礦產(chǎn)資源基準價款體系的研究及應(yīng)用
——以萊蕪市為例

趙坤，辛猛，亓錦，張憲堯

(1.萊蕪市國土資源局，山東 萊蕪　271100；2.山東大地礦產(chǎn)資源評估有限公司，山東 濟南　250014)

?

礦產(chǎn)資源基準價款體系的研究及應(yīng)用

——以萊蕪市為例

趙坤1，辛猛2，亓錦1，張憲堯1

(1.萊蕪市國土資源局，山東 萊蕪271100；2.山東大地礦產(chǎn)資源評估有限公司，山東 濟南250014)

在基層采礦權(quán)價款征管實踐中，因地域條件、礦業(yè)權(quán)市場、經(jīng)濟狀況、人為因素等產(chǎn)生的采礦權(quán)價款差異這一難題，影響了資源優(yōu)化配置對經(jīng)濟發(fā)展的導(dǎo)向性作用。結(jié)合基層采礦權(quán)基準價款評估工作實踐，以萊蕪市基準價款體系的建立為例淺析采礦權(quán)基準價款體系的創(chuàng)新過程。

礦業(yè)權(quán)；采礦權(quán)；基準價款；礦業(yè)權(quán)評估

引文格式：趙坤,辛猛,亓錦,等.基層礦產(chǎn)資源基準價款體系的研究及應(yīng)用——以萊蕪市為例[J].山東國土資源，2015,31(12)：74-78.Study and Application of Benchmark Price System of Basic Mineral Resources——以萊蕪市為例[J].Shandong Land and Resources, 2015,31(12)：74-78.

1　基準價款體系的研究背景

1.1礦業(yè)權(quán)價款征管現(xiàn)狀

我國實行礦業(yè)權(quán)有償取得制度以來，礦山數(shù)量多、規(guī)模小，資源利用效率和集約化程度較低，生產(chǎn)技術(shù)水平及管理水平參差不齊，財務(wù)核算規(guī)范程度不同，致使在同一時間階段，相同區(qū)域、相同礦種、相近的開采技術(shù)條件、相近的生產(chǎn)管理模式下，評估結(jié)論差異較大，給價款征管工作帶來較大難度和困惑，成為基層礦產(chǎn)資源管理部門在采礦權(quán)價款征管工作中遇到的諸多問題之一[1-6]。

1.2礦業(yè)權(quán)價款評估的現(xiàn)狀

礦業(yè)權(quán)評估行業(yè)誕生僅十年有余，期間雖經(jīng)歷了由《礦業(yè)權(quán)評估指南》到《礦業(yè)權(quán)評估準則》的三次完善與調(diào)整，但相比于中國經(jīng)濟的高速發(fā)展、礦業(yè)權(quán)市場的快速崛起壯大以及礦產(chǎn)品價格的劇烈波動，評估理論建設(shè)和實踐還是嚴重滯后。

建立符合當?shù)氐V產(chǎn)資源管理實際、適應(yīng)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的采礦權(quán)基準價款體系，是在現(xiàn)有國家礦產(chǎn)資源管理制度下進行的有益探索和實踐創(chuàng)新。該文以萊蕪市15種礦種采礦權(quán)基準價款體系的建立為例，淺析采礦權(quán)基準價款體系的創(chuàng)新研究及應(yīng)用[7-11]。

2　采礦權(quán)基準價款體系的研究與建立

2.1采礦權(quán)基準價款體系建立的可行性

國有土地所有權(quán)歸國家所有、國有土地使用權(quán)施行有償取得制度，與礦產(chǎn)資源的相關(guān)制度有著天然的相似性。采礦權(quán)的價款征繳可以借鑒國土資源部門在土地管理過程中設(shè)立基準地價的管理模式，進行采礦權(quán)基準價款體系的建設(shè)，以更好的服務(wù)于采礦權(quán)的價款征繳工作。

2.2采礦權(quán)基準價款體系建立的初步設(shè)想

為進一步加強全市礦業(yè)權(quán)有形市場的建設(shè)，推進采礦權(quán)價款的評估和征管工作更加科學(xué)、規(guī)范、有序，2013年9月，萊蕪市決定在轄區(qū)內(nèi)開展15個礦種的基準價款評估工作。

為了充分發(fā)揮采礦權(quán)基準價款在價款征管工作中的作用，萊蕪市國土資源局在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上提出了采礦權(quán)基準價款體系建立需具有如下的基本功能和作用：

(1)有利于彌補當前礦業(yè)權(quán)評估理論嚴重滯后于市場的不足，通過定期更新及時調(diào)整體系，可以及時反映礦業(yè)權(quán)市場中礦業(yè)權(quán)價款總體水平和變化趨勢，讓市場參與各方有相對公允的價值參考，提高政府和礦業(yè)權(quán)評估行業(yè)的公信力。

(2)將進一步統(tǒng)一全市采礦權(quán)價款征收的基礎(chǔ)，提高政府收益，有效避免國有資產(chǎn)流失，維護礦產(chǎn)資源的國家所有者權(quán)益和礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。

(3)將有效規(guī)避人為因素影響，推進依法行政，保證采礦權(quán)有償出讓和價款征管工作更加科學(xué)、規(guī)范、有序。

(4)豐富了礦產(chǎn)開發(fā)利用管理的科學(xué)化與規(guī)范化內(nèi)涵，在加強礦產(chǎn)資源勘查、促進礦山合理布局、優(yōu)化資源配置、有效調(diào)控礦產(chǎn)品的產(chǎn)能、提高資源利用率和綜合開發(fā)利用水平以及礦山環(huán)境保護等方面發(fā)揮重要作用。

(5)引入合格礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)，通過政企雙方緊密協(xié)調(diào)配合，共同探討基準價款體系建立的思路、程序和方法，同時對當前的礦業(yè)權(quán)評估理論進行有益的探討和嘗試。

2.3采礦權(quán)基準價款體系的建立

2.3.1采礦權(quán)基準價款的定義

采礦權(quán)基準價款的確定首先要由人民政府國土資源行政管理部門根據(jù)管理需要，劃定基準價款的范圍和礦種。當?shù)匦姓芾聿块T委托有資質(zhì)的礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)，通過收集資料，按照采礦權(quán)價款評估的通用方法對基準價款范圍內(nèi)的礦山進行采礦權(quán)價款評估，在價款評估的基礎(chǔ)上，在當?shù)匦姓芾聿块T指導(dǎo)下，主要通過定量和定性分析、收集區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和礦山設(shè)置規(guī)劃，經(jīng)與當?shù)亟?jīng)濟規(guī)劃部門、國土資源行政管理部門進行深入的交換意見后綜合確定的劃定范圍內(nèi)各礦種的平均價款水平。該價款水平即反映當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況水平，同時又具有前瞻性和指導(dǎo)區(qū)域礦山設(shè)置和產(chǎn)業(yè)布局的規(guī)劃引導(dǎo)作用。在具體實踐中表現(xiàn)為單位可采儲量價款值的形式。

2.3.2采礦權(quán)基準價款體系的組成要素

采礦權(quán)基準價款體系建設(shè)圍繞明確和建立基本要素展開，依據(jù)采礦權(quán)基準價款體系建立的初步設(shè)想和設(shè)定的體系應(yīng)具有的基本功能、作用，萊蕪市國土資源局與礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)經(jīng)充分討論后確定了采礦權(quán)基準價款體系所包含的基本要素，主要包括：采礦權(quán)基準價款體系的基準日；采礦權(quán)基準價款體系的礦種范圍；采礦權(quán)基準價款體系的區(qū)域(或管理)范圍；采礦權(quán)基準價款體系成果的結(jié)論形式；采礦權(quán)基準價款體系成果的載體形式；采礦權(quán)基準價款成果驗收；采礦權(quán)基準價款的公布實施。

2.3.3采礦權(quán)基準價款體系的建立過程

采礦權(quán)基準價款體系的建立過程既有對礦業(yè)權(quán)評估過程的借鑒又有根據(jù)體系建立的基本框架進行的創(chuàng)新和探索，既是相關(guān)理論體系的探索過程又體現(xiàn)了采礦權(quán)基準價款體系與采礦權(quán)價款評估理論的不同，同時也能更準確的把握采礦權(quán)基準價款體系的內(nèi)涵。

根據(jù)工作實踐，各項工作的實施是一個交錯進行的過程，按照工作內(nèi)容或性質(zhì)分為如下幾個主要過程和階段：

轄區(qū)內(nèi)擬設(shè)立基準價款范圍內(nèi)礦山總體情況的調(diào)研；

樣本礦山采礦權(quán)價款評估、初步結(jié)論測算；

礦業(yè)權(quán)出讓市場歷史交易資料的統(tǒng)計分析；

政府相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)；

萊蕪市國土資源局、礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)與代表性礦山企業(yè)的座談；

采礦權(quán)基準價款成果驗收；

采礦權(quán)基準價款的公布實施。

該文以其中的兩個基本過程和階段，介紹基準價款體系的建立過程：

(1)采礦權(quán)基準價款體系中基準價款初步結(jié)論的測算過程

采礦權(quán)價款評估是本基準價款評估項目的前提和基礎(chǔ)性工作。采礦權(quán)價款評估的過程即是基準價款結(jié)論形成的過程。根據(jù)《中國礦業(yè)權(quán)評估準則》，采礦權(quán)評估主要采用了折現(xiàn)現(xiàn)金流量法、收入權(quán)益法和可比銷售法。

按照萊蕪市國土資源局及評估機構(gòu)評估項目組制定的工作程序和計劃，3種基本礦業(yè)權(quán)評估方法的選擇運用過程如下：

根據(jù)《中國礦業(yè)權(quán)評估準則》，按照所選取的評估方法的要求收集資料，選取參數(shù)，合理確定評估值。

評估人員分析、對比收益途徑評估方法和市場途徑評估方法對同一樣本礦山評估值的差異。

以小組為單位討論兩種途徑確定的樣本礦山評估值的異同，確定合理性因素，剔除不合理因素。

結(jié)合收集的樣本礦山交易資料、評估機構(gòu)掌握的其他地區(qū)基準價款評估情況，統(tǒng)計并確定評估過程中所選取參數(shù)的取值范圍，用相對具有普遍性的參數(shù)替代體現(xiàn)個性的參數(shù)、用更為接近實際的參數(shù)代替以前年度確定的需要更新的參數(shù)。

項目總負責人召開小組成員會，按照小組確定的統(tǒng)一參數(shù)對收益途徑評估方法確定的評估值與市場途徑確定的評估值進行擬合。

各小組對修正后的評估結(jié)論按照礦種和區(qū)域等進行橫向和縱向的比較分析，形成小組初步結(jié)論，由項目總負責人匯總形成基準價款初步結(jié)論。

(2)采礦權(quán)基準價款體系成果驗收過程

首先，采礦權(quán)基準價款體系的成果載體為采礦權(quán)基準價款評估報告，該報告不同于一般的采礦權(quán)評估報告；其次，采礦權(quán)基準價款體系的建立過程中，中介機構(gòu)出具的采礦權(quán)基準價款評估報告，根據(jù)經(jīng)濟行為本質(zhì)以及該經(jīng)濟行為所涉及合同關(guān)系的角度看，采礦權(quán)基準價款評估報告屬于著作權(quán)中單位作品的范疇，采礦權(quán)價款評估報告屬于著作權(quán)中委托作品的范疇。這使得采礦權(quán)基準價款評估報告的審查內(nèi)涵遠遠大于一般礦業(yè)權(quán)評估報告審查的內(nèi)涵。再次，采礦權(quán)基準價款評估報告審查過程除了對評估方法的適用性、評估結(jié)論的合理性、評估程序的完整合規(guī)性、相關(guān)參數(shù)選擇的合法性等進行審查外，還要對基準價款體系建立程序的合理性、開展工作的充分性、調(diào)查資料和調(diào)查范圍的完備性、評估方案的合理性、基準價款體系的指導(dǎo)性、相關(guān)結(jié)論與區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃的匹配性進行審查。

綜上，采礦權(quán)基準價款體系采用專家組評審驗收方式，專家組成包括礦業(yè)權(quán)評估行業(yè)的經(jīng)驗豐富的礦業(yè)權(quán)評估師、國土資源管理部門的管理者及地質(zhì)方面的專家、大型礦山企業(yè)地質(zhì)部門專家、政府財政、價格、技術(shù)經(jīng)濟改革委員會成員等。

2.4采礦權(quán)基準價款體系與采礦權(quán)價款評估的差異

礦業(yè)權(quán)評估是個新興行業(yè)，是在落實礦業(yè)權(quán)有償處置、滿足國家確定礦業(yè)權(quán)有償處置價款需要的過程中發(fā)展起來的中介服務(wù)業(yè)。

采礦權(quán)基準價款評估是在礦業(yè)權(quán)價款評估理論不斷完善的過程中，為了深化礦產(chǎn)資源市場建設(shè)，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的合理配置，使有限的礦產(chǎn)資源發(fā)揮最大經(jīng)濟和社會效益，根據(jù)礦山創(chuàng)新管理模式的需要提出的。制定的基準價款不是具體區(qū)域、具體礦山、具體礦種的礦業(yè)權(quán)價款的收費標準，是反映礦業(yè)權(quán)市場中礦業(yè)權(quán)價款總體水平和變化趨勢、融合了當?shù)卣诩訌姷V產(chǎn)勘查、促進礦山合理布局、控制部分礦產(chǎn)開采規(guī)模過快增長、提高資源利用效率和保護礦山環(huán)境等方面意圖，服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，為礦山管理更多依賴經(jīng)濟方法、靠市場之手達到礦產(chǎn)資源的優(yōu)化配置的一系列的區(qū)域性、標準性、統(tǒng)一性的價款參考值。

兩者的差異主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)礦業(yè)權(quán)評估按照評估對象的不同分為采礦權(quán)價款評估和探礦權(quán)價款評估?；鶞蕛r款評估特指采礦權(quán)價款評估。

(2)采礦權(quán)價款評估是以采礦權(quán)有償處置為評估目的，對特定評估對象在某一時點的價值進行分析、估算并提供專業(yè)意見的服務(wù)行為和過程，因此，礦業(yè)權(quán)價款評估是礦業(yè)權(quán)價款處置過程的一個組成部分，具有微觀特性、體現(xiàn)的是礦山管理過程中的具體問題，是單一性、有特定歸屬對象的個案評估。采礦權(quán)基準價款評估是對具有一定代表性的、歸屬某一區(qū)域的某一礦種的評估行為，其成果——采礦權(quán)基準價款是公告價款，該成果具有反映區(qū)內(nèi)某一礦種的平均價款水平及變化趨勢的功能，她不作為具體礦山價款的評估，更多體現(xiàn)的是一種事前管理方式而非礦山管理的具體事務(wù)性工作。

(3)當前礦業(yè)權(quán)價款評估是一種法定行為。目前采礦權(quán)基準價款評估是在礦山管理模式創(chuàng)新大背景下，推出的一項創(chuàng)新管理輔助手段或新的管理形式，制定采礦權(quán)基準價款，主要是用于規(guī)范石材類礦山，特別是對小、散、不規(guī)范的露天礦點采礦權(quán)價款的評估和征收行為，為現(xiàn)實中差異化的采礦權(quán)價款評估和征收提供基本的、最低統(tǒng)一標準。因此，基準價款成果主要是一種指導(dǎo)和規(guī)范作用，其存在形式是一種最低標準和礦山管理的行為依據(jù)。

(4)基準價款評估成果的價值內(nèi)涵遠遠大于采礦權(quán)價款評估的價值內(nèi)涵，采礦權(quán)價款評估的價值內(nèi)涵僅局限于具體礦種、具體時點、具體的礦產(chǎn)特點下形成的由礦產(chǎn)資源所有權(quán)人——國家享有的權(quán)益價值，是一種市場即時行為，時效性特別強。采礦權(quán)基準價款則不同，既需要考慮市場因素，同時采礦權(quán)基準價款的確定還需要考慮當?shù)卣漠a(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、礦山設(shè)置規(guī)劃和資源的優(yōu)化配置意圖，它體現(xiàn)的不僅僅是一個交易的金額，更多的體現(xiàn)的是礦業(yè)權(quán)這一特殊生產(chǎn)要素的社會經(jīng)濟價值。

(5)由于采礦權(quán)價款評估與基準價款評估內(nèi)涵的差異，其評估程序和評估結(jié)論的產(chǎn)生必然存在一定的差異，具體表現(xiàn)在：采礦權(quán)價款評估結(jié)論僅針對具體礦業(yè)權(quán)、執(zhí)業(yè)過程符合《中國礦業(yè)權(quán)評估準則》及相關(guān)規(guī)范，就已經(jīng)基本滿足現(xiàn)有的管理規(guī)定；然而，采礦權(quán)基準價款評估過程中，礦業(yè)權(quán)評估師除了要嚴格按照規(guī)范對選取的區(qū)域內(nèi)樣本礦山的礦業(yè)權(quán)進行評估、形成具體的評估結(jié)論外，還要根據(jù)眾多評估樣本的匯總情況、結(jié)合收集的歷年度和近期礦業(yè)權(quán)交易資料分析確定區(qū)域內(nèi)具體礦種的基準價款，然后根據(jù)初步確定的基準價款值再與行業(yè)內(nèi)專家、特別是當?shù)卣块T、礦山發(fā)展規(guī)劃部門進行溝通，在溝通過程中首先由評估機構(gòu)對基準價款的確定過程和程序進行說明，以便相關(guān)部門對基準價款的現(xiàn)實合理性進行論證，然后再由當?shù)卣块T和礦山發(fā)展規(guī)劃部門結(jié)合政府規(guī)劃和礦山發(fā)展規(guī)劃，對基準價款未來實施的合理性進行論證，根據(jù)論證結(jié)果對確定的基準價款進行必要的修正以體現(xiàn)和滿足政府規(guī)劃和礦山發(fā)展規(guī)劃需要，引導(dǎo)礦業(yè)權(quán)處置與經(jīng)濟總體發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相向而行。經(jīng)過以上兩個層次的分析論證，最終以修正后的結(jié)論作為最終基準價款的結(jié)論，并形成基準價款報告，上報政府相關(guān)部門進行審核后在全市范圍內(nèi)實施。

另外，采礦權(quán)價款評估，有相對完善的行業(yè)規(guī)范和基本成型的理論體系。基準價款評估尚談不上有嚴格操作規(guī)程和嚴密的基礎(chǔ)理論。

2.5采礦權(quán)基準價款結(jié)論與具體礦山價款評估結(jié)論的關(guān)系

基準價款體系中確定的基準價款不是具體礦山礦業(yè)權(quán)價款，也不是具體的收費標準，是由評估人員評估測算后確定的在當前經(jīng)濟條件下反映礦業(yè)權(quán)市場中礦業(yè)權(quán)價款總體水平和變化趨勢的均衡值和參考值。由于評估時點、經(jīng)濟環(huán)境和價值內(nèi)涵不完全一致，因此，具體礦山價款評估結(jié)論不必然與基準價款一致或接近。

鑒于制定基準價款屬于礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理工作創(chuàng)新，相關(guān)的部門規(guī)章、管理體系尚未建立、《礦業(yè)權(quán)評估參數(shù)確定指導(dǎo)意見》(GMV30800-2008)部分參數(shù)已經(jīng)難以全部滿足現(xiàn)在礦業(yè)權(quán)評估的需要、可比銷售法評估過程中可比因素的選擇，可比因素的量化，相關(guān)參數(shù)的權(quán)重等尚無統(tǒng)一操作規(guī)范，礦業(yè)權(quán)評估行業(yè)亦缺乏相關(guān)的評估技術(shù)規(guī)程，采礦基準價款確定的過程、計算過程參數(shù)的選取尚存不足之處，有待在今后工作實踐中，隨著相關(guān)的法規(guī)的出臺和評估理論的健全而逐步完善。

3　結(jié)語

采礦權(quán)基準價款體系的建立，是萊蕪市國土資源局在工作中為了更好的服務(wù)于礦山管理進行的探索，難免在總體設(shè)計上有疏漏的地方、工作中有不妥的地方，體系投入運行后可能遇到新的未知的情況。萊蕪市國土資源局將在現(xiàn)有的礦山管理體系下，結(jié)合采礦權(quán)基準價款體系具體的運行情況，做進一步的完善和修正。

關(guān)于采礦權(quán)基準價款體系建立過程中各種評估方法的應(yīng)用以及相關(guān)方法適用性的探討、評估參數(shù)的選取、采礦權(quán)基準價款評估法律屬性的相關(guān)探討等基礎(chǔ)理論性工作需要在以后的工作中不斷總結(jié)、完善。

[1]中國礦業(yè)權(quán)評估師協(xié)會.中國礦業(yè)權(quán)評估準則[S].北京:中國大地出版社，2008.

[2]中國礦業(yè)權(quán)評估師協(xié)會.中國礦業(yè)權(quán)評估參數(shù)確定指導(dǎo)意見[S].北京:中國大地出版社,2008.

[3]《礦業(yè)權(quán)評估指南》修訂小組.礦業(yè)權(quán)評估指南[M].北京:中國大地出版社,2004.

[4]杜永俊，厲運德，王忠民.論小型建材礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)制度改革[J].山東國土資源，2003，19(1):32-33.

[5]亓正剛.萊蕪市有償使用礦產(chǎn)資源創(chuàng)歷史最好水平[J].山東國土資源,2007,23(3):35-35.

[6]韓雄，胡建洲.乙類礦產(chǎn)采礦權(quán)價款評估存在的問題與建議[J].中國國土資源經(jīng)濟.2011,(8)38-40.

[7]袁懷雨，劉保順，李克慶.改善礦業(yè)權(quán)價款評估方法及征收制度[J].地質(zhì)與勘探.2002，38(1):58-62

[8]李美亮.礦業(yè)權(quán)價款征收制度研究[D].中南大學(xué)碩士論文,2009.

[9]潘春光,徐孟軍,徐東來.一種礦山采礦權(quán)評估辦法研究[J].國土資源科技管理,2008, 25(6):86-90.

[10]胡綱.湖北省磷礦采礦權(quán)評估現(xiàn)狀及價格體系研究[J].中國礦業(yè)，2006，15(1):38-41.

[11]劉衛(wèi)東.新時期城市基準地價更新與應(yīng)用問題研究.經(jīng)濟地理[J].2004，23(2):255-258.

Study and Application of Benchmark Price System of Mineral and Resources——Setting Laiwu City as an Example

ZHAO Kun1, XIN Meng2, QIN Jin1, ZHANG Xianyao1

(1. Laiwu Bureau of Land and Resources, Shandong Laiwu 271100, China; 2. Shandong Dadi Mineral Resources Assessment Limited Corporation, Shandong Jinan 250014, China)

In the practice of levying and managing price item of basic mining right, price difference of the mining right caused by regional conditions, market, economic situation and human factors has affected the guide characteristics of resource optimization allocation to economic development. Combining with the practices of the benchmark price evaluation of basic mining right, setting the establishment of the benchmark price system in Laiwu as an example, innovation process of benchmark price system of mining right has been studied.

Mining right; benchmark price; mining right evaluation

2015-09-22；

2015-11-21；編輯：程光鎖

趙坤(1980—)，男，山東萊蕪人，工程師，主要從事礦山管理工作；E-mail:18668955339@163.com

F426.1

C