我國(guó)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的探討

袁小英

(蘇州大學(xué)王建法學(xué)院，江蘇蘇州 215000)

1 區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的理論證成

1.1 區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的概述

在2010年5月，環(huán)境保護(hù)部等九部委共同制定了《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》，指出我國(guó)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的指導(dǎo)思想是“以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以改善空氣質(zhì)量為目的，以增強(qiáng)區(qū)域環(huán)境保護(hù)合力為主線，以全面削減大氣污染物排放為手段，建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評(píng)估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，扎實(shí)做好大氣污染防治工作”。即區(qū)域內(nèi)各地方政府以解決區(qū)域性大氣污染問題為總體目標(biāo)，以區(qū)域整體空氣質(zhì)量利益為合作基礎(chǔ)，通過打破行政區(qū)域的限制來統(tǒng)籌整個(gè)區(qū)域的資源，共同實(shí)施大氣污染控制方案，共享空氣治理成果的一種聯(lián)合防治機(jī)制。

1.2 區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制建立的必要性

1.2.1 現(xiàn)實(shí)大氣污染防治的困境

近幾年來，我國(guó)東部地區(qū)多次出現(xiàn)重度霧霾天氣，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角、都是重污染區(qū)，并且有發(fā)生地區(qū)更廣、持續(xù)時(shí)間更長(zhǎng)的趨勢(shì)。我國(guó)空氣監(jiān)測(cè)的主要質(zhì)量指標(biāo)也由2011年以前的PM10，變?yōu)殪F霾天氣下的PM2.5指標(biāo)。大氣環(huán)境污染因子受氣候、風(fēng)向等自然條件影響可進(jìn)行長(zhǎng)距離傳輸，是一種典型跨界環(huán)境污染問題。大氣污染物愈發(fā)復(fù)雜多樣，污染交替重疊，在空氣流動(dòng)規(guī)律的影響下，大氣污染的影響范圍也從局部向區(qū)域不斷擴(kuò)展，這給城市間區(qū)域大氣污染的治理帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

1.2.2 建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的優(yōu)勢(shì)

區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)四個(gè)統(tǒng)一:“統(tǒng)一協(xié)調(diào)，推動(dòng)促進(jìn)污染防治一體化的政策措施;統(tǒng)一監(jiān)管，開展環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法，建立起跨界大氣污染防治協(xié)調(diào)處理機(jī)制和應(yīng)急處理機(jī)制;統(tǒng)一評(píng)估，即建立聯(lián)防聯(lián)控工作評(píng)估考核體系;統(tǒng)一監(jiān)測(cè)，通過建立監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高監(jiān)測(cè)能力［1］?！惫誓軌蚩朔胤叫姓澐直锥说默F(xiàn)實(shí)需要，整合區(qū)域資金、技術(shù)、行政等資源，增強(qiáng)污染防治的實(shí)力。我國(guó)在北京奧運(yùn)會(huì)期間以及上海世博會(huì)期間等進(jìn)行的區(qū)域復(fù)合性大氣污染治理實(shí)踐為大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的建立積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也在立法層面上也體現(xiàn)了由點(diǎn)到面、由抽象到具體構(gòu)建大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的趨勢(shì)。

1.2.3 建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的制約因素

現(xiàn)行的《大氣污染防治法》第三條確定了我國(guó)大氣污染治理的屬地治理模式。各級(jí)政府均在轄區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行各自的大氣污染治理，對(duì)所轄境內(nèi)的污染企業(yè)等違法主體的行為進(jìn)行法律控制，同級(jí)政府間缺少橫向交流［2］。然而，區(qū)域性大氣污染問題僅憑一方政府‘單打獨(dú)斗’根本行不通，必須集各地方政府合力才能有效解決。但現(xiàn)有的行政管轄屬地化模式很容易滋生地方保護(hù)主義，從而在客觀上阻礙了聯(lián)合治污局面的形成［3］。傳統(tǒng)的屬地治理模式將是區(qū)域大氣污染治理面臨的一個(gè)重大困境。此外，理論研究欠缺、體制機(jī)制障礙、相關(guān)的法律空白等都是我國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)聯(lián)防聯(lián)控模式的區(qū)域大氣污染治理需要解決的問題。

2 區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的國(guó)內(nèi)外實(shí)踐

2.1 發(fā)達(dá)國(guó)家區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的成功模式

發(fā)達(dá)國(guó)家區(qū)域大氣的防治工作開始得相對(duì)較早，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的構(gòu)建已取得較好效果，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家跨界大氣環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，審視我國(guó)機(jī)制構(gòu)建的現(xiàn)狀，可以得知在我國(guó)不僅僅是對(duì)策不到位的問題，而且還存在更高層次的體制、機(jī)制障礙［4］。探討其成功模式可以總結(jié)出以下幾個(gè)方面。

2.1.1 在區(qū)域管理主體方面

比較有代表性的是美國(guó)和歐盟采取了不同的組織方式，來突破區(qū)域各自為政的缺陷。美國(guó)將聯(lián)邦環(huán)保署作為聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制實(shí)施的總體布局機(jī)構(gòu)，在聯(lián)邦環(huán)保署下面下設(shè)各區(qū)域辦公室來作為環(huán)境保護(hù)的常務(wù)機(jī)構(gòu)來具體執(zhí)行各項(xiàng)事務(wù)。相較而言，歐盟國(guó)家在主體管理模式上則是通過訂立國(guó)際條約來形成共同目標(biāo)，以共同目標(biāo)作為各國(guó)合作的基礎(chǔ)，然后推動(dòng)自治。歐盟與美國(guó)因地制宜地采取了兩種不同的區(qū)域管理主體構(gòu)建方式，卻殊途同歸地構(gòu)建了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的組織體系，達(dá)到了區(qū)域大氣防治的效果。

2.1.2 在運(yùn)行機(jī)制方面

在運(yùn)行機(jī)制方面，更加注重強(qiáng)制力推動(dòng)與權(quán)力的制衡，從而達(dá)到各方利益的協(xié)調(diào)共贏?！皻W洲的遠(yuǎn)程大氣污染輸送監(jiān)測(cè)和評(píng)估合作計(jì)劃為區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的運(yùn)行機(jī)制提供了一個(gè)成功的典范。遠(yuǎn)程大氣污染輸送監(jiān)測(cè)和評(píng)估合作計(jì)劃的主體機(jī)構(gòu)為區(qū)域空氣質(zhì)量管理委員會(huì)和科學(xué)中心，負(fù)責(zé)政府決策和科學(xué)研究，并建立了監(jiān)測(cè)-模型-評(píng)估-對(duì)策的運(yùn)行模式［5］。” “美國(guó)目前的空氣質(zhì)量控制體系側(cè)重在通過基于市場(chǎng)的總量和交易手段，以較低的區(qū)域整體污染控制成本實(shí)現(xiàn)排放總量達(dá)標(biāo)。歐洲針對(duì)復(fù)合污染的控制體系有別于美國(guó)［6］?！边\(yùn)行機(jī)制模式的共同點(diǎn)是，以利益共享為共同目標(biāo)，來規(guī)范區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的良好運(yùn)行。

2.1.3 在目標(biāo)體系與法律條例方面

西方模式強(qiáng)調(diào)建立具體、可操作性的目標(biāo)，來分層次分階段地引導(dǎo)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制體系的完成。例如在歐盟國(guó)家的減排協(xié)議中，通過分階段建立具體合理的目標(biāo)及相應(yīng)配套的保障措施，來分層次地引導(dǎo)共同目標(biāo)的完成。完善的法律規(guī)制是綱領(lǐng)性要件，歐盟以空氣質(zhì)量為基礎(chǔ)指標(biāo)，其他影響空氣質(zhì)量的內(nèi)容為輔助指標(biāo)，研究發(fā)布了一系列相關(guān)的行動(dòng)規(guī)劃及指令;同時(shí)通過簽署有關(guān)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的公約，不斷拓展聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制覆蓋的范圍，并發(fā)布相關(guān)的配套實(shí)施法律法令。美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家也同樣出臺(tái)了相關(guān)法律法規(guī)來保障區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。

2.2 我國(guó)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的實(shí)踐

2.2.1 地方政府的建設(shè)實(shí)踐

我國(guó)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制最初實(shí)踐開始于迎接北京奧運(yùn)會(huì)的到來，為提升城市空氣質(zhì)量而進(jìn)行的嘗試。“2007年年初，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，環(huán)保部與北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古和山東等6省區(qū)市政府以及解放軍有關(guān)部門共同成立了奧運(yùn)會(huì)空氣質(zhì)量保障工作協(xié)調(diào)小組，并在科學(xué)研究、充分論證的基礎(chǔ)上，聯(lián)合制定并組織實(shí)施了《奧運(yùn)會(huì)殘奧會(huì)北京空氣質(zhì)量保障措施》。”這種體現(xiàn)了上下左右區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控的政策協(xié)調(diào)，極大改善了北京奧運(yùn)會(huì)期間的空氣質(zhì)量，奧運(yùn)會(huì)期間大氣污染物排放量與2007年同比下降70%左右，并且創(chuàng)造了近10年來北京市空氣質(zhì)量的歷史最好水平［7］。但是，由于這種協(xié)調(diào)措施是臨時(shí)性的應(yīng)對(duì)措施，沒有長(zhǎng)期堅(jiān)持下去，則奧運(yùn)時(shí)期的空氣質(zhì)量也僅僅維持了短暫的優(yōu)良水平。

在上海世博會(huì)期間，江浙滬也采取了共同協(xié)作的辦法，推進(jìn)了區(qū)域復(fù)合性空氣污染的治理，并取得了良好成效。2010年上海世博會(huì)期間 (5～10月)，全市環(huán)境空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)為181d，優(yōu)良率為98.4%，一級(jí)天數(shù)94d，均達(dá)到歷年 (2001年以來)同期最高值［8］。研究上海世博會(huì)長(zhǎng)三角區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)警聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)的開發(fā)和成功應(yīng)用，對(duì)發(fā)揮后世博效應(yīng)，探索區(qū)域環(huán)境信息共享新模式，開展區(qū)域空氣質(zhì)量聯(lián)防聯(lián)控工作等方面具有重要的現(xiàn)實(shí)意義［9］。這都體現(xiàn)了共同協(xié)作的區(qū)域性治理在大氣污染防治方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。此外，2010年廣州亞運(yùn)會(huì)舉辦時(shí)，珠三角地區(qū)亦是采取制定空氣行動(dòng)計(jì)劃及訂立區(qū)域協(xié)調(diào)框架協(xié)議的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控模式，也改善了空氣質(zhì)量的優(yōu)良率。

2.2.2 我國(guó)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的立法實(shí)踐

近幾年來中央政府陸續(xù)出臺(tái)了有關(guān)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的行政法規(guī)及政策。首先，2010年環(huán)保部聯(lián)合各部制定了《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》，提出了力爭(zhēng)在2015年建立起區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的目標(biāo);其次，在2012年環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部三部門在國(guó)務(wù)院的批復(fù)下聯(lián)合印發(fā)了《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，劃定了13個(gè)重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行聯(lián)合防治大氣污染問題;接著，2013年國(guó)務(wù)院部署了《大氣污染防治十條措施》，其第八條提出“建立環(huán)渤海包括京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，加強(qiáng)人口密集地區(qū)和重點(diǎn)大城市 PM2.5治理?！毙枰⒁獾氖?，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，第二十條提出了建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制解決區(qū)域大氣污染問題?！?014年9月，國(guó)務(wù)院法制辦公室發(fā)布的《大氣污染防治法 (修改草案征求意見稿)》中已設(shè)專章規(guī)定了大氣污染重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)合防治［10］?！边@表明我國(guó)法律法規(guī)對(duì)大氣污染防治的規(guī)制在逐步又點(diǎn)源控制向區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控模式轉(zhuǎn)型，但是這些法律規(guī)范仍處于宏觀層面，亟待進(jìn)一步完善。

其中值得關(guān)注的是，《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》針對(duì)區(qū)域性、復(fù)合型的大氣污染問題劃定了京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)，以及遼寧中部、山東、武漢及其周邊、長(zhǎng)株潭、成渝、海峽西岸、山西中北部、陜西關(guān)中、甘寧、新疆烏魯木齊城市群等13個(gè)重點(diǎn)區(qū)域。同時(shí)，各重點(diǎn)區(qū)域針對(duì)不同的污染特點(diǎn)明確了區(qū)域污染控制類型，例如京津冀、山東城市群重點(diǎn)控制對(duì)象為可吸入顆粒物，山西中北部及新疆烏魯木齊則以以傳統(tǒng)煤煙型污染控制為主。該規(guī)范為我國(guó)建立起區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制提供了重要的指南。

3 我國(guó)現(xiàn)有區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的缺陷

我國(guó)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的起步較晚，措施及成效也是短暫性的，北京奧運(yùn)會(huì)過后，空氣質(zhì)量出現(xiàn)了巨大的反彈;上海世博會(huì)過后，區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控項(xiàng)目也中斷了。這些都說明，雖然該機(jī)制對(duì)治理大氣污染有明顯成效，但在我國(guó)體制還不甚成熟。

3.1 基礎(chǔ)研究滯后下的立法缺陷

我國(guó)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制雖有過幾次成功的嘗試，但都具有一定的社會(huì)歷史特征，沒有形成長(zhǎng)久而持續(xù)的體制。同時(shí)我國(guó)相關(guān)的法律規(guī)制也較為滯后，倡導(dǎo)的各行政單位屬地治理的模式缺乏區(qū)域性監(jiān)督管理規(guī)制。雖然近幾年陸續(xù)出臺(tái)有《指導(dǎo)意見》、《十二五規(guī)劃》、《十條措施》等政府規(guī)章，推動(dòng)了聯(lián)防聯(lián)控的開展，但仍缺乏具體可操作性的實(shí)施規(guī)范?，F(xiàn)有環(huán)境法律法規(guī)中難以找到有效解決跨區(qū)域環(huán)境治理的防治問題，此次新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二十條雖提及了建立跨行政區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的問題，但具體如何構(gòu)建大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制還有賴于《大氣污染防治法》及其他配套的法律法規(guī)的具體規(guī)制。

3.2 聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的實(shí)踐缺陷

3.2.1 區(qū)域管理主體機(jī)構(gòu)不穩(wěn)定

《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》雖然劃定了京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)等13個(gè)重點(diǎn)區(qū)域，并依據(jù)不同的污染特點(diǎn)明確了各區(qū)域的污染控制類型，但是在區(qū)域協(xié)同的組織機(jī)構(gòu)上尚缺乏有關(guān)規(guī)制。但是，從我國(guó)現(xiàn)有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，往往都是各地方政府聯(lián)合成立一個(gè)臨時(shí)的區(qū)域協(xié)調(diào)小組來組織區(qū)域防治工作的開展。這種模式難以將空氣質(zhì)量控制計(jì)劃長(zhǎng)期部署，難以將區(qū)域內(nèi)的主體利益長(zhǎng)期協(xié)調(diào)并整合有效資源。我國(guó)尚缺乏成熟的運(yùn)行機(jī)制的模型，例如歐洲較為成熟的區(qū)域大氣聯(lián)防聯(lián)控的模型是“監(jiān)測(cè)-模型-評(píng)估-對(duì)策”的運(yùn)行機(jī)制，但是我國(guó)仍沒有建立起區(qū)域統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu)、區(qū)域空氣質(zhì)量分析評(píng)估中心、目標(biāo)決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)等?？傊?，我國(guó)在區(qū)域的合作協(xié)同、運(yùn)行機(jī)制模型、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方權(quán)力利益的制衡方面還亟待深入發(fā)展。

3.2.2 區(qū)域間整體協(xié)調(diào)性不佳

近年來，區(qū)域大氣污染問題日益引起各方重視，但是在區(qū)域治理方面各部門配合程度并不理想。依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第二十八條，目前我國(guó)的環(huán)境管理體系仍然是遵循的屬地管理原則，以各行政區(qū)域?qū)Ω髯暂爡^(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。這就容易導(dǎo)致屬地管理的原則使得空氣污染治理時(shí)，難以避免地方保護(hù)主義行為的發(fā)生，通過轉(zhuǎn)移污染的外部成本獲得本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)［11］。要解決區(qū)域性整體性不佳的問題，避免大氣污染防治陷入地方保護(hù)的困境，就必須促成各利益相關(guān)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)合作博弈，共同面對(duì)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制治理中的問題。區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制為沒有隸屬關(guān)系的各地方政府間的合作提供有效合作途徑。

4 我國(guó)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的構(gòu)建

如何建立起符合我國(guó)國(guó)情的合理機(jī)制，將聯(lián)防聯(lián)控的成功案例普遍化，將監(jiān)管模式及運(yùn)行機(jī)制應(yīng)用廣泛化，做到統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境容量資源，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與布局;加大污染治理力度，實(shí)施多污染物協(xié)同控制;深化與完善區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控管理機(jī)制與手段［12］。在國(guó)內(nèi)外資料分析的基礎(chǔ)上，針對(duì)大氣聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的落實(shí)提出了以下建議。

4.1 設(shè)置組織機(jī)構(gòu)

大氣污染區(qū)域性復(fù)合型的特點(diǎn)就決定了各地分而治之治理大氣污染的方式是行不通的。我國(guó)有學(xué)者認(rèn)為可以成立一個(gè)類似美國(guó)所設(shè)立的類似的聯(lián)防聯(lián)控委員會(huì)的機(jī)構(gòu)，該委員會(huì)具有高于行政單元的職權(quán)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌整個(gè)工作的開展，其下設(shè)各分會(huì)負(fù)責(zé)具體落實(shí)地方工作［13］。類似的觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)成立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控小組，為各單元行政區(qū)域提供溝通交流的平臺(tái)，編制整體規(guī)劃，另外根據(jù)不同的職能組成分別下設(shè)決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。綜合各研究狀況分析，成立一個(gè)跨界的專門的區(qū)域合作機(jī)構(gòu)是有必要的，形成長(zhǎng)期合作交流的平臺(tái)，可以加強(qiáng)政府區(qū)域間的協(xié)同合作，并使區(qū)域污染協(xié)同工作常規(guī)化、科學(xué)化。

4.2 建立區(qū)域大氣科學(xué)研究中心

大氣污染防治問題及其復(fù)雜，以技術(shù)手段為支撐，進(jìn)行數(shù)據(jù)收集，運(yùn)用科學(xué)計(jì)算模型進(jìn)行分析是必要的?！昂Ａ繑?shù)據(jù)的生成和累計(jì)是區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作開展的必然結(jié)果。因此可以說大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的開展是建立在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上，諸多環(huán)境保護(hù)的決策問題必須通過數(shù)據(jù)分析才能解決［14］?！贝髿饪茖W(xué)研究中心的成立，首先需要建立空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，通過監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)收集最原始的污染等各項(xiàng)數(shù)據(jù)，這是進(jìn)行科學(xué)分析研究的第一手材料;其次，應(yīng)構(gòu)建監(jiān)測(cè)預(yù)警體制，通過官方及公眾的監(jiān)測(cè)預(yù)警防止并減少大氣污染所帶來的危害;另外應(yīng)在監(jiān)測(cè)及預(yù)警的基礎(chǔ)上開展專項(xiàng)科學(xué)研究，最終分析作出決策［15］?？萍贾行牡慕M織要組成污染源排放、氣象監(jiān)測(cè)、效益評(píng)估等完整合理的控制技術(shù)體系。

4.3 完善區(qū)域立法執(zhí)法工作

《指導(dǎo)意見》、《環(huán)境保護(hù)法》的修訂等都促使了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制工作的開展，但配套適用的具體法規(guī)需要進(jìn)一步細(xì)則化。我國(guó)現(xiàn)有的大氣污染防治方面的法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)主要都是針對(duì)單項(xiàng)污染物的防治，已不能滿足于大氣污染日益復(fù)雜化、區(qū)域化的特點(diǎn)。因此，應(yīng)該在大氣污染防治法及相關(guān)的法律法規(guī)政策中具體規(guī)定大氣聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，具體制定區(qū)域空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、各行政主體的職能責(zé)任、協(xié)同監(jiān)測(cè)及監(jiān)管、環(huán)境評(píng)價(jià)、事故后救濟(jì)程序等。同時(shí)，良好的法律及項(xiàng)目必須通過執(zhí)行才能達(dá)到應(yīng)有的效果，應(yīng)配套建立起區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法制度，以協(xié)同各地方政府的力量來加強(qiáng)區(qū)域的聯(lián)合執(zhí)法。

4.4 促進(jìn)公眾參與

公眾是與大氣污染存在直接或間接利害關(guān)系的主體，“對(duì)涉及公眾重大利益的決策，公眾享有被告知相關(guān)信息的權(quán)利、被咨詢相關(guān)意見的權(quán)利及意見被慎重考慮的權(quán)利”，公眾參與可以促進(jìn)各項(xiàng)治理政策落到實(shí)處［16］。社會(huì)機(jī)制的引入可以提升公眾參與的意識(shí)，并對(duì)政府行政活動(dòng)的開展進(jìn)行補(bǔ)充?！霸诓挥绊懡?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展的前提下采取切實(shí)的措施控制空氣污染，要求有足夠的公眾壓力、行政能力、政治領(lǐng)導(dǎo)力，還要求有來自國(guó)家政府或國(guó)際社會(huì)的外部壓力［20］?！币龑?dǎo)公民積極地參與到區(qū)域大氣污染防治的政策決定、法律執(zhí)行等活動(dòng)中，促成區(qū)域大氣污染防治中管理者與被管理者及公眾之間的良好協(xié)作。

5 小結(jié)

針對(duì)我國(guó)當(dāng)前日益嚴(yán)重的霧霾等區(qū)域性大氣污染問題，最新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》就增加了國(guó)家建立跨行政區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)制的條款，這是大氣污染治理的重要進(jìn)步。然而我們也應(yīng)該明確繼《指導(dǎo)意見》以來，相關(guān)的法律法規(guī)都主要是宏觀指導(dǎo)性層面的，在具體法律規(guī)制仍有所欠缺。針對(duì)我國(guó)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制實(shí)施現(xiàn)狀中存在的不足，應(yīng)構(gòu)建起自上而下的框架機(jī)制，設(shè)立相應(yīng)的組織管理主體，建立起科學(xué)技術(shù)中心，完善相關(guān)的法律法規(guī)，并加強(qiáng)公眾參與。通過重點(diǎn)區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的先行實(shí)施，然后在全國(guó)大部分區(qū)域推廣，最終達(dá)到大氣質(zhì)量改善的目的。

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