城市開發(fā)區(qū)義務(wù)教育資源的合理配置研究
——以南京市江寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為例

劉元芹

（南京郵電大學(xué)社會(huì)科學(xué)處 江蘇 南京 210023）

城市開發(fā)區(qū)義務(wù)教育資源的合理配置研究
——以南京市江寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為例

劉元芹

（南京郵電大學(xué)社會(huì)科學(xué)處 江蘇 南京 210023）

義務(wù)教育資源的合理配置，對(duì)開發(fā)區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、交通、城市化發(fā)展推動(dòng)作用顯著。城市開發(fā)區(qū)因?yàn)榫哂谐鞘行聟^(qū)的性質(zhì)，需要政府全面建設(shè)開發(fā)區(qū)區(qū)域內(nèi)以教育資源為代表的城市公共服務(wù)設(shè)施。合理規(guī)劃、在開發(fā)區(qū)設(shè)立教育行政部門、根據(jù)入住人口適時(shí)調(diào)整教育資源布局，使教育與經(jīng)濟(jì)相協(xié)調(diào)，才能促進(jìn)開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

義務(wù)教育資源 城市開發(fā)區(qū) 推動(dòng)作用 均衡配置

城市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)是我國改革開放的產(chǎn)物，從1984年設(shè)立第一個(gè)開發(fā)區(qū)到現(xiàn)在已有30多年的發(fā)展歷史。各個(gè)城市開發(fā)區(qū)的設(shè)立，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供了強(qiáng)勁動(dòng)力。但是開發(fā)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的單枝獨(dú)秀，難以為經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的全面發(fā)展提供持續(xù)動(dòng)力。近些年來，隨著城市中心人口向城市周邊的擴(kuò)散和遷移，政府對(duì)開發(fā)區(qū)的政策導(dǎo)向已由最初的以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主轉(zhuǎn)為注重加強(qiáng)公共服務(wù)、促進(jìn)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展。

我國的城市開發(fā)區(qū)建設(shè)與國外相比有很大的不同。國外的開發(fā)區(qū)結(jié)構(gòu)、功能相對(duì)單一，大部分開發(fā)區(qū)主要是發(fā)展工業(yè)或者從事高科技開發(fā)，多是生產(chǎn)、研發(fā)基地。員工工作與居住的地方相距甚遠(yuǎn)，用地性質(zhì)被嚴(yán)格限定，地價(jià)相對(duì)較高，少有居民區(qū)，所以與日常生活休戚相關(guān)的服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)教育配套等問題并不十分突出。而我國的開發(fā)區(qū)建設(shè)則大多是與新城區(qū)建設(shè)密切聯(lián)系在一起，開發(fā)區(qū)的建設(shè)與人們生活、學(xué)習(xí)的功能區(qū)域的發(fā)展幾乎是同時(shí)進(jìn)行的。伴隨著高新技術(shù)企業(yè)的成長(zhǎng)，住宅區(qū)大量涌現(xiàn)，商業(yè)配套設(shè)施大規(guī)模開發(fā)，開發(fā)區(qū)在很大程度上承擔(dān)著城市社會(huì)管理與服務(wù)的諸多功能。但是目前，無論是國家級(jí)開發(fā)區(qū)還是省級(jí)開發(fā)區(qū)，都存在著經(jīng)濟(jì)超前、公共服務(wù)滯后的現(xiàn)象，尤以基礎(chǔ)教育資源的緊缺最甚。

一、南京市江寧國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)義務(wù)教育資源配置的實(shí)況分析

雖然一些城市的政府近年來對(duì)城市開發(fā)區(qū)做了一定的教育配套工作，興建了部分學(xué)校，促成了這些地區(qū)教育事業(yè)的較快發(fā)展，但這些工作與開發(fā)區(qū)的現(xiàn)實(shí)需要相比，尚有較大差距，對(duì)開發(fā)區(qū)教育發(fā)展缺少統(tǒng)籌考慮，缺乏前瞻性。不能滿足居住和生活在開發(fā)區(qū)的人民子女的教育需求，一些政府網(wǎng)站上關(guān)于開發(fā)區(qū)優(yōu)質(zhì)學(xué)校設(shè)置的呼聲較高。因此，統(tǒng)籌規(guī)劃開發(fā)區(qū)的教育布局、合理配置開發(fā)園區(qū)的基礎(chǔ)教育資源成為推動(dòng)開發(fā)區(qū)建設(shè)的迫切需要。

江寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)位于南京南部，隸屬于江寧區(qū)，區(qū)域面積243平方公里。開發(fā)區(qū)創(chuàng)辦于1992 年，2010年升級(jí)為國家級(jí)開發(fā)區(qū)。2001年江寧撤縣改區(qū)開啟了南京城市空間南拓的發(fā)展方向，《南京市城市總體規(guī)劃（1999-2010）、（2007-2030）》中都強(qiáng)調(diào)江寧承接主城區(qū)功能與人口擴(kuò)散的作用。而開發(fā)區(qū)作為江寧最重要的功能板塊之一，不僅是引領(lǐng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心引擎（2011年開發(fā)區(qū)規(guī)模工業(yè)產(chǎn)值占江寧區(qū)的66.02%），也是承接區(qū)域人口轉(zhuǎn)移的主戰(zhàn)場(chǎng)[1]。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，江寧開發(fā)區(qū)目前人口近30萬人，按服務(wù)人口70‰，小學(xué)服務(wù)半徑500—1000米，中學(xué)服務(wù)半徑1000—1500米的標(biāo)準(zhǔn)，需9個(gè)學(xué)校、432個(gè)班額、服務(wù)近20000名學(xué)生，但目前只有小學(xué)3所、中學(xué)1所，3所小學(xué)共有128個(gè)班，能容納5760名學(xué)生，1所中學(xué)30個(gè)班，能容納1350名學(xué)生。教育資源的配置情況與實(shí)際需求相差較大。近10年內(nèi)除新增的將軍山小學(xué)之外，無新增學(xué)校和班額。周圍居民和開發(fā)區(qū)企業(yè)引進(jìn)的人才對(duì)學(xué)校設(shè)置尤其是初中學(xué)校的設(shè)置要求較為迫切。

以教育資源為代表的軟環(huán)境建設(shè)對(duì)開發(fā)園區(qū)建設(shè)具有重要意義。任何開發(fā)區(qū)，要想脫穎而出，僅僅擁有大量產(chǎn)生巨大產(chǎn)值的國際性公司是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)能留得住這些公司、使公司的各種人員安心發(fā)展的軟環(huán)境。各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展不完備，開發(fā)區(qū)的發(fā)展明顯就會(huì)缺乏后勁，難以吸引更多更大的投資。社會(huì)事業(yè)，特別是充足、優(yōu)質(zhì)的教育配套設(shè)施已成為開發(fā)區(qū)招商引資、繼續(xù)做大做強(qiáng)不可或缺的重要條件。

二、義務(wù)教育資源的合理配置對(duì)城市開發(fā)區(qū)的推動(dòng)作用

（一）促進(jìn)教育公平

義務(wù)教育資源的合理配置，一直是社會(huì)各界廣泛關(guān)注和議論的問題。由于民主法制日益完善，公民權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，知識(shí)、技能的價(jià)值越來越充分顯現(xiàn)，人民群眾越來越渴望優(yōu)質(zhì)教育、關(guān)注教育公平。2010年1月，教育部在文件中要求，“從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)、促進(jìn)教育公平的高度，把均衡發(fā)展作為義務(wù)教育的重中之重，按照促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的法律要求，以適齡兒童少年接受更加公平更高質(zhì)量的義務(wù)教育為目標(biāo)，合理配置教育資源，不斷提高保障水平”。

義務(wù)教育屬于“純公共產(chǎn)品”，政府對(duì)義務(wù)教育資源合理配置，使學(xué)齡兒童在教育上享受起點(diǎn)公平和過程公平，將極大地闡釋社會(huì)公平的涵義，促進(jìn)我國和諧社會(huì)的建設(shè)。

（二）對(duì)經(jīng)濟(jì)具有乘數(shù)效應(yīng)

公共支出乘數(shù)效應(yīng)是指政府公共支出變動(dòng)引起的社會(huì)總需求變動(dòng)對(duì)國民收入增加或減少的影響程度。一個(gè)部門的投資支出會(huì)轉(zhuǎn)化為其他部門的收入，單一的投資卻會(huì)引起多部門的效益，使投資效益遞增。在開發(fā)區(qū)內(nèi)合理配置基礎(chǔ)教育資源，能夠改善區(qū)域內(nèi)的投資軟環(huán)境、提高投資吸引力，能夠促進(jìn)地區(qū)內(nèi)的土地增值、引起房地產(chǎn)市場(chǎng)活躍、促進(jìn)商業(yè)繁榮等等。

因?yàn)槌鞘虚_發(fā)區(qū)是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)有力的貢獻(xiàn)者，地方政府都希望通過“筑巢引風(fēng)”，改善投資環(huán)境，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在硬環(huán)境建設(shè)方面，政府基本都會(huì)花大力氣來使區(qū)域改觀，比如土地作“五通一平”甚至是“九通一平”（道路、供電、供水、供熱、排水、排污、郵電、有線電視和土地填高平整），相繼建設(shè)高水準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施。在軟環(huán)境方面，地方政府往往致力于改善政治、經(jīng)濟(jì)、法律等方面，而在教育、社會(huì)文化環(huán)境領(lǐng)域，往往投入、改觀速度緩慢，有時(shí)甚至認(rèn)為不重要而不為之。實(shí)際上，良好的教育環(huán)境、適宜的社會(huì)文化氛圍往往比繁華的商業(yè)街區(qū)更能吸引投資者和來此工作的白領(lǐng)階層。教育資源，尤其是優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源的配置，會(huì)快速提高開發(fā)區(qū)人氣，也就會(huì)帶動(dòng)土地房產(chǎn)市場(chǎng)，以及商業(yè)設(shè)施的跟進(jìn)建設(shè)與繁榮。

我國傳統(tǒng)歷來重視子女教育，歷史上“孟母三遷”的故事在當(dāng)代社會(huì)持續(xù)上演。如果城市開發(fā)區(qū)的教育資源優(yōu)質(zhì)，將會(huì)吸引無數(shù)年輕父母前來就業(yè)、購房。屆時(shí)，開發(fā)區(qū)的人氣、商業(yè)氛圍將不可避免地高漲。

（三）緩解城市中心交通壓力

隨著城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展以及人民生活水平的提高，私人小汽車的數(shù)量在源源不斷地增加，新增道路趕不上城市新增車輛的矛盾日益顯現(xiàn)，街道和馬路變成了停車場(chǎng)，交通擁擠成為當(dāng)代城市發(fā)展中普遍存在的問題。交通擁擠帶來了一系列問題。會(huì)導(dǎo)致交通緊張、車速過慢，事故頻繁發(fā)生。交通擁擠還帶來了空氣污染和噪聲等問題。汽車尾氣排放、汽車噪聲污染使城市變得喧囂，不僅不利于城市居民的身體健康，還會(huì)使人心情煩躁，嚴(yán)重影響居民正常的工作和學(xué)習(xí)生活。交通擁擠還會(huì)使大城市地區(qū)的重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)受到影響。

政府公共部門及教育資源在主城區(qū)的集中配置，在很大程度上影響了城市交通的順暢與擁擠。一些城市通過整合社會(huì)空間結(jié)構(gòu)，完善開發(fā)區(qū)功能，配置相應(yīng)的商業(yè)設(shè)施和教育資源，使其不僅是年輕人的工作和居住區(qū)域，同時(shí)也是年輕人的父母和孩子的安居樂業(yè)的生活區(qū)域，如此以來將大大減少潮汐交通和遠(yuǎn)距離交通，有效控制交通需求，縮減早晚高峰期交通壓力。

（四）加快城市化進(jìn)程

城市化包含著人口城市化和土地城市化。從人口城市化的角度看，城市化的對(duì)象是廣大農(nóng)村人口。人口城市化的過程就是農(nóng)業(yè)人口逐步向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，逐步向城鎮(zhèn)集聚的過程。厲以賢認(rèn)為：農(nóng)村城市化的過程，同時(shí)也是農(nóng)民市民化的過程。由農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻癫⒉皇呛?jiǎn)單的身份和戶籍的改變，素質(zhì)、能力、觀念、思維方式、生活方式等都要跟著轉(zhuǎn)換和提升。這就必須通過教育來實(shí)現(xiàn)[2]?？梢赃@樣說，教育的普及程度決定著城市化的有效規(guī)模，教育的高度決定著城市化的可能深度。

建設(shè)現(xiàn)代化、功能完備、健康持續(xù)發(fā)展的城市區(qū)域，就要構(gòu)建人才培養(yǎng)的規(guī)模、類型和層次相對(duì)合理的教育體系，這是城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、健康、持續(xù)發(fā)展的保證。在開發(fā)區(qū)對(duì)教育結(jié)構(gòu)和布局進(jìn)行科學(xué)合理的配置，是教育在推進(jìn)城市化進(jìn)程中發(fā)揮作用的主要措施之一。優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育資源在開發(fā)區(qū)的配置，能夠滿足在區(qū)域內(nèi)工作和生活的白領(lǐng)階層以及就地安置拆遷的農(nóng)村人口，也會(huì)吸引開發(fā)區(qū)周邊的農(nóng)業(yè)人口到開發(fā)區(qū)就業(yè)購房享受優(yōu)質(zhì)公立教育，化農(nóng)村社會(huì)為城市社會(huì)，化農(nóng)民為城鎮(zhèn)居民，從而加快城市化進(jìn)程。

三、在城市開發(fā)區(qū)均衡配置義務(wù)教育資源的建議

目前我國城市開發(fā)區(qū)政府的地位尷尬，基本功能定位僅限于商業(yè)開發(fā)、招商引資，無權(quán)配置公辦基礎(chǔ)教育資源。在實(shí)際工作中，開發(fā)區(qū)作為政府的派出機(jī)構(gòu)，不是一級(jí)地方政府，相應(yīng)的，也沒有用于文化教育等社會(huì)事業(yè)的用地，亦沒有專門經(jīng)費(fèi)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的文化、教育等社會(huì)事業(yè)工作沒有統(tǒng)籌管理的權(quán)利，協(xié)調(diào)起來比較困難。在開發(fā)區(qū)這樣的特殊區(qū)域，如何合理配置教育資源，形成教育發(fā)展與園區(qū)繁榮的良性互動(dòng)，如何對(duì)教育等社會(huì)事業(yè)進(jìn)行定位和管理是政府必須重新審視的重要問題。一些國家級(jí)、省級(jí)城市開發(fā)區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配套設(shè)置，需要所在省政府、市政府、區(qū)政府三方的協(xié)調(diào)，將全市范圍甚至全省范圍的優(yōu)質(zhì)教育資源配置到開發(fā)區(qū)。

（一）規(guī)劃部門在整體布局上優(yōu)先考慮義務(wù)教育資源的布局

隨著大城市郊區(qū)化發(fā)展，人口日益向郊區(qū)擴(kuò)散，以開發(fā)區(qū)為代表的新城成為與主城有相對(duì)獨(dú)立性的、自給自足的、可以為居民提供相應(yīng)服務(wù)的新區(qū)域。所以在規(guī)劃時(shí)就應(yīng)明確開發(fā)區(qū)的綜合功能定位，按照《城市居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施設(shè)置規(guī)定》里的要求，健全以義務(wù)教育資源為首的公共服務(wù)設(shè)施，避免開發(fā)后期發(fā)展空間不足等問題。地方政府應(yīng)該意識(shí)到粗放單一的工業(yè)發(fā)展并不能帶來開發(fā)區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力的真正提升，反而容易成為遠(yuǎn)期發(fā)展的禁錮。因此開發(fā)區(qū)不宜僅僅作為城市某些功能的補(bǔ)充或強(qiáng)化單元，而是要逐漸具備與主城一樣完善的功能結(jié)構(gòu)和中心體系，成長(zhǎng)為完全具備獨(dú)立運(yùn)行能力的新城市區(qū)域[3]。

規(guī)劃部門首先要在規(guī)劃工業(yè)、商業(yè)、住宅用地初期，就根據(jù)周邊住宅容納人口數(shù)及服務(wù)半徑，估計(jì)好教育規(guī)模，預(yù)留出中小學(xué)用地。針對(duì)個(gè)別地方政府受到短期經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，在土地開發(fā)和使用中蠶食預(yù)留教育用地的行為，規(guī)劃部門應(yīng)在規(guī)劃初期和變更用地性質(zhì)時(shí)對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行公示，接受公眾和媒體的監(jiān)督。

（二）在城市開發(fā)區(qū)政府成立教育行政部門

很多開發(fā)區(qū)政府功能單一，基本只限于招商引資，沒有權(quán)限管理教育、文化等公共事業(yè)。而所在區(qū)的政府教育行政部門，對(duì)教育資源的管理是按照傳統(tǒng)的街道辦事處、社區(qū)來進(jìn)行規(guī)劃和布局的，往往只關(guān)注老城區(qū)域已有的學(xué)校，對(duì)開發(fā)區(qū)所涉及區(qū)域缺乏統(tǒng)籌管理，忽視開發(fā)區(qū)區(qū)域居民的教育需求和教育訴求。

蘇州工業(yè)園區(qū)、武漢東湖新技術(shù)開發(fā)區(qū)等開發(fā)區(qū)，教育與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)質(zhì)教育的配置讓開發(fā)區(qū)內(nèi)的優(yōu)秀人才和普通居民都較為滿意，這些開發(fā)區(qū)政府都設(shè)立了開發(fā)區(qū)教育局，在不同階段對(duì)所轄區(qū)域的教育制定可行性的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。蘇州工業(yè)園區(qū)率先實(shí)現(xiàn)區(qū)鎮(zhèn)教育一體化管理，基本構(gòu)建起涵蓋基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育、社會(huì)教育、國際教育、特殊教育在內(nèi)的現(xiàn)代國民教育體系。教育現(xiàn)代化水平躍居江蘇省前列，為經(jīng)濟(jì)的后續(xù)發(fā)展提供了強(qiáng)大保障。

（三）教育部門適時(shí)調(diào)整教育資源布局

開發(fā)區(qū)的教育部門可根據(jù)統(tǒng)計(jì)部門的人口普查數(shù)據(jù)和抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，以區(qū)域內(nèi)的居住人口為依據(jù)，按照教育部規(guī)定的服務(wù)半徑，合理配置中小學(xué)教育資源。若某一階段的適齡教育人口有較大變化，比如近期內(nèi)伴隨郊區(qū)入住人口的增多，適齡入學(xué)兒童持續(xù)增加，則應(yīng)充分利用教育規(guī)劃用地，增建學(xué)校。如若干年后隨著出生人口下降，適齡教育人口一直呈減少趨勢(shì)，則可合并學(xué)校，將閑置學(xué)校用地用于舉辦其他類型教育或改為其他公共服務(wù)設(shè)施用地。

四、結(jié)語

為開發(fā)園區(qū)配置優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育資源，不僅是居住在區(qū)內(nèi)的高層次就業(yè)人才的需要，也是促進(jìn)園區(qū)經(jīng)濟(jì)、緩解主城交通壓力、增進(jìn)社會(huì)和諧、加快城市化的有力推手。義務(wù)教育資源的合理配置，將成為開發(fā)區(qū)新的增長(zhǎng)點(diǎn)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來乘數(shù)效應(yīng)，使開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)和公共事業(yè)發(fā)展齊頭并進(jìn)，成為真正的城市宜居區(qū)域。

［1］田亞微,朱喜鋼.開發(fā)區(qū)“異變”下的居住空間研究——以南京市江寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為例［J］.現(xiàn)代城市研究，2013 （3）：98-103.

［2］厲以賢.農(nóng)村城市化與教育［J］.中國遠(yuǎn)程教育，2004（14）：65-69.

［3］孟暉，劉晶晶，潘春燕.我國新城建設(shè)的歷史演變及其新發(fā)展——以南京江寧為例［J］.江西農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)，2012（11）：181-186.

G522.3

A

1007-9106（2015）11-0149-04

* 本文為江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“城市開發(fā)園區(qū)基礎(chǔ)教育資源合理配置研究”（編號(hào)：09SJD790037）的階段性成果。

劉元芹（1979—），女，南京郵電大學(xué)社會(huì)科學(xué)處助理研究員，教育經(jīng)濟(jì)與管理專業(yè)碩士，從事教育管理、教育政策研究。