敖?jīng)濟發(fā)展起來后，壓力小了很多。村民的要求很簡單，不去傷害他就行。只要經(jīng)濟發(fā)展，居民都愿意參與。⑥”“村民如果再和保護局的工作人員對著干，則是沒有道理的，也不會這樣去做”⑦。管理部門將社區(qū)居民納入管理主體并對其利益和意愿進行尊重，使得自身的合法性從危機的狀況轉變?yōu)閾碛泻戏ㄐ曰A。由此可見，社區(qū)參與成為社區(qū)共管等自然資源管理模式的合法性獲得途徑之一。

六、小結：在自然資源管理的實踐中去尋找合法性的基礎

自然資源保護和當?shù)厣鐓^(qū)居民生存發(fā)展之間的矛盾是自然資源管理中的一大難題，這一矛盾的長期存在使得自然資源管理面臨嚴重的合法性危機。近些年來，社區(qū)共管模式引入中國。這是一種多元參與的“治理”模式，而不僅僅是自上而下的“統(tǒng)治”模式。這種管理模式帶來了中國自然資源管理機制的一系列變化：自然資源管理工作從僅僅是一項法律規(guī)定變成為當?shù)孛癖娬J同和支持的事業(yè)，從而實現(xiàn)了從“合法律性”到“合法性”的轉變；基層資源管理部門的合法性也不僅僅來自于國家體制自上而下的權力授予，也同時得到了來自所管理社區(qū)的非正式授權；這種模式也使得管理理念從僅關注工作效率轉變?yōu)楦雨P注“人”、關注人的意愿和利益，這又進一步提高了工作的效率。通過社區(qū)居民參與管理、表達意愿、管理部門關注和尊重社區(qū)利益和意愿的兩種方式，社區(qū)居民轉變?yōu)樽匀毁Y源管理的主體，對管理工作的認同和接受度顯著提高，這表明社區(qū)共管模式是解決合法性危機的一種有效途徑。當然，社區(qū)共管模式還有諸多尚待完善之處，但是它啟發(fā)對自然資源基層管理工作方式進行創(chuàng)新，兼顧宏觀的政策制定與微觀的具體執(zhí)行，結合自然資源保護與社區(qū)居民利益，在自然資源管理的實踐中去尋找經(jīng)得起檢驗的自然資源管理模式。

注釋：

本文訪談資料來自2008年國家哲學社會科學基金項目《自然資源社區(qū)共管模式研究——以森林資源管理為例》（項目編號：08BJY062），寫作過程中得到項目主持人韋惠蘭教授的指導，在此致謝。當然，文責自負。

①甘肅白水江國家級自然保護區(qū)管理局F科長。

②甘肅白水江國家級自然保護區(qū)管理局L站長。

③貴州草海國家級自然保護區(qū)管理局W科長。

④陜西太白山國家級自然保護區(qū)管理局C科長。

⑤貴州草海國家級自然保護區(qū)管理局X工程師。

⑥陜西太白山國家級自然保護區(qū)管理局C科長。

⑦陜西眉縣營頭鎮(zhèn)大理村Y村民。

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D922.6

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1007-9106（2015）11-0037-05

唐遠雄（1980—），男，博士，蘭州大學哲學社會學院副教授，主要從事組織社會學、城鄉(xiāng)社會發(fā)展研究；李浩功（1989—），男，東北財經(jīng)大學管理學院碩士研究生，遼寧大連市公安局，主要從事機關行政工作。